新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民參與問題研究

吳曉軍

（陜西開放大學(xué)，陜西 西安 710119）

中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化始終秉持著以人民為中心，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理理念。在鄉(xiāng)村治理中，堅(jiān)持以人民為中心，依靠人民群眾的力量與智慧，堅(jiān)持一切發(fā)展成果由人民共享，構(gòu)建一種“共同參與、平等協(xié)商、合作共治”的新型社會(huì)治理模式和均衡化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)鄉(xiāng)村的全面振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

1.村莊農(nóng)民參與的問題

G 村位于陜西省X 市，人口約4000 人，有八個(gè)村民小組（生產(chǎn)隊(duì)），主要以農(nóng)業(yè)為主，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地。針對(duì)農(nóng)村中近年來比較突出的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地征用等問題，根據(jù)村里的實(shí)際發(fā)放調(diào)查問卷，并進(jìn)行實(shí)地訪談，開展鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與問題的研究。

1.1 農(nóng)民參與意識(shí)和動(dòng)機(jī)不足

參與的意識(shí)來源于兩個(gè)方面，一方面是農(nóng)民自身科學(xué)文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)的提升，一方面是依賴于鄉(xiāng)村管理部門關(guān)于鄉(xiāng)村治理尤其是村民自治制度的宣傳和培育。經(jīng)對(duì)問卷分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)自身所在的鄉(xiāng)村治理比較關(guān)心，受訪者對(duì)鄉(xiāng)村治理中的公共事務(wù)管理持保護(hù)態(tài)度，但是真正在日常生活中經(jīng)常、主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理問題的公民不多。公民對(duì)鄉(xiāng)村治理的關(guān)注度高，參與鄉(xiāng)村治理的意識(shí)不斷提升，但公民的參與實(shí)踐行動(dòng)非常少?？偟膩碇v，影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的因素有復(fù)雜的外部因素、社會(huì)因素等，而更為直接的是農(nóng)民自身的認(rèn)知水平和價(jià)值追求。

G 村農(nóng)民參與的鄉(xiāng)村治理活動(dòng)，基本是在政府主導(dǎo)下的邊緣性參與和末端參與，公民在鄉(xiāng)村治理問題出現(xiàn)后通過采取相應(yīng)的法律手段打擊破壞村莊公共利益的違法行為，使公民要求享有基本鄉(xiāng)村治理權(quán)的訴求得到滿足。但是在農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理問題的預(yù)防階段缺乏有效地監(jiān)管體制與制度保障，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與效率不高，效果不明顯，嚴(yán)重打擊農(nóng)民參與的熱情與積極性，農(nóng)民參與的實(shí)踐能力也受到制約。

1.2 農(nóng)民參與的技能較低

參與的技能是農(nóng)民在參與過程中所運(yùn)用的技術(shù)手段。G 村農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理仍處在初級(jí)階段，除了公民對(duì)鄉(xiāng)村治理的高關(guān)注度與鄉(xiāng)村治理中的低參與度的矛盾反差，X市鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民參與還缺乏暢通的途徑，參與技術(shù)種類單一，組合水平低。

根據(jù)X 市鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的技術(shù)相對(duì)缺乏，尤其組合技術(shù)。就目前而言，雖然互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，也改變了鄉(xiāng)村的生活，但農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的形式主要還是以政府提供的法定形式為主，如政府的宣傳教育、鄉(xiāng)村治理事務(wù)審議會(huì)、聽證會(huì)、鄉(xiāng)村治理影響評(píng)價(jià)意見征詢調(diào)查、官方網(wǎng)站信箱留言以及發(fā)布鄉(xiāng)村治理信息和決策等傳統(tǒng)參與技術(shù)種類，公民被動(dòng)的接受政府提供的信息，農(nóng)民參與往往形式化。其次，鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民參與效果受參與技術(shù)的組合水平的影響，鑒于具有中國(guó)特色的政治體制結(jié)構(gòu)，農(nóng)民參與被限制在法律規(guī)定的最小范圍內(nèi)，必然造成農(nóng)民參與的組合水平低，人為因素多于技術(shù)因素。

