新時期關(guān)于村莊規(guī)劃編制的若干思考

劉鵬飛

（合肥工業(yè)大學(xué)設(shè)計院（集團(tuán)）有限公司，安徽 合肥 230000）

1.村莊規(guī)劃編制的背景

在過去城鄉(xiāng)關(guān)系中，城市“攫取”鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。我國將全面進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度將放緩。村莊規(guī)劃在新時期需要順應(yīng)規(guī)律，由脫貧攻堅鞏固向鄉(xiāng)村振興銜接邁進(jìn)成為當(dāng)前要務(wù)。

十九大報告中，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0 字方針來振興鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅僅是復(fù)興鄉(xiāng)村，更是對鄉(xiāng)村的一種創(chuàng)新與進(jìn)化意義上的振興。新時期的村莊規(guī)劃將面對特定歷史語境下的轉(zhuǎn)型需求，繼續(xù)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，助推社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，會更注重振興意圖的落地實施，不再是一紙謀劃。

2021 年，國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)正如火如荼進(jìn)行，“多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”編制成為各省的探索方向，填補(bǔ)了國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中村莊層面的空白。村莊規(guī)劃走向“全域化”“數(shù)據(jù)化”和“平臺化”的趨勢已十分明顯。有關(guān)學(xué)者指出，新時期的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三農(nóng)問題、優(yōu)化配置空間資源、協(xié)同磋商各方利益的綜合平臺。

2.當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的幾點(diǎn)問題

2020 年以來，新一輪的村莊規(guī)劃編制工作正在開展，村莊規(guī)劃編制主要依據(jù)各省下發(fā)導(dǎo)則進(jìn)行，目前已開展了部分縣市的試點(diǎn)工作。目前開展的部分工作中，還存在以下問題：

2.1 上位國土空間規(guī)劃同步在編，核心內(nèi)容及要求尚未落定，導(dǎo)致規(guī)劃依據(jù)缺失

目前，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的編制工作正在進(jìn)行，鄉(xiāng)村規(guī)劃的底線管控條件如永久基本農(nóng)田保護(hù)界限、生態(tài)保護(hù)紅線布局尚未落定，其傳導(dǎo)方式也未明確，導(dǎo)致規(guī)劃依據(jù)缺失，村莊規(guī)劃無法完成審批。在耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的問題上，部分地區(qū)由于歷史遺留問題，導(dǎo)致村域內(nèi)耕地的基本農(nóng)田劃入率高達(dá)95%以上，以至于規(guī)劃無任何調(diào)劑空間，需要從上位規(guī)劃層面予以平衡。

2.2 部分地方政府對國土空間規(guī)劃的認(rèn)識不夠，對政策的理解不足，對規(guī)劃作用的理解產(chǎn)生偏差

在當(dāng)下三條控制線尚未落定，指標(biāo)尚未下發(fā)的過渡時期，各層級的政府部門都在關(guān)注未來建設(shè)用地指標(biāo)的分配問題，項目申報成為挽留指標(biāo)的重要途徑，因此產(chǎn)生了“規(guī)劃圍著項目轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致規(guī)劃整體邏輯和前瞻性的喪失。尤其是第三次國土調(diào)查后，指標(biāo)倒掛、耕保不足、違規(guī)占地等歷史遺留問題不斷暴露出來，指標(biāo)爭奪更是地方政府賦予規(guī)劃最大的期望。尤其在某些欠發(fā)達(dá)的山區(qū)，由于平整土地及耕地總量緊缺，早期基本農(nóng)田劃定難度大，導(dǎo)致劃定區(qū)域耕地質(zhì)量得不到保障。再由于第三次國土調(diào)查認(rèn)定口徑與二調(diào)時期又不同，導(dǎo)致存在一定比例的非耕地現(xiàn)象。如何核實整改成為基層政府傷腦的問題，這將導(dǎo)致村莊規(guī)劃極易淪為“合法化”解決遺留問題的工具，易滋生更多社會問題。

