新形勢下黨政機關經(jīng)濟責任審計問題研究

饒成彥

（廣西立信會計師事務所有限責任公司，廣西 桂林 541001）

黨政機關是我國政府社會管理、社會保障等職能的重要組成部分，涉及眾多的資金分配權、人事管理權、項目審批權和考核權等。經(jīng)濟責任是指領導干部在職期間，對其職權范圍內(nèi)遵守國家政策及法律、進行重大經(jīng)濟決策、資金的使用方面等應當履行的職責。經(jīng)濟責任審計是對黨政機關重要的監(jiān)督手段，但黨政機關由于其社會管理、社會保障等職能，與國有企業(yè)的職能不同，因此審計采用的方法、指標也有所不同。建設服務型政府對經(jīng)濟責任審計提出了新的要求，我們應調(diào)整審計模式，讓其更加適應新形勢，這對公正客觀的評價黨政機關領導人在任期間的工作業(yè)績有重大的意義。

一、經(jīng)濟責任審計的發(fā)展歷程

經(jīng)濟責任審計是中國審計監(jiān)督制度的重要組成部分。

經(jīng)濟責任審計是分為三個階段發(fā)展的。

第一階段起步階段，從1984年開始的，為適應我國國有企業(yè)深化改革的需要，政府對國有企業(yè)推行所有權和經(jīng)營權相分離，廠長（經(jīng)理）責任制，企業(yè)活力得到的釋放，同時經(jīng)營者的權力也得到了放大，出現(xiàn)較多的舞弊行為，因此審計機關開始探索經(jīng)濟責任審計。并明確了經(jīng)濟責任審計不再局限于國有企業(yè)，相關的黨政機關的領導也納了審計的范圍。

第二階段探索階段，因為經(jīng)濟責任審計是中國獨有的審計監(jiān)督制度，所以經(jīng)濟責任審計的指標體系、評判標準沒有一個成熟的體系，必須自行通過參考和引進必要的指標，建立一套符合中國特色社會主義監(jiān)督體系。

第三階段規(guī)范提高階段，2006年修正后的《審計法》通過明確經(jīng)濟責任審計的法律地位，為經(jīng)濟責任審計工作提供了最堅定的法律依據(jù)和保障。由于審計范圍的增加，而審計機關受編制等原因的限制，無法大量增加審計人員，無法承擔如此之多的審計業(yè)務。因此2010年修訂后的《審計法實施條例》明確了審計機關可以聘請專業(yè)的審計人員參與審計工作。至此，民間的審計專業(yè)機構(gòu)得以參與政府的經(jīng)濟責任審計。

二、經(jīng)濟責任審計的必要性

開展經(jīng)濟責任審計有兩方面的作用，一方面，可以獲取經(jīng)濟數(shù)據(jù)及相關信息，對我們了解經(jīng)濟情況并作出科學合理的經(jīng)濟決策提供了幫助；另一方面，可以對領導干部工作業(yè)績進行客觀公正的評價，規(guī)范領導干部的經(jīng)濟行為，實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策，最大限度地減少領導干部在經(jīng)濟工作中出現(xiàn)錯誤。

經(jīng)濟責任審計是中國審計監(jiān)督制度必不可少的部分，它的重要性主要體現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟責任審計是干部監(jiān)督管理制度的一部分，是領導干部的提拔、任免、獎罰的參考依據(jù)。領導干部的提拔、任免、獎罰需要科學的考核方法和機制，經(jīng)濟責任審計就是這種方法和機制的體現(xiàn)。第二，經(jīng)濟責任審計是預防和治理違紀的一項措施，領導干部在其管轄的范圍內(nèi)是如何運用其權力的，是否有錢權交易，是否任人唯親，是否遵守了相關的規(guī)定，這是關系到我國能否順利進行下一步改革的重要問題。第三，開展經(jīng)濟責任審計是推進依法行政、促進依法治國的手段，領導干部是否能嚴格遵守國家的法律法規(guī)，對黨和國家政策能否做到嚴格執(zhí)行，這些都直接反映出領導干部依法辦事的能力和水平，關系到依法治國方略能否實現(xiàn)的問題。

