挪威北極海洋空間規(guī)劃進(jìn)展與啟示

唐泓淏，張寶路，余靜，3*，岳奇，董躍，馬琛，楊湘艷，李學(xué)峰

(1.中國(guó)海洋大學(xué)海洋與大氣學(xué)院，青島 266100；2.自然資源部海洋咨詢中心，北京 100071；3.中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院，青島 266100；4.國(guó)家海洋技術(shù)中心，天津 300112；5.中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院，青島 266100)

海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，MSP)是通過(guò)分析、規(guī)劃海域內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)的時(shí)間和空間分布，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，兼顧社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并由政治程序加以確定的公眾過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)海岸帶綜合管理的重要工具[1]。21 世紀(jì)以來(lái)，為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、實(shí)現(xiàn)海岸帶資源的合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)，主要海洋國(guó)家加快了海洋空間規(guī)劃的制定和實(shí)施進(jìn)程[2]。聯(lián)合國(guó)教科文組織在第二屆國(guó)際海洋空間規(guī)劃會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，海洋空間規(guī)劃為確保全球海洋生態(tài)健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力支持[3]。這次會(huì)議同時(shí)啟動(dòng)了全球海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning Global，MSPglobal)進(jìn)程，倡議區(qū)域?qū)＜抑贫缇澈Ｑ罂臻g規(guī)劃的國(guó)際指南，并在西地中海和東南太平洋展開(kāi)試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目[4]。

由于氣候變化的影響和外界經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動(dòng)，當(dāng)前北極面臨著賴冰物種消失、人類(lèi)活動(dòng)加劇及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失等巨大變化，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。通過(guò)基于生態(tài)系統(tǒng)的方法來(lái)管理北極日益增加的人類(lèi)活動(dòng)，平衡保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，已成為北極社會(huì)迫切需求。海洋空間規(guī)劃旨在實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，是實(shí)行基于生態(tài)系統(tǒng)的有效路徑[5]。在北極海洋空間治理實(shí)踐中，挪威率先在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域開(kāi)展了海洋空間規(guī)劃工作，已形成較完善的海洋空間規(guī)劃體系。本文以挪威出臺(tái)的北極海洋空間規(guī)劃文本為依據(jù)，對(duì)其在北極海洋空間規(guī)劃編制、修訂和實(shí)施方面的進(jìn)展進(jìn)行解析，探索其空間規(guī)劃的主要特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)價(jià)值，為我國(guó)參與北極空間治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 挪威北極海洋空間規(guī)劃進(jìn)程

北極海域包括北冰洋及其附屬的邊緣海區(qū)域[6]，擁有航運(yùn)、資源、科研等多方面的重要價(jià)值，同時(shí)又是最容易受到全球氣候變化影響的區(qū)域之一。近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康、協(xié)調(diào)用海沖突、促進(jìn)海洋可持續(xù)利用等目標(biāo)，已有多個(gè)國(guó)家開(kāi)啟了北極海洋空間規(guī)劃進(jìn)程。整體而言，北極海洋空間規(guī)劃尚處于起步階段。挪威對(duì)于北極海域的開(kāi)發(fā)時(shí)間最長(zhǎng)、開(kāi)發(fā)程度最深，北極海洋產(chǎn)業(yè)已經(jīng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利產(chǎn)生了巨大貢獻(xiàn)。因此，挪威通過(guò)實(shí)施海洋空間規(guī)劃來(lái)管理、協(xié)調(diào)其管轄海域內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)與海洋環(huán)境保護(hù)之間的沖突，以期實(shí)現(xiàn)其北極海洋經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久發(fā)展。