2.3 規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實還停留在謀劃階段，落地困難大

目前的村莊規(guī)劃編制還在探索中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容以謀劃和策劃為主，離落地還有一定差距。例如，部分山地地區(qū)由于耕地緊缺，全域耕地的95%以上納入基本農(nóng)田區(qū)域，在確?；巨r(nóng)田承擔(dān)糧食主產(chǎn)功能后，可用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和農(nóng)特產(chǎn)品的空間極少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村種植產(chǎn)業(yè)規(guī)劃無法落實。此外，我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，謀劃不足，各地都在滿目跟風(fēng)搞旅游。村莊規(guī)劃中鄉(xiāng)村振興的路徑普遍缺少深入分析，更缺少量體裁衣的產(chǎn)業(yè)謀劃。尤其部分無明顯特色資源的村莊，就不宜作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的對象，應(yīng)該在一產(chǎn)、二產(chǎn)或其他方面尋找突破口。

3.關(guān)于新時期村莊規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

新時期的村莊規(guī)劃應(yīng)該融入國土空間規(guī)劃體系，并有效落實底線管控，推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。筆者認(rèn)為村莊規(guī)劃編制應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：

3.1 堅持管控先行，筑牢安全底線

村莊規(guī)劃填補(bǔ)了國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中最小單元層面的空白，對底線管控起到關(guān)鍵作用。永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線等重要安全底線應(yīng)在規(guī)劃中嚴(yán)格落實，定樁定界。耕地保有量的等約束性指標(biāo)也應(yīng)該在規(guī)劃中明確總量要求。在底線管控的基礎(chǔ)上，把鄉(xiāng)村全域作為一個有機(jī)整體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖的建設(shè)與管理。

3.2 重視規(guī)劃的整體邏輯和龍頭作用，避免規(guī)劃圍繞項目和指標(biāo)轉(zhuǎn)

新時期村莊規(guī)劃將承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，并直面眾多歷史遺留問題。因此，更要用整體性思維去思考，避免沉入到千絲萬縷的用地問題和細(xì)節(jié)糾紛上，忽略了規(guī)劃的前瞻性。因此，編制單位要和委托方做好解釋工作，明確規(guī)劃的宏觀作用和工作范圍，并理清遠(yuǎn)期引導(dǎo)和近期計劃的關(guān)系。規(guī)劃要以問題和機(jī)遇的研判為導(dǎo)向，梳理核心優(yōu)勢，抓住主要矛盾，實事求是，因地制宜的提出用地方案。對違規(guī)占地問題也要堅持基本的規(guī)劃原則，尤其要避免盲目追求規(guī)模最大化或隨意調(diào)整底線管控區(qū)域界限。

3.3 村莊規(guī)劃不能替代建設(shè)規(guī)劃，不應(yīng)包羅萬象

村莊規(guī)劃應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境、基本農(nóng)田、村莊基本建設(shè)管控落實好，守住底線。因此村莊規(guī)劃應(yīng)以用地規(guī)劃為重點(diǎn)，為鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和土地整治，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和用地效率提升。規(guī)劃倡導(dǎo)在鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中踐行綠色發(fā)展模式，滲透生態(tài)觀念，逐步達(dá)成鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標(biāo)。而村莊建設(shè)規(guī)劃的目的就是讓廣大鄉(xiāng)村居民獲得優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)生活條件，滿足他們對于優(yōu)良宜居環(huán)境和基本公共服務(wù)的實際需求所做的具體空間安排，通常包括基本的人居環(huán)境整治和村莊遠(yuǎn)期的房屋布局規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容相對獨(dú)立、完整和復(fù)雜，涉及中心村、基層村多個片區(qū)。筆者認(rèn)為，新時期村莊規(guī)劃中應(yīng)該以全域管控和村莊用地規(guī)劃為重點(diǎn)，將具體的建設(shè)規(guī)劃和人居環(huán)境整治剝離出來，列入下一步規(guī)劃編制。尤其是一些多村合并編制的村莊規(guī)劃項目，其涉及的建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容繁多，極易造成整本規(guī)劃囊括內(nèi)容過多，重點(diǎn)不突出。部分編制單位由于費(fèi)用問題、期限問題等因素，造成規(guī)劃內(nèi)容實施性差，規(guī)劃質(zhì)量降低。