三、經(jīng)濟責任審計的特點

（一）審計主體是個人

一般的審計對象主要是針對單位，而經(jīng)濟責任審計的對象具有一定的特殊性，主要是針對個人進行審計。經(jīng)濟責任審計的目的是客觀、公正地評價這些負責人在管理企業(yè)任營活動中的業(yè)績和對存在的問題應負的責任。因此在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，我們都應當考慮被審計對象應當承擔的責任。

（二）審計的內(nèi)容的多樣性

首先評價一個領導干部的工作，應當從多角度進行評價。一般評價從六個方面進行：一是所在部門職能履行情況和執(zhí)行效果方面；二是部門財政資金是否得到合理的使用，并嚴格遵守資金使用條例方面；三是否遵守“三重一大”的原則處理重大經(jīng)濟決策及政府投資方面；四是否嚴格執(zhí)行國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)方面；五是建立、健全內(nèi)控制度以及執(zhí)行內(nèi)部控制制度方面；六是落實中央八項規(guī)定精神及個人廉政方面。另外，行政單位承擔了不同的公共職責，對工作完成程度判定的標準不一，因此對履行經(jīng)濟職責的審計內(nèi)容也有所不同。

（三）審計風險較大

1.經(jīng)濟責任審計是全面地對領導干部進行評價，因此涉及的評價范圍較廣，審計的內(nèi)容較多，注冊會計師要在充分了解其單位的運作流程、管理制度后才能確定審計方案，在這個過程中很容易出現(xiàn)顧此失彼的情況。

2.經(jīng)濟責任審計不同于其他的審計類型，即對人又對事，加上被審計領導可能位高權重，在錯綜復雜的人際關系中，可能會對審計人員的公正性產(chǎn)生不良的影響。

3.取證不當風險。審計證據(jù)是形成和支持審計結(jié)論的基礎。由于經(jīng)濟責任審計內(nèi)容較廣，審計證據(jù)的形式也具有多樣性，若搜集的審計證據(jù)不能充分可靠證明相關問題的存在，那么建立在審計證據(jù)基礎上的審計結(jié)論就會有失公允，從而會產(chǎn)生審計風險。

4.評價不客觀風險。經(jīng)濟責任審計的重點在于審計評價，而審計評價又涉及主觀和客觀、過去與現(xiàn)在等諸多方面，主要從宏觀角度出發(fā)，對于問題進行評價分析。審計評價應要與審計證據(jù)相匹配，審計評價要與審計報告前后內(nèi)容相匹配。在評價過程中會出現(xiàn)超越審計內(nèi)容的評價，或者過于贊譽被審計領導的情況與審計發(fā)現(xiàn)的問題前后矛盾。另外，審計評價還要認真區(qū)分把因缺乏經(jīng)驗創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來，把制度不健全與明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來。否則就會出現(xiàn)越權評價、片面評價等風險。

5.責任難界定風險。一般的審計主要是對事進行審計，任期經(jīng)濟責任審計不但包括了事的審計，也包括了對人的審計，在經(jīng)濟責任審計過程中必須明確領導干部的經(jīng)濟責任，包括界定前任與現(xiàn)任、個人和集體、主管和領導、直接責任等，但是在審計過程我們會受到各種因素的影響，難以界定相關責任，致使責任劃分不清。

6.審計人員素養(yǎng)風險。經(jīng)濟責任審計要求審計人員具備內(nèi)控、財務和審計等方面的知識，并且還應具備較高的風險應對能力、專業(yè)判斷能力以及豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗。審計人員不能正確評估被審計單位內(nèi)部管理風險和舞弊風險，就不能取得充分有力的證據(jù)對領導干部進行全面、客觀的評價。

