國(guó)際典型城市減污降碳協(xié)同增效的做法及對(duì)我國(guó)的建議

姜?dú)g歡，李媛媛，李麗平，劉金淼

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。目前，已將實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效提升到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型總抓手的高度。我國(guó)在協(xié)同效應(yīng)、協(xié)同控制領(lǐng)域的研究和實(shí)踐方面相對(duì)起步較早，并提出“減污降碳協(xié)同增效”一詞。國(guó)際上雖未專門使用該詞，但也較早開展了相關(guān)領(lǐng)域的研究和實(shí)踐，一些城市在減污降碳協(xié)同增效方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作提供了借鑒。

1 國(guó)際典型城市減污降碳協(xié)同增效方面的主要做法

目前，綠色低碳已成為國(guó)際大都市發(fā)展的主流，本研究選取了倫敦、東京、紐約為研究對(duì)象開展減污降碳協(xié)同增效國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究。這三個(gè)城市均提出了有力的二氧化碳總量削減目標(biāo)，同時(shí)在傳統(tǒng)污染物減排方面取得了顯著成效，在減污降碳協(xié)同增效領(lǐng)域開展了有益實(shí)踐。

1.1 倫敦

2018 年5 月，倫敦發(fā)布了環(huán)境戰(zhàn)略，目的是在2050 年之前將倫敦打造成一個(gè)“零碳城市”，在其目標(biāo)的設(shè)定中，提出將空氣質(zhì)量和氣候變化作為“零碳城市”的重要突破口和途徑。環(huán)境戰(zhàn)略明確提出，改善空氣質(zhì)量也為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了重要機(jī)會(huì)。為保持對(duì)不斷變化的氣候的適應(yīng)能力、保持綠色和健康的增長(zhǎng)，就必須在城市發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行環(huán)境方面的改善。因此，倫敦提出未來(lái)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)即“更加綠色、更加清潔、為未來(lái)做好準(zhǔn)備”。

倫敦發(fā)展局(London Development Agency，LDA)設(shè)立倫敦氣候變化應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)(London Climate Change Agency，LCCA)，由市長(zhǎng)直接推動(dòng)和組建。該機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)倫敦的減排工作，已經(jīng)開始在倫敦建設(shè)新能源、交通、垃圾和水處理設(shè)施。

倫敦在交通領(lǐng)域制定措施時(shí)把空氣質(zhì)量和氣候變化進(jìn)行協(xié)同考慮，從而確保倫敦的整個(gè)交通系統(tǒng)到2050 年實(shí)現(xiàn)零排放，這意味著未來(lái)倫敦要朝著使用超低排放汽車的方向發(fā)展。倫敦整體的目標(biāo)是，所有新車和貨車最遲在2030年實(shí)現(xiàn)零排放。為了成功實(shí)現(xiàn)向使用超低排放汽車的過渡，需要在電力和氫基礎(chǔ)設(shè)施等方面加大投資。倫敦考慮將獨(dú)立加油站、氫燃料系統(tǒng)和充電基礎(chǔ)設(shè)計(jì)整合到現(xiàn)有加油站。

“2021 年倫敦計(jì)劃”要求，盡量減少新材料的使用，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，如多層建筑設(shè)計(jì)方面，確保建筑不同部分是可拆卸的，并可在必要時(shí)進(jìn)行維護(hù)和更換；廢物出口設(shè)計(jì)方面，確保從項(xiàng)目開始到完成都有減少?gòu)U物計(jì)劃；長(zhǎng)壽命設(shè)計(jì)；適應(yīng)性或靈活性設(shè)計(jì)；可拆卸設(shè)計(jì)；采用可重復(fù)使用和回收的系統(tǒng)、元素或材料[1]。

倫敦地方立法規(guī)定，在倫敦城區(qū)內(nèi)，正常人群步行一小時(shí)之內(nèi)可以到達(dá)的地方，不允許乘坐任何交通工具。否則，處以每次500 英鎊罰款。此外，倫敦于2003 年2 月開始征收交通擁堵費(fèi)，旨在減少倫敦市中心地帶交通擁堵情況。這樣的制度約束使整個(gè)倫敦地區(qū)綠色出行成為全社會(huì)的風(fēng)尚。