3.4 規(guī)劃須尊重地方文化根基，充分征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖?/h3>

文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一。中國廣大的鄉(xiāng)村孕育了深厚的農(nóng)耕文明和鄉(xiāng)村文化，村莊空間環(huán)境提升應(yīng)注意挖掘、傳承與創(chuàng)新這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。但并不意味著借用城市景觀的手法在村莊中樹立幾個雕塑小品、打造幾處文化廣場、建設(shè)幾處展館就能延續(xù)脈絡(luò)。原始的生態(tài)景觀環(huán)境、生活方式、宗族關(guān)系等潛移默化的基因才是深厚的內(nèi)涵。因此村莊規(guī)劃需要思考這些問題。例如在村莊遷并中，要適當(dāng)考慮宗族脈絡(luò)的關(guān)聯(lián)，要考慮非物質(zhì)文化的傳承，避免空間重組后對文化的沖擊過大，甚至毀滅。因此，規(guī)劃需要深入調(diào)查和訪談，充分征求村民意見，建設(shè)有共同歸屬感的村莊家園。

3.5 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)謀劃要以利益平衡為基礎(chǔ)，提升操作可行性與規(guī)劃實用性

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)謀劃應(yīng)首先考慮各方的經(jīng)濟(jì)利益平衡問題。互惠互利，共建共享才是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興最有效的手段。例如鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，涉及的雙方應(yīng)是一個利益共同體，不僅有當(dāng)?shù)氐木用?，還有外來的投資商。因此產(chǎn)業(yè)空間安排應(yīng)先考慮給當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ慕?jīng)營機(jī)會，在不影響居住環(huán)境的情況下，產(chǎn)業(yè)服務(wù)用地（如民宿、村合作社等）宜結(jié)合現(xiàn)有居民點(diǎn)設(shè)置。只有建立合理的利益分配機(jī)制，產(chǎn)業(yè)建設(shè)的操作性才能加強(qiáng)，規(guī)劃的實用性才能提升。

3.6 對村莊規(guī)劃的資金加大投入

力求做到一村一費(fèi)，規(guī)范每一村的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并且核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中所需要的計劃費(fèi)，并根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制深度和政策規(guī)定的形式進(jìn)行會計核算：首先建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)明確的規(guī)劃收費(fèi)管理制度，讓收費(fèi)資金可以直接從鎮(zhèn)財務(wù)處劃撥到鄉(xiāng)村財務(wù)處；人才隊伍的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，以及對重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的大型項目資金保障都應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)；運(yùn)用大數(shù)據(jù)審批和查閱，系統(tǒng)管理并規(guī)范了重點(diǎn)村莊的大型項目。

3.7 在開展村莊規(guī)劃工作之前，應(yīng)對規(guī)劃對象進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查

提前到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展實地勘測與現(xiàn)場調(diào)查，并結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)，與農(nóng)戶的意愿形成一個最初的工作實施方案。先將此實施方案與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報意見相銜接后，與農(nóng)戶的意愿形成一個最終的工作實施方案。將此實施方案和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報意見相銜接，并征詢了各農(nóng)戶的意見。對實際情況中與農(nóng)戶群眾愿望間矛盾較大的村項目組可以開展補(bǔ)充調(diào)查，并根據(jù)具體的現(xiàn)實狀況調(diào)整方案，在調(diào)查工作結(jié)束以后，再進(jìn)行下一個階段對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成的方案匯報工作，最后又根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的建議再一次地對方案進(jìn)行調(diào)整和充實，然后再下傳給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而最后結(jié)果就是在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成統(tǒng)一。