1.3 農(nóng)民通過組織參與的渠道不暢

社會(huì)組織是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的重要載體。就鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民參與來講，可以分為兩類：個(gè)體參與和組織參與。個(gè)體參與是農(nóng)民運(yùn)用自身的資源以實(shí)現(xiàn)參與的價(jià)值目標(biāo)。而組織參與是農(nóng)民以社會(huì)組織為載體，通過整合個(gè)體力量，運(yùn)用社會(huì)組織的資源，以組織化的方式參與鄉(xiāng)村治理的過程。組織是鄉(xiāng)村治理過程的強(qiáng)大推動(dòng)力，他們通過開展有關(guān)鄉(xiāng)村治理方面的宣傳教育、公益活動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督檢舉、法律咨詢等各個(gè)方面參與鄉(xiāng)村治理過程，是農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村治理中的重要渠道。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民的“原子化”和村兩委的“泛行政化”導(dǎo)致公共事務(wù)治理陷入困境。但是，從國(guó)家層面看組織的發(fā)展，我國(guó)非政府組織與民間組織尚未成熟，在政府制定鄉(xiāng)村治理政策、方案以及計(jì)劃等方面的參與程度低，在參與鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用有限。盡管目前相關(guān)社會(huì)組織陸續(xù)介入到鄉(xiāng)村治理中，比如在鄉(xiāng)村的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮著重要的作用，在一定程度上改善了農(nóng)民的生活質(zhì)量，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村管理部門因?yàn)樽陨淼木窒扌远鴽]有能力完成的部分鄉(xiāng)村治理事務(wù)。

2.村莊農(nóng)民參與問題的成因

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確定，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局已發(fā)生了很大的變化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民從自身的利益出發(fā)，主體意識(shí)和參與意識(shí)逐步覺醒，越來越多的開始關(guān)注鄉(xiāng)村的發(fā)展和治理的成效。通過分析農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理存在問題，總結(jié)出以下原因：

2.1 內(nèi)驅(qū)力不足制約參與水平

利益驅(qū)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主要?jiǎng)右?，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理管理模式建立在全能型強(qiáng)勢(shì)政府體制下，建國(guó)初期特殊政治社會(huì)背景的需要，我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)負(fù)有全部的責(zé)任。

G 村主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為發(fā)展動(dòng)力，近年來在當(dāng)?shù)卣苿?dòng)和農(nóng)民的共同參與下，引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生“政府依賴”心理，意識(shí)與參與鄉(xiāng)村治理意識(shí)均較為薄弱，在農(nóng)民認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是政府職責(zé)，不屬于自身的個(gè)人義務(wù)范疇，農(nóng)民沒有主動(dòng)學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村治理保護(hù)與治理方面的法律知識(shí)和政策制度的意識(shí)，對(duì)參與途徑不會(huì)主動(dòng)了解；另一方面，在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化背景下，“官本位”的政治思想和“中庸”之道對(duì)當(dāng)代民主制度建設(shè)，以及公民主體意識(shí)缺失產(chǎn)生的消極影響，削弱了農(nóng)民參與的意識(shí)，制約著農(nóng)民參與的實(shí)踐行為。

2.2 制度保障的不完善制約農(nóng)民參與的程度

改革開放以來，我國(guó)陸續(xù)制定并出臺(tái)了一系列法律和規(guī)章制度保障鄉(xiāng)村治理保護(hù)與治理中的農(nóng)民參與行為，農(nóng)民主體性地位的確立，面臨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等多重困境，增權(quán)賦能是有效破解這些困境，提升農(nóng)民主體性地位的根本保證。參與權(quán)是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的主要體現(xiàn)，但在G 村的鄉(xiāng)村治理過程中，農(nóng)民參與的主要組織者是政府部門，農(nóng)民參與主要依靠部門的授權(quán)，但是關(guān)于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)尚未完善，沒有具體的法規(guī)文件對(duì)鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的權(quán)利和義務(wù)作出明確的界定。