從成效上看，2016—2019 年，倫敦空氣質(zhì)量取得了顯著成效，其中NO2年均濃度降幅達(dá)21%；PM2.5年均濃度降幅達(dá)到9%。溫室氣體方面，2018 年倫敦的溫室氣體排放量比1990 年減少了29%，比2000 年少了37%。自1990 年以來(lái)，盡管倫敦人口增加了近30%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也比較顯著，但倫敦的人均溫室氣體排放量下降了45%[2]。

1.2 東京

《東京未來(lái)10 年》和《東京2020 年》兩項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略以建設(shè)“亞洲首位城市”為目標(biāo)，描繪了21 世紀(jì)東京邁向成熟型示范城市的發(fā)展愿景。該愿景涉及了城市景觀、城市交通、建設(shè)低碳城市等8 個(gè)方面，推動(dòng)城市邁入可持續(xù)的成熟城市發(fā)展階段。此外，日本政府對(duì)都市圈進(jìn)行了全方位的統(tǒng)一規(guī)劃，東京城市群采取多項(xiàng)節(jié)能環(huán)保舉措，如將信息技術(shù)充分運(yùn)用于寫字樓、辦公室等，有效實(shí)現(xiàn)了二氧化碳減排，創(chuàng)造綠色辦公環(huán)境，促進(jìn)綠色城市發(fā)展[3]。

東京都政府設(shè)定目標(biāo)，到2030 年，將電動(dòng)汽車、插電式混合動(dòng)力車、燃料電池汽車等在駕駛過程中不排放任何二氧化碳或大氣污染物的零排放機(jī)動(dòng)車的市場(chǎng)份額提高到50%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府加快了引進(jìn)零排放車輛和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。2017 年，東京引入燃料電池公交車，成為日本首個(gè)線路公交運(yùn)營(yíng)商用市政燃料電池公交車的城市。東京消防部門在2018 財(cái)年推出了電動(dòng)汽車、燃料電池汽車和電動(dòng)摩托車，并在2019 財(cái)年將電動(dòng)救護(hù)車、小型電動(dòng)汽車和電動(dòng)三輪車作為首批應(yīng)急車輛。此外，政府推動(dòng)發(fā)展充電公共基礎(chǔ)設(shè)施，并對(duì)多戶住宅和商業(yè)設(shè)施等私人設(shè)施的安裝成本進(jìn)行補(bǔ)貼。

為發(fā)展新能源，東京先后出臺(tái)了“陽(yáng)光計(jì)劃”“月光計(jì)劃”“新陽(yáng)光計(jì)劃”；實(shí)施“七萬(wàn)屋頂計(jì)劃”，從而使日本成為光伏產(chǎn)業(yè)大國(guó)。東京還開展了“讓我們使用自然電力”活動(dòng)，鼓勵(lì)居民購(gòu)買可再生能源，推進(jìn)無(wú)法安裝太陽(yáng)能電池板的家庭能夠使用可再生能源。在能源供應(yīng)方面，要求電力供應(yīng)商降低二氧化碳排放因子，設(shè)定可再生能源目標(biāo)，并提供環(huán)境能源報(bào)告。此外，東京都政府為了在日本國(guó)內(nèi)率先全面實(shí)現(xiàn)全氫能供應(yīng)系統(tǒng)，將引進(jìn)氫管道、下一代氫燃料電池等新技術(shù)[4]。