挪威政府根據(jù)大海洋生態(tài)系統(tǒng)的分布將其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域劃分為3 個(gè)海區(qū)，其中管轄范圍包括北極海域的是巴倫支海和羅弗敦群島海域、挪威海海域。2002 年，挪威開(kāi)啟了制定巴倫支海-羅弗敦地區(qū)綜合管理計(jì)劃的進(jìn)程，規(guī)劃總面積超過(guò)140 萬(wàn)km2。2006 年，挪威發(fā)布首部海洋空間規(guī)劃白皮書(shū)即《巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環(huán)境的綜合管理》[7]，為海域內(nèi)油氣工業(yè)、漁業(yè)和航運(yùn)等主要人類(lèi)活動(dòng)制定了管理框架，以確保海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和可持續(xù)生產(chǎn)。挪威制定的戰(zhàn)略行動(dòng)包括:(1)實(shí)施基于區(qū)域的管理，以保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量為人類(lèi)活動(dòng)的前提；(2)保護(hù)“特別有價(jià)值和脆弱性區(qū)域(Particularly Valuable and Vulnerable Areas，PVVA)”免受負(fù)面影響，尤其是石油污染的威脅；(3)減少海域的長(zhǎng)期污染；(4)加強(qiáng)漁業(yè)管理；(5)通過(guò)協(xié)調(diào)人類(lèi)活動(dòng)和系統(tǒng)性的環(huán)境監(jiān)測(cè)確保海洋環(huán)境的健康發(fā)展；(6)加強(qiáng)海域調(diào)查和科學(xué)研究，為規(guī)劃的知識(shí)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)提供保障[8]。

2 挪威北極海洋空間規(guī)劃主要特點(diǎn)

2.1 有效實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的管理

挪威的北極海洋空間規(guī)劃工作建立在識(shí)別海域生態(tài)系統(tǒng)狀況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)海洋生產(chǎn)力、底棲生物種群、魚(yú)類(lèi)、海鳥(niǎo)、海洋哺乳動(dòng)物等進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)估。挪威在規(guī)劃中提出了PVVA 這一生態(tài)學(xué)分區(qū)，將其定義為影響整個(gè)海區(qū)的重要保護(hù)區(qū)域。在巴倫支海-羅弗敦地區(qū)管理計(jì)劃中，挪威劃定了四類(lèi)特別有價(jià)值和脆弱性區(qū)域的大致范圍，分別為邊緣冰區(qū)(Marginal Ice Zone)、極鋒區(qū)(Polar Front)、挪威北部近岸海區(qū)以及斯瓦爾巴德群島周邊海區(qū)[9]。以PVVA 范圍和保護(hù)特征為基礎(chǔ)，挪威在海洋空間規(guī)劃中確定了人類(lèi)活動(dòng)的空間準(zhǔn)則，劃定了油氣開(kāi)發(fā)限制區(qū)和開(kāi)放區(qū)，將其作為油氣開(kāi)發(fā)許可申請(qǐng)的重要依據(jù)[10]。

為了保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，挪威將保護(hù)海域內(nèi)生物多樣性安全作為海洋空間規(guī)劃的重要目標(biāo)之一，以定量和定性分析相結(jié)合的方式對(duì)油氣開(kāi)發(fā)等人類(lèi)活動(dòng)累積影響和事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估[11]。此外，挪威引入了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的概念來(lái)描述海洋生態(tài)系統(tǒng)的效益，為量化海域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類(lèi)的價(jià)值奠定了基礎(chǔ)[12]。

2.2 動(dòng)態(tài)編制海洋空間規(guī)劃

由于極地氣候持續(xù)變化和北極社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，北極海洋環(huán)境狀況和人類(lèi)活動(dòng)壓力也處于動(dòng)態(tài)變化中。因此，挪威十分注重海洋空間規(guī)劃時(shí)效性，每四年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行一次修訂和更新，通過(guò)更新、補(bǔ)充、分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)為規(guī)劃提供最新科學(xué)依據(jù)。

挪威政府在2011 年更新巴倫支?！_弗敦群島地區(qū)管理計(jì)劃時(shí)[12]，通過(guò)對(duì)海域環(huán)境狀況進(jìn)行深入和系統(tǒng)的調(diào)查，補(bǔ)充了海鳥(niǎo)和底棲生物群落數(shù)據(jù)，為PVVA 選劃提供了更有力的科學(xué)依據(jù)。針對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的新進(jìn)展，挪威在規(guī)劃更新中對(duì)新興的海洋旅游業(yè)、海洋生物資源勘探、近?？稍偕茉撮_(kāi)發(fā)等海洋產(chǎn)業(yè)也做了充分評(píng)估。