在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公民能充分認(rèn)識(shí)到參與鄉(xiāng)村治理的意義和作用，但農(nóng)民參與的保障制度并不完善，公民在參與鄉(xiāng)村治理中缺乏相應(yīng)的途徑選擇、組織程序與制度保障，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的活動(dòng)基本無組織性，非常規(guī)性，參與效果得不到明顯、及時(shí)地反饋，使得農(nóng)民參與意識(shí)雖高，參與行為得積極性和主動(dòng)性不高，參與程度受水平低。

2.3 參與途徑不暢影響農(nóng)民參與效果

鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與渠道的不暢包括公民個(gè)體參與渠道的不暢和非政府組織、民間組織的缺失。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，G 村的農(nóng)民參與為邊緣參與或末端參與，農(nóng)民參與途徑不多，公民的參與仍然為自上而下的傳統(tǒng)的命令傳達(dá)，缺乏創(chuàng)新，嚴(yán)重影響農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性，打擊農(nóng)民參與熱情。而部分農(nóng)民因渠道不暢引發(fā)的沖突、對(duì)抗或過激行為，同樣造成嚴(yán)重的損失和后果，嚴(yán)重影響農(nóng)民參與的效果。因此，在鄉(xiāng)村治理中，雖然農(nóng)民有一定的參與意識(shí)和意愿，但要真正的參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)中，還需要整個(gè)相關(guān)資源，比如參與的政治資源、組織資源、經(jīng)濟(jì)資源、知識(shí)資源和信息資源等，農(nóng)民參與所選擇的途徑與參與的資源息息相關(guān)，參與的資源不足影響著農(nóng)民參與實(shí)際效果。

3.完善鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的對(duì)策

鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)民的參與可以有效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理成效和治理的現(xiàn)代化，新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)鄉(xiāng)村的全面振興，因此有必要采取相應(yīng)對(duì)策和措施來提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的效果，使農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1 增強(qiáng)農(nóng)民參與意識(shí)與主動(dòng)性

3.1.1 提升農(nóng)民參與的素質(zhì)

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主體和動(dòng)力，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中農(nóng)民素質(zhì)的高低影響著參與的效果和質(zhì)量。通過借助智能手機(jī)的抖音、快手、今日頭條、微信眾號(hào)、微博等多種軟件和方式充分發(fā)揮信息技術(shù)的多元功能性和高度便攜性，強(qiáng)化他們接受新事物和心理適應(yīng)的能力，強(qiáng)化農(nóng)民的參與意識(shí)，培育農(nóng)民的主體意識(shí)，進(jìn)一步提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

3.1.2 加大鄉(xiāng)村治理的政策宣傳

鄉(xiāng)村治理需要全民參與行動(dòng)，行動(dòng)需要正確的思想意識(shí)加以引導(dǎo)。目前，農(nóng)民的意識(shí)處在覺醒階段，參與意識(shí)還比較薄弱，需要改變自身的思想觀念，提高自覺參與鄉(xiāng)村治理的積極性。所以，政府在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理過程中，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理保護(hù)法律法規(guī)及鄉(xiāng)村治理知識(shí)的教育和宣傳力度。同時(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的主動(dòng)性與積極性，通過宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)公民樹立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理權(quán)意識(shí)，提高鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的能動(dòng)性和積極性，真正參與到鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐活動(dòng)中。農(nóng)民參與熱情有利于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施、社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 拓寬農(nóng)民參與渠道與途徑