7.審計環(huán)境不利風險。首先，被審單位，不理解為何要審計；其次，領導干部缺乏正確的理解和認識，甚至錯誤地認為，經(jīng)濟責任審計一般都是講程序、走過場。再次，審計問責難；最后，離任審計過程中，被審計單位配合不積極，認為領導離職，為了日后好相見，多一事不如少一事等。

四、在新形勢下行政單位經(jīng)濟責任關注重點的改變

（一）落實經(jīng)濟責任審計為人事任免參考

單位人事部門對被審計對象原崗位免職后，直接命任新的職位，尚未對原來的工作崗位經(jīng)濟責任進行評價。經(jīng)濟責任審計往往滯后于被審計人員的新職位任命。這導致經(jīng)濟責任審計流于形式，不能對干部起到監(jiān)督的作用，對人事任免不能起到評價和參考的效果。因此我們認為對被審計對象新的職務任命應在經(jīng)濟責任審計之后，對被審計對象在原崗位的工作進行了全面的評價后，再進行新職務任命。這樣才能避免“帶病提拔”的情況。為人事組織部門考察使用干部提供了依據(jù)， 人事組織部門提拔和任用干部更客觀、有效。

（二）建立經(jīng)濟責任指標體系

經(jīng)濟責任審計的重點和難點都是審計評價，經(jīng)濟責任審計是我國獨創(chuàng)的，沒有現(xiàn)成的評價體系可以借鑒。發(fā)展的時間較短，還沒有形成一套行之有效的評價指標體系。這就需要我們在實際工作中摸索和研究制定出一套適合評價個人、客觀、公正且范圍合理的評價指標體系。從當前的情況看，建立審計評價指標體系是經(jīng)濟責任審計的當務之急。經(jīng)濟責任審計評價的難點在于要將審計財政、財務收支發(fā)現(xiàn)的情況歸屬到個人的責任，且需要區(qū)分審計對象（領導干部）是領導責任、直接責任和間接責任。以往的評價指標體系主要是從單位的角度進行評價，而經(jīng)濟責任審計從某種意見上來說是個人的績效評價審計。評價的主體發(fā)生了質(zhì)的改變，從單位變成了個人，個人在單位中承擔的權力和責任的不同，也決定了評價的復雜性。經(jīng)濟責任審計是重要的監(jiān)督制度，關系到領導干部的政治前途，應當慎之又慎，要充分考慮到多種因素的影響，結(jié)合實際情況，制定出可以在多種情況下適用的評價指標體系。

因此，我們在設立經(jīng)濟責任指標體系應當考慮以下因素。

1.權力和責任相符。電影《蜘蛛俠》中有一句臺詞“能力越大，責任越大”。權力和責任應當是辯證統(tǒng)一的，沒有責任的權力，是有約束的權力，沒有權力的責任，就是無根之萍。權力是領導干部在工作中實施的權力，責任在是領導干部在行使其權力時相應承擔的責任。由于我們是對個人進行評價，就應當考慮個人在單位中相應的權力和責任，明確了領導干部權力及責任，我們就能清楚的劃分領導責任、間接責任和直接責任。

2.各部門協(xié)調(diào)一致。經(jīng)濟責任審計是領導干部進行全面的考核評價，只依靠審計部門是無法全面對領導干部進行評價的，因此經(jīng)濟責任審計不僅僅是審計部門的事情，應當調(diào)動多部門的力量參與其中，應當建立由紀檢、組織人事、審計等部門組成的經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度。使經(jīng)濟責任審計的過程中能得到充分的指導，保證經(jīng)濟責任審計的順利實施。經(jīng)濟責任審計是關系到領導干部的升遷、任免的重大事項，在制定評價指標體系時應當和紀檢、組織人事、審計等部門進行充分的協(xié)商，保證指標體系完整性。