2014—2015 年，挪威對(duì)巴倫支?！_弗敦地區(qū)管理計(jì)劃進(jìn)行了第二次更新，重點(diǎn)關(guān)注北極地區(qū)氣溫、水溫上升和海冰范圍縮小對(duì)規(guī)劃海域生態(tài)系統(tǒng)的影響。最新管理計(jì)劃對(duì)最先受到氣候變化顯著影響的挪威北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)北部海域的主要海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)估[13]。針對(duì)巴倫支海海冰范圍的持續(xù)萎縮，挪威政府根據(jù)1985—2014 年間的海冰數(shù)據(jù)更新了邊緣冰區(qū)的范圍，將其納入PVVA 范圍內(nèi)，并系統(tǒng)分析了邊緣冰區(qū)的生態(tài)變化趨勢(shì)和海洋開(kāi)發(fā)利用趨勢(shì)。

2020 年4 月24 日，挪威政府發(fā)布《挪威海域綜合管理計(jì)劃》，首次將挪威全部的海洋空間規(guī)劃納入同一份文件中，明確挪威北極海洋空間規(guī)劃的目標(biāo)是可持續(xù)利用海洋資源和生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、生產(chǎn)力和生物多樣性[14]。

2.3 重視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的作用

對(duì)生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱的北極海域而言，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不容忽視。21 世紀(jì)以來(lái)，巴倫支海和挪威海油氣運(yùn)輸量持續(xù)增加，挪威北極海域油氣資源勘探活動(dòng)也不斷增多，石油污染風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著挪威北極海域的生態(tài)安全。因此，挪威將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)害影響評(píng)價(jià)作為海洋空間規(guī)劃中的重要內(nèi)容，制定針對(duì)性的航運(yùn)管理措施，例如為北極近海國(guó)際航運(yùn)制定了新的強(qiáng)制性路線和交通隔離計(jì)劃。為了應(yīng)對(duì)油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)增加所帶來(lái)的威脅，在對(duì)PVVA 進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，挪威決定在規(guī)劃海域內(nèi)建立油氣開(kāi)發(fā)的分區(qū)管理框架，在PVVA 等重要區(qū)域限制或禁止油氣勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)[9，12-13]。

3 挪威北極海洋空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)是北極海洋空間規(guī)劃的核心議題

在外部經(jīng)濟(jì)壓力和氣候變化影響的驅(qū)動(dòng)下，北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和居民正面臨前所未有的巨大變化，北極海域的產(chǎn)業(yè)機(jī)遇也凸顯出來(lái)——潛力巨大的北極航道、原始的漁場(chǎng)、油氣勘探開(kāi)發(fā)的新領(lǐng)域、商業(yè)旅游的新場(chǎng)所。北極獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境也面臨新的風(fēng)險(xiǎn)。挪威將基于生態(tài)系統(tǒng)的管理作為其北極海洋空間規(guī)劃的核心理念和方法，重點(diǎn)關(guān)注和評(píng)估了各類(lèi)海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)于海洋生物多樣性所造成的環(huán)境影響和生態(tài)壓力，并提出降低海洋產(chǎn)業(yè)累積影響和應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的諸多措施。挪威北極海洋空間規(guī)劃從空間上對(duì)各行業(yè)的共存、保護(hù)與利用的關(guān)系進(jìn)行了協(xié)調(diào)，對(duì)北極海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用具有重要意義。

我國(guó)作為地理上的近北極國(guó)家，北極海洋環(huán)境變化對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生直接影響，北極氣候變化也使得我國(guó)參與極地資源商業(yè)開(kāi)采和利用北極航道的機(jī)會(huì)增加。因此，我國(guó)應(yīng)對(duì)北極海洋空間規(guī)劃中氣候變化和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的核心議題提出關(guān)切，也應(yīng)充分利用自身在極地科考和全球氣候變化研究中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，與北極國(guó)家和國(guó)際組織展開(kāi)廣泛的科學(xué)研究合作，為參與極地空間治理積累數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升在北極區(qū)域國(guó)際合作中的科學(xué)話語(yǔ)權(quán)。