東京可持續(xù)建筑政策的核心是針對(duì)現(xiàn)有大型設(shè)施的“東京總量控制與交易計(jì)劃”，針對(duì)中小型設(shè)施的“碳減排報(bào)告計(jì)劃”，以及針對(duì)新建筑的“綠色建筑計(jì)劃”?！皷|京總量控制與交易計(jì)劃”涵蓋了商業(yè)和工業(yè)部門，要求所涵蓋設(shè)施的業(yè)主必須通過能源效益措施或排放交易，滿足其減少排放的要求，還要進(jìn)行測(cè)量、年度報(bào)告和驗(yàn)證。“碳減排報(bào)告計(jì)劃”鼓勵(lì)中小型設(shè)施的業(yè)主確定其二氧化碳排放量，并實(shí)施能源效率措施。“綠色建筑計(jì)劃”要求建造大型建筑的業(yè)主提交建筑環(huán)境計(jì)劃，從合理使用能源、適當(dāng)使用資源、保護(hù)自然環(huán)境和減輕熱島效應(yīng)4 個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，旨在形成使環(huán)保建筑更具價(jià)值的市場(chǎng)[4]。此外，東京政府通過資金支持、減稅等方式鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)低碳化住宅，鼓勵(lì)住宅購(gòu)買者選擇低碳化住宅，建立確保住宅低碳性能的強(qiáng)制性基準(zhǔn)[5]。

此外，東京通過環(huán)境教育項(xiàng)目提高公眾環(huán)保意識(shí)和自覺主動(dòng)性，推廣綠色生活方式。

通過實(shí)施以上措施，東京的大氣污染情況得到改善。以PM2.5為例，2013 年?yáng)|京的PM2.5年均濃度為15.8μg/m3，2019 年為11.7μg/m3。如果這一趨勢(shì)持續(xù)下去，并且采取正確的措施，東京有望進(jìn)一步降低污染水平，達(dá)到世界衛(wèi)生組織全年清潔空氣的目標(biāo)[6]。溫室氣體方面，自2013 年起，東京溫室氣體排放量總體呈下降趨勢(shì)[7]。

1.3 紐約

2001 年，紐約提出“規(guī)劃紐約2030”計(jì)劃，同時(shí)關(guān)注了減緩和適應(yīng)氣候變化以及綠色增長(zhǎng)等多方面問題，涵蓋土地、水、交通、能源、空氣和氣候變化等領(lǐng)域，是紐約邁向可持續(xù)未來(lái)的核心戰(zhàn)略計(jì)劃。2015 年，紐約發(fā)布《一個(gè)紐約——規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》，將可持續(xù)城市作為四大愿景之一，其中涵蓋了控制溫室氣體排放、零廢、空氣質(zhì)量、棕地、水管理及公園和自然資源方面的行動(dòng)計(jì)劃。此外，紐約注重區(qū)域?qū)用娴牡吞季G色發(fā)展，紐約城市群普遍開展了智慧城市建設(shè)，借助智慧城市大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

在紐約，由環(huán)境保護(hù)部門組建了專門的氣候變化工作組，成員包括市長(zhǎng)辦公室、高校學(xué)者及其他相關(guān)部門的行政人員。在具體落實(shí)中，以紐約“推進(jìn)以公交為導(dǎo)向的用地開發(fā)模式”為例，紐約規(guī)劃局被指定為工作用地開發(fā)方面的牽頭機(jī)構(gòu)，大都市交通委員會(huì)、紐約市長(zhǎng)期規(guī)劃辦公室與紐約市交通局聯(lián)合負(fù)責(zé)交通出行多樣化，包括鼓勵(lì)快速公交系統(tǒng)和增加軌道交通等。如果某項(xiàng)重要工作安排缺少一個(gè)現(xiàn)成的政府機(jī)構(gòu)去牽頭完成，可從行管部門抽調(diào)人手組建新的政府機(jī)構(gòu)。在目標(biāo)落實(shí)上，紐約提出到2030 目標(biāo)年溫室氣體排放量相對(duì)于2005 年減少30%，還根據(jù)能源、建筑和交通等領(lǐng)域碳排放占比確定了細(xì)分目標(biāo)。