3.2.1 新媒體形勢(shì)下多元化參與渠道

新媒體視域下，通過輿論引導(dǎo)公民樹立正確的鄉(xiāng)村治理價(jià)值觀，倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的深入開展。通過媒體的介入，揭示鄉(xiāng)村治理問題的本質(zhì)，使公民快速掌握鄉(xiāng)村治理信息，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理知情權(quán)，增進(jìn)公民對(duì)政府鄉(xiāng)村治理工作的了解，消除疑慮；另外，公民通過自媒體快速反饋社情民意，加大了農(nóng)民參與的力度，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理提供咨詢平臺(tái)、評(píng)議載體和參與渠道，喚起公民對(duì)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與的低成本、高效益、寬領(lǐng)域。鼓勵(lì)公民多種渠道參與問政，通過新媒體對(duì)政府鄉(xiāng)村治理信息公開透明度進(jìn)行監(jiān)督，營(yíng)造鄉(xiāng)村治理保護(hù)的輿論氛圍，使農(nóng)民參與產(chǎn)生實(shí)效，對(duì)鄉(xiāng)村治理管理產(chǎn)生巨大影響。

3.2.2 鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展與監(jiān)督

非政府組織和民間組織的缺失阻礙了公民更有效的參與鄉(xiāng)村治理過程。鼓勵(lì)和培養(yǎng)公民志愿組織，培育壯大具有本土特色的組織，立足實(shí)際，形成良好的社會(huì)輿論氛圍，隨著農(nóng)民參與組織規(guī)模、實(shí)力的不斷壯大，同時(shí)通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)，形成良好的社會(huì)效益，通過合法有效的方式參與到鄉(xiāng)村治理決策制定的前期，提出符合公民權(quán)益的決策，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督和問題反饋，與政府形成良性互補(bǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的有序開展。

3.3 健全農(nóng)民參與保障制度

3.3.1 農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利保障

隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理要求正在提高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生巨大變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始進(jìn)行規(guī)模調(diào)整。但在鄉(xiāng)村治理過程中，農(nóng)民參與的主要組織者是政府部門，農(nóng)民參與主要依靠部門的授權(quán)，但是關(guān)于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)尚未完善，沒有具體的法規(guī)文件對(duì)鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的權(quán)利和義務(wù)即鄉(xiāng)村治理權(quán)作出明確的界定。公民鄉(xiāng)村治理權(quán)論是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的理論基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理權(quán)作為公民的基本人權(quán)，它的提出都是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，是社會(huì)需要的產(chǎn)物。政府應(yīng)建立健全法律保障制度，從法律規(guī)范的形式確定農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村治理保護(hù)的形式和內(nèi)容，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理制度的構(gòu)建打下法制基礎(chǔ)。

3.3.2 完善鄉(xiāng)村治理訴訟制度與獎(jiǎng)懲制度

鄉(xiāng)村治理訴訟制度是指公民或鄉(xiāng)村治理權(quán)益遭到侵害時(shí)，有權(quán)利通過行政程序或司法，使受害的個(gè)人權(quán)益或鄉(xiāng)村治理權(quán)益得到補(bǔ)償或賠償。保障公民鄉(xiāng)村治理權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公民有效參與鄉(xiāng)村治理的基本保障，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理有重要意義。因此，從保證農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的基本權(quán)利出發(fā)，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀的相關(guān)制度規(guī)范，是保障農(nóng)民參與的重要手段。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的行為進(jìn)行考量，按照獎(jiǎng)懲制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，目前獎(jiǎng)懲制度還處在摸索階段，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判制度。因此，設(shè)立可操作性的獎(jiǎng)懲體系和程序，有利于在鄉(xiāng)村治理的過程中農(nóng)民參與制度的完善。

堅(jiān)持農(nóng)民治理主體地位，提升農(nóng)民治理參與，既是黨和國(guó)家人民立場(chǎng)的根本要求，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在國(guó)家治理的視角下，基層社會(huì)治理被視為治理環(huán)節(jié)的神經(jīng)末梢，位于管理的最前端，嵌入社會(huì)之中。鄉(xiāng)村治理也是多元治理主體參與治理的過程，鄉(xiāng)村社會(huì)本身就是由多元利益主體組成的網(wǎng)絡(luò)。因此，在當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村全面的振興的戰(zhàn)略的背景下要完善鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與問題。