3.2 北極海洋空間規(guī)劃成為維護(hù)和拓展挪威北極權(quán)益的重要手段

北極國(guó)家維護(hù)和拓展其北極權(quán)益的傳統(tǒng)制度手段主要是制定北極戰(zhàn)略和進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法。為維護(hù)和拓展在斯瓦爾巴德群島的權(quán)益，挪威在《斯匹茨卑爾根群島條約》賦予的空間內(nèi)，進(jìn)行了一系列的專門(mén)立法。而北極海洋空間規(guī)劃的制定，使挪威又多了一項(xiàng)制度工具，并且與其法律制度相互配合，大大拓寬了其保障自身北極權(quán)益的空間。在廣闊的北極域內(nèi)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域內(nèi)，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，沿海國(guó)有對(duì)海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境的保護(hù)和保全事項(xiàng)的管轄權(quán)。挪威在北極海洋空間規(guī)劃中采取了一系列措施預(yù)防、監(jiān)測(cè)溢油和其他海上安全事故的發(fā)生，并對(duì)國(guó)際航道提出空間調(diào)整建議，使《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及其國(guó)內(nèi)的相關(guān)涉海法律的規(guī)則得以落實(shí)和執(zhí)行。

另一方面，海洋空間規(guī)劃有效彌補(bǔ)了挪威現(xiàn)有法律在保障北極權(quán)益方面的不足。局限于國(guó)家戰(zhàn)略和立法的穩(wěn)定性和時(shí)滯性，各國(guó)面對(duì)北極問(wèn)題往往左支右絀，很難做出有效適時(shí)的因應(yīng)。海洋空間規(guī)劃作為一種適應(yīng)性管理工具，能夠?qū)ξ磥?lái)環(huán)境狀況進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，具有較強(qiáng)的前瞻性。挪威的實(shí)踐顯示出編制和實(shí)施北極海洋空間規(guī)劃的兩大優(yōu)勢(shì):一方面可以利用各類(lèi)分區(qū)管理工具落實(shí)北極戰(zhàn)略，另一方面也能夠?yàn)槲磥?lái)北極法律體系的更新、北極治理的深度參與提供科學(xué)依據(jù)。

3.3 泛北極海洋空間規(guī)劃具備區(qū)域國(guó)際合作的技術(shù)條件

挪威在北極海洋空間規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)與北極理事會(huì)和俄羅斯在海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面開(kāi)展國(guó)際合作，同時(shí)積極參與國(guó)際海事組織特別敏感區(qū)域的劃定。當(dāng)前北極各國(guó)主要在本國(guó)管轄海域范圍內(nèi)實(shí)施海洋空間規(guī)劃，但北極地區(qū)共同利益的集聚也使得更大范圍內(nèi)的北極空間規(guī)劃合作被提上議程?？梢灶A(yù)計(jì)，近期內(nèi)北極海洋空間規(guī)劃的國(guó)際合作很可能會(huì)以“跨國(guó)規(guī)劃(Transnational Planning)”的形式出現(xiàn)，例如各國(guó)在管轄海域范圍內(nèi)對(duì)跨界航道、管道和電纜等空間權(quán)益進(jìn)行協(xié)商合作。

氣候變化給北極沿岸國(guó)家?guī)?lái)了需要面對(duì)的共同威脅——快速變化的生態(tài)系統(tǒng)和不斷加劇的人類(lèi)活動(dòng)。近年來(lái)，在泛北極海域內(nèi)合作建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始成為北極國(guó)家和國(guó)際關(guān)注的議題。芬蘭政府在其2013 年北極戰(zhàn)略中表示希望建立一個(gè)“北極地區(qū)，特別是北極點(diǎn)周?chē)Ｓ虻暮Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”[15]，歐洲議會(huì)在2014 年提出支持“建立北極保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，特別是保護(hù)沿岸國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外的北極點(diǎn)周?chē)膰?guó)際海域”[16]，北極理事會(huì)保護(hù)北極海洋環(huán)境工作組提出要“根據(jù)共同標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)或目的，確定泛北極范圍內(nèi)需要保護(hù)的重要海洋區(qū)域類(lèi)型”[17]。挪威北極海洋空間規(guī)劃中選劃的PVVA 對(duì)于保護(hù)氣候變化背景下的海洋生物多樣性具有重要意義。以PVVA 中的北極“邊緣冰區(qū)”為例，北極氣候變暖造成的海冰范圍和厚度相應(yīng)減小使得北冰洋的邊緣冰區(qū)發(fā)生迅速變化，由此帶來(lái)的北極海洋-海冰-大氣界面的變化對(duì)海冰和下層海水中的初級(jí)和次級(jí)生產(chǎn)者產(chǎn)生了直接影響，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)邊緣冰區(qū)的生物地球化學(xué)過(guò)程快速響應(yīng)[18]。挪威PVVA 的劃定和管理過(guò)程可以為氣候變化下泛北極的生物多樣性保護(hù)提供有效參考。