3.8 加大控管力度

面對著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興工作的實施，要想確保所有工作的有序開展，則一定要提高對管控工作的重要性，這樣就可以在現(xiàn)有管理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加以完善，并出臺了針對性管控實施方案，以促使不同管理層級及機(jī)關(guān)人員充分地認(rèn)識到各項工作開展的重要性，以便于最大化地發(fā)揮了管理工作的成效。其中，針對多規(guī)合一而言，就必須做好對生態(tài)土地、基礎(chǔ)建設(shè)用地以及農(nóng)用地的規(guī)劃，特別是針對規(guī)劃還沒有完成，以及在鄉(xiāng)村振興過程中對實用性建設(shè)成效不佳等類型的土地規(guī)劃，這就必須要分析項目在建設(shè)過程中有沒有存在問題，并從采取各種機(jī)制和措施的基礎(chǔ)支撐上加以優(yōu)化，從而提高項目工作實施的有效性。對鄉(xiāng)村的基本工程建設(shè)進(jìn)行約束，以限制非鄉(xiāng)村居民在鄉(xiāng)村購買土地或建造新房，以防止其在鄉(xiāng)村中私自興建設(shè)施。另外，還規(guī)定了村落的集中住宅場所的數(shù)量和布局方法。對適合集中建筑的地方可控制零散建設(shè)，對不適合集中建設(shè)的村落則可打破區(qū)域界限。

4.新時期村莊規(guī)劃應(yīng)致力于向城鄉(xiāng)融合方向發(fā)展

4.1 推進(jìn)土地集約化利用

目前，中國鄉(xiāng)村宅基地閑置狀況很明顯，同時鎮(zhèn)化發(fā)展又會擠占大量農(nóng)業(yè)空間，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地利用不集約。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，按照國土空間規(guī)劃的要求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙向調(diào)控，推動土地高效集約化利用，進(jìn)而實現(xiàn)對城鄉(xiāng)用地空間的合理配置。同時，要進(jìn)一步明確農(nóng)民需求，提高鄉(xiāng)村閑置宅基地的使用效率，使其能夠被用作林地和耕地，滿足國土空間規(guī)劃需求。另外，要對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住用地進(jìn)行科學(xué)控制，防止鄉(xiāng)村土地外延和空心化現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置

目前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展滯后的原因在于城鄉(xiāng)之間地位存在差異、雙向流通不均衡，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的資源分配不均衡。而要想推動城鄉(xiāng)一體化，必須以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，對工業(yè)空間布局進(jìn)行優(yōu)化，以推動協(xié)調(diào)機(jī)制完善。其一，根據(jù)城鄉(xiāng)資源特征和空間分布，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)中心城市的創(chuàng)新和活力。其二，次中心城市應(yīng)發(fā)揮自身樞紐功能，加強(qiáng)與中心城市、鄉(xiāng)村的連接，促進(jìn)資源要素的有效銜接，以增強(qiáng)綜合競爭力。其三，針對集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃，基于自身優(yōu)勢大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。

4.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)

確保各要素的均衡和雙向流動，使交通體系逐漸完善。目前，許多省市的交通運(yùn)輸網(wǎng)還不夠完善，因此，要加強(qiáng)城市和鄉(xiāng)村的干線運(yùn)輸和中轉(zhuǎn)樞紐架設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)更加順暢高效，建立以公交為主、多種交通方式并存的多元化交通格局。城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，既能夠為城鄉(xiāng)居民提供便捷的交通服務(wù)，又能夠推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的緊密、有序、快速流通。

同時，應(yīng)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。這是因為隨著鄉(xiāng)村居民生活水平的不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人民需求，同時由于規(guī)劃不到位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施無法與城市基礎(chǔ)設(shè)施融合。因此要強(qiáng)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建多元化服務(wù)系統(tǒng)，從而解決基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平不足的問題，為鄉(xiāng)村居民提供更好地服務(wù)。

5.結(jié)束語

總而言之，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的底層單元，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施載體之一，對于我國社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)有著重要意義。在進(jìn)行規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃工作人員及鄉(xiāng)村基層干部應(yīng)該堅持糧食安全優(yōu)先、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、文化傳承優(yōu)先，遵循因地制宜、發(fā)揮村民作用、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實施整體推進(jìn)等原則，科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃編制。對政策的理解需要深入分析，不可“一刀切”地制定應(yīng)對措施。規(guī)劃要做好當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會情況的調(diào)查，充分征求意見，然后根據(jù)不同的情況采用不同的規(guī)劃方法，注重實用性，以提高村民的生活水平以及生活質(zhì)量，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為宗旨。