能源領(lǐng)域，紐約計(jì)劃到2040 年將依賴化石燃料的電網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆闪闩欧刨Y源供電的電網(wǎng)。紐約州將在2035 年前建設(shè)9000 兆瓦的海上風(fēng)力發(fā)電，市政府正在推動(dòng)將其直接連接到紐約市。太陽(yáng)能方面，紐約市提出到2030 年全市范圍內(nèi)建設(shè)1000 兆瓦的太陽(yáng)能，截至2021 年初，已安裝265 兆瓦，自2013 年以來(lái)增長(zhǎng)了7 倍[8]。建筑領(lǐng)域，法律要求所有新建建筑和正在進(jìn)行大規(guī)模屋頂改造的建筑覆蓋太陽(yáng)能電池板、綠色屋頂或兩者的結(jié)合，還要求在公共建筑入口的能源標(biāo)簽上顯示建筑能源效率分?jǐn)?shù)和等級(jí)，以此作為其能源和水消耗的年度基準(zhǔn)[9]。此外，紐約實(shí)施了“GreeNYC(Green New York City)”等項(xiàng)目，對(duì)市民進(jìn)行教育，并通過網(wǎng)站提供居家、工作、旅行等方面的生活建議，以推廣低碳生活方式。

紐約通過采取一系列重點(diǎn)發(fā)展低碳交通的方式，協(xié)同控制常規(guī)污染物的排放，如提供更多的公共汽車服務(wù)的選擇，擴(kuò)展自行車網(wǎng)絡(luò)和自行車共享服務(wù)，建設(shè)步行和騎自行車更安全的街道，擴(kuò)大輪渡服務(wù)，升級(jí)地鐵系統(tǒng)等，減少公眾開車出行需求以及溫室氣體和空氣污染物排放產(chǎn)生區(qū)域影響。

作為美國(guó)人口最多的城市，紐約在過去的幾十年里空氣質(zhì)量改善較為明顯。自2017 年以來(lái)，紐約的PM2.5年均濃度一直低于WHO 要求的10μg/m3[10]。從溫室氣體排放看，2010—2019 年紐約市溫室氣體排放總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[11]。

2 國(guó)際典型城市減污降碳協(xié)同增效方面的主要特征

以上分析表明，倫敦、東京、紐約等國(guó)際典型城市在減污降碳協(xié)同增效方面呈現(xiàn)如下特征。

(1)將減污降碳目標(biāo)同時(shí)納入城市規(guī)劃中，并注重區(qū)域協(xié)同治理。

將減污和降碳的目標(biāo)同時(shí)融入城市總體規(guī)劃中，是國(guó)際上推進(jìn)減污降碳協(xié)同工作的重要體現(xiàn)。此外，國(guó)際上非常注重區(qū)域或城市群的協(xié)同治理。

(2)建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門職責(zé)和減排目標(biāo)。

由于減污降碳協(xié)同增效工作涉及城市各個(gè)層面，為此國(guó)際上很多城市都建立跨部門協(xié)作的機(jī)構(gòu)或制度以推動(dòng)政策實(shí)施。通過有效的部門協(xié)同機(jī)制，明確各部門職責(zé)和減排目標(biāo)，推動(dòng)各領(lǐng)域的減污降碳協(xié)同增效工作。

(3)優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立可持續(xù)的交通模式。

國(guó)際大都市注重從完善公共交通體系入手，增加城市居民選擇公共交通出行的可能性，同時(shí)注重發(fā)展清潔車輛和配套設(shè)施。此外，還采用征收道路擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)性政策，推動(dòng)發(fā)展清潔交通；通過增加公園廣場(chǎng)、文化設(shè)施、社區(qū)商業(yè)和建設(shè)步行友好街道，完善道路安全性和自行車道規(guī)劃。

(4)在建筑全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，建立綠色建筑模式。

國(guó)際大都市注重從設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，特別是在設(shè)計(jì)初期考慮建筑的靈活性和可拆卸性，強(qiáng)調(diào)循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，關(guān)注建筑的能耗和環(huán)保性能，以實(shí)現(xiàn)綠色和宜居的目標(biāo)。