除國(guó)家管轄海域范圍外，北極海域內(nèi)還有大范圍公海區(qū)域，海冰的逐漸消融使北極公海區(qū)域開(kāi)發(fā)利用逐漸成為現(xiàn)實(shí)，但跨部門(mén)和跨境管理機(jī)制的缺乏可能會(huì)給這片公海區(qū)域帶來(lái)負(fù)面的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響[19]。為了實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，有必要推行泛北極的海洋空間規(guī)劃進(jìn)程。我國(guó)應(yīng)從參與極地海洋資源開(kāi)發(fā)和利用北極航道的自身需求出發(fā)，在北極區(qū)域積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想，在資源合作開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)開(kāi)展海洋空間規(guī)劃合作試點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的最大化。

3.4 我國(guó)應(yīng)積極探索參與北極海洋空間治理的合作路徑

海洋空間規(guī)劃作為一種以國(guó)家法律為依據(jù)、政府強(qiáng)制實(shí)施的管理手段，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)其管轄海域的實(shí)際控制和有效管理。我國(guó)作為近北極國(guó)家，在北極并無(wú)實(shí)際管轄海域，與北極沿岸國(guó)家在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行空間治理合作面臨多種困難。在北極海洋空間規(guī)劃實(shí)踐中，以挪威為代表的北極沿岸主要國(guó)家展現(xiàn)出與北極理事會(huì)、保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約組織等區(qū)域性組織的海洋管理協(xié)作意愿，以及與其他北極沿岸國(guó)家乃至發(fā)展中國(guó)家的信息共享和技術(shù)交流[13]。因此，我國(guó)應(yīng)主要從科學(xué)和技術(shù)層面參與北極海洋空間規(guī)劃進(jìn)程。第一，我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮科考技術(shù)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展廣泛的北極科考合作，為我國(guó)參與北極區(qū)域的空間治理積累寶貴的科學(xué)數(shù)據(jù)和資料。第二，我國(guó)應(yīng)抓住“全球海洋空間規(guī)劃”項(xiàng)目加速推進(jìn)的機(jī)遇，在政府間海洋學(xué)委員會(huì)框架下加快推廣我國(guó)海洋空間規(guī)劃技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，及早促成并參與區(qū)域試點(diǎn)項(xiàng)目，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際海洋空間治理中的科學(xué)話語(yǔ)權(quán)。第三，我國(guó)應(yīng)以建設(shè)“冰上絲綢之路”合作平臺(tái)為重塑北極合作機(jī)制的路徑，參與北極地區(qū)資源開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)航道開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等低敏感度領(lǐng)域的技術(shù)合作著手[20]，獲得北極國(guó)家的技術(shù)認(rèn)可[21]，深化我國(guó)與北極國(guó)家的共同利益，并通過(guò)海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的合作交流提供制度化保障。第四，我國(guó)應(yīng)積極參與北極理事會(huì)等國(guó)際組織在北極海域的劃區(qū)管理工作，加強(qiáng)我國(guó)參與北極空間治理的能力，獲取更多北極海域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，培養(yǎng)一批參與極地海洋空間規(guī)劃的人才。