(5)重視環(huán)境教育，倡導(dǎo)綠色生活方式。

國(guó)際大都市十分注重倡導(dǎo)低碳、綠色的生活方式，而綠色生活方式的普及與公眾的環(huán)保意識(shí)密切相關(guān)，因此很注重通過環(huán)境教育項(xiàng)目對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育，從提升公眾主動(dòng)性方面，倡導(dǎo)踐行綠色生活方式。

3 對(duì)我國(guó)城市層面推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作的建議

基于倫敦、東京、紐約等國(guó)際城市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)城市層面推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作建議如下。

(1)通過國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，開展區(qū)域減污降碳協(xié)同增效工作。

建議借鑒東京、紐約等城市經(jīng)驗(yàn)，充分考慮區(qū)域間合作開展減污降碳協(xié)同增效工作的優(yōu)勢(shì)。特別是被納入京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的城市，在戰(zhàn)略實(shí)施過程中，應(yīng)注重整合區(qū)域城市間減污降碳相關(guān)要素資源，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效試點(diǎn)項(xiàng)目，聯(lián)合開展減污降碳協(xié)同增效工作，形成綠色低碳發(fā)展城市群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間合作成效最大化。

(2)在城市發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮不同領(lǐng)域主管部門職責(zé)，增強(qiáng)跨部門協(xié)作。

建議城市層面通過跨部門機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效工作，特別是在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)將能源、生態(tài)環(huán)境、交通、建筑等領(lǐng)域主管部門職責(zé)統(tǒng)籌考慮，同時(shí)整體考量可再生能源發(fā)展可能帶來(lái)的正負(fù)效應(yīng)，綜合考慮不同領(lǐng)域的協(xié)同性、可承受能力、可推進(jìn)程度，共同推動(dòng)低碳城市的一體化建設(shè)。

(3)進(jìn)一步發(fā)展清潔公共交通體系。

在交通領(lǐng)域，建議城市層面構(gòu)建更加強(qiáng)有力的公共交通體系，并增加步行友好街道建設(shè)，提升道路安全性。大力推進(jìn)移動(dòng)源的零排放和電動(dòng)化，并考慮通過提高市中心等重點(diǎn)區(qū)域的停車費(fèi)用、劃定和擴(kuò)大超低排放區(qū)或零排放區(qū)等，大幅度減少機(jī)動(dòng)車的行駛范圍，將交通領(lǐng)域低碳發(fā)展的潛力充分釋放出來(lái)。加快充電樁等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)清潔車輛的推廣。

(4)將綠色建筑納入城市生態(tài)文明建設(shè)考核體系，從建筑全生命周期推動(dòng)形成綠色建筑模式。

建議城市層面將建筑業(yè)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域，將綠色建筑指標(biāo)納入城市生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系及重大規(guī)劃中，鼓勵(lì)實(shí)施公共建筑屋頂綠化、優(yōu)化建筑節(jié)能設(shè)計(jì)，并從設(shè)計(jì)、建造和使用的全生命周期內(nèi)節(jié)約資源，加強(qiáng)建筑材料的循環(huán)使用，增加城市建筑壽命。利用稅收優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)低碳化住宅開發(fā)，鼓勵(lì)購(gòu)買者選擇低碳化住宅，進(jìn)一步減少建筑能耗和溫室氣體排放。

(5)強(qiáng)化宣傳教育，積極引導(dǎo)踐行綠色生活方式。

我國(guó)城市層面公眾綠色生活理念正在逐步形成，綠色生活習(xí)慣還需進(jìn)一步引導(dǎo)。建議各城市通過專門的項(xiàng)目深入開展宣傳教育，特別是加強(qiáng)減污降碳協(xié)同增效方面的宣傳教育，如在學(xué)校開設(shè)環(huán)境教育課程、利用環(huán)境日組織低碳宣傳活動(dòng)等，同時(shí)不斷完善生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快提升公眾綠色環(huán)保意識(shí)，促使綠色低碳生活方式的形成。