在國(guó)家管轄海域外的北極公海，尚無(wú)國(guó)家進(jìn)行海洋空間規(guī)劃研究。為了提前預(yù)防中北冰洋公海區(qū)域無(wú)管制的捕魚(yú)活動(dòng)，北冰洋沿岸五國(guó)與包括中國(guó)在內(nèi)的其他受邀請(qǐng)國(guó)家和地區(qū)在2018 年10 月3 日簽署了《防止中北冰洋不受管制公海漁業(yè)協(xié)定》，成為國(guó)際法秩序下北極公海第一個(gè)空間治理協(xié)定[22]。我國(guó)應(yīng)以更積極的態(tài)度參與北極公海區(qū)域的國(guó)際規(guī)則制定，尤其是當(dāng)前正在進(jìn)行的“在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下就養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)”的政府間談判，在公海生物遺傳資源的獲取與惠益分享、公海海洋保護(hù)區(qū)的管理模式等議題中維護(hù)我國(guó)的利益。

北極治理需要各利益攸關(guān)方的參與和貢獻(xiàn)[23]。我國(guó)作為近北極國(guó)家，可從加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)、促進(jìn)北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度，積極探索與北極國(guó)家開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)、科研、海洋經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作的路徑，特別是利用海洋空間規(guī)劃制定中的“公眾參與”路徑。

4 結(jié)論

極地治理的關(guān)鍵是極地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境保護(hù)的平衡。海洋空間規(guī)劃通過(guò)對(duì)海洋人類(lèi)活動(dòng)時(shí)間和空間的分配，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的平衡，這與極地治理的需求不謀而合。國(guó)際社會(huì)較早關(guān)注了北極海洋空間規(guī)劃并進(jìn)行了多項(xiàng)前期研究，如北極理事會(huì)曾推行建立北極國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)并編制《北極海洋戰(zhàn)略計(jì)劃》等多項(xiàng)初步規(guī)劃[24]，歐盟委員會(huì)北極氣候變化、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)項(xiàng)目組也于2017 年開(kāi)發(fā)了北極海洋空間規(guī)劃工具，并通過(guò)巴倫支海、楚科奇海和白令海峽的案例研究說(shuō)明了在區(qū)域?qū)用嬷贫缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的重要性[19]。然而北極海洋空間規(guī)劃仍面臨多重挑戰(zhàn)，包括海洋空間規(guī)劃相關(guān)的國(guó)際公約的缺失[25]、頻繁的北極海洋劃界爭(zhēng)端、泛北極尺度治理需求與北極區(qū)域治理機(jī)制的沖突[24]。北極海洋空間規(guī)劃仍需解決合作機(jī)制構(gòu)建、邊界劃分、極地特殊生態(tài)系統(tǒng)研究、極地人類(lèi)活動(dòng)的累積影響評(píng)價(jià)等諸多課題。

在北極海域內(nèi)，目前已開(kāi)展的海洋空間規(guī)劃主要由北極沿岸國(guó)家在其國(guó)家管轄范圍內(nèi)實(shí)施，在國(guó)家管轄范圍外海域主要由國(guó)際和區(qū)域合作機(jī)構(gòu)開(kāi)展了部分海洋生物分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃工作。對(duì)最早開(kāi)始編制、實(shí)施并付諸適應(yīng)性管理的挪威海洋空間規(guī)劃做詳細(xì)剖析，總結(jié)其在北極海域這一特殊區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未來(lái)北極海域整體的空間規(guī)劃工作具有重要的借鑒意義。本文總結(jié)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)主要是規(guī)劃技術(shù)層面的，對(duì)于北極海洋空間規(guī)劃未來(lái)的制度構(gòu)建和發(fā)展趨勢(shì)的把握，還有賴于國(guó)際政治、國(guó)際法等領(lǐng)域?qū)W者的進(jìn)一步探討。

北極政策白皮書(shū)指出，中國(guó)是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方，中國(guó)在地緣上是“近北極國(guó)家”。我國(guó)應(yīng)以尊重北極各國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及合法管轄權(quán)為前提[26]，與北極國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、科研和環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域合作，推進(jìn)北極科學(xué)考察進(jìn)程，積累北極海洋的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，為參與北極海洋空間治理奠定科學(xué)基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮我國(guó)海洋空間規(guī)劃的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和影響力，以“冰上絲綢之路”合作平臺(tái)為依托實(shí)現(xiàn)與北極國(guó)家的海洋空間規(guī)劃合作，以深度參與“全球海洋空間規(guī)劃”項(xiàng)目為機(jī)遇，探索跨界海洋空間規(guī)劃在北極區(qū)域的合作路徑。