3.制定的指標是可以通過審計取得。經(jīng)濟責任審計是對領導干部的升遷、任免提供依據(jù)，評價的內(nèi)容越多，范圍越廣，對領導干部的評價就越全面，越準確，承擔的風險就越小。但是我們在制定指標體系時應當考慮審計的可操作性。指標的數(shù)據(jù)來源于我們通過審計方法取得的數(shù)據(jù)和信息，如果該指標我們無法通過審計方法取得的數(shù)據(jù)和信息，這個指標就是無效指標。這樣可能造成審計無法全面實施，而影響相關部門對領導干部的任免。當我們遇到評價領導干部必不可少的指標，但是我們通過正常的審計方法無法取得有效數(shù)據(jù)或信息的情況，應當通知經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議，由其組織聯(lián)合審計。

4.按不同的部門分開設置指標的原則。經(jīng)濟責任審計主要可以分成黨政機關領導干部經(jīng)濟責任審計和國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計。黨政機關和國有企業(yè)的經(jīng)濟責任性質(zhì)有很大不同，相關的經(jīng)濟責任指標體系也應當分別設置。黨政機關之間和國有企業(yè)之間也有很大的分別，一些指標在有此單位或企業(yè)有意義，在某些單位和企業(yè)就沒有意義，因此我們在設置指標體系時應當分為基本指標、選擇性指標和前瞻性指標三個層次?；局笜耸侵杆斜粚徲媶挝换蚱髽I(yè)都應當進行審計的指標。選擇性指標是指考慮到不同的被審計單位或企業(yè)的特殊情況進行設置。前瞻性指標是指從發(fā)展的觀點來設置的指標，該指標主觀性較強，可操作性較差。隨著經(jīng)濟責任審計的發(fā)展，相關的指標體系會逐漸完善起來，前瞻性指標可在條件成熟的地區(qū)進行試點。

5.縱向指標和橫向指標之間的平衡，建議以橫向指標為主?？v向指標是指本單位不同時間比較的指標，包括本年度與往年度、現(xiàn)任領導與前任領導的比較指標，同比指標、環(huán)比指標等。橫向指標是指同一類型的行政單位、黨政機關或同一類型、行業(yè)的企業(yè)在內(nèi)、外部環(huán)境基本一致的情況下的比較指標?？v向指標主要是考核單位、企業(yè)的發(fā)展情況，橫向指標則考核單位與其他同類型的單位在基本情況相同時的發(fā)展速度。對領導干部經(jīng)濟責任評價時，一般同時考慮縱向指標和橫向指標，但縱向指標與橫向指標的數(shù)據(jù)相沖突時，應當以橫向指標為主。

6.定量指標與定性指標之間的平衡，建議以定量指標為主。定量指標是指能夠用數(shù)值明確表示的指標，包含絕對數(shù)指標與相對數(shù)指標，如財政收入增長率與工作完成率等指標。定量指標的優(yōu)點定量指標非?？陀^、具體，能準確反映工作成果，評價結(jié)果比較直觀。定性指標是指不能通過數(shù)值表達的指標，如內(nèi)部控制制度的健全性與有效性。單位領導干部在政策制定、管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)溝通等工作，其工作成效直接影響單位的整體運轉(zhuǎn)情況，但這些工作是無法通過具體的數(shù)據(jù)來量化的，因此定性指標也要給以一定的權重，以避免評價時的隨意性或以偏概全。

（三）跟隨政策的變化制定相應的審計策略

經(jīng)濟責任審計是一個非常不定性的業(yè)務，要隨著各個時期經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化而變化。審計人員在進行審計時應當跟隨新的政策為導向，檢查被審計人員是否按照新的中央政策制度了執(zhí)行，并且在制定評價依據(jù)時要考慮新政策的變化。例如：十八屆三中全會提出了加快轉(zhuǎn)變政府職能——完善發(fā)展成果考核評價體系，把從重顯性業(yè)績到淡化GDP，重發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性經(jīng)濟發(fā)展作為一項重要內(nèi)容；并且還提出了加快生態(tài)文明建設。新政策要求淡化GDP，重發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性經(jīng)濟發(fā)展，審計人員在制定評價指標時就不能把地區(qū)GDP的增長設置為評價重點。

五、結(jié)束語

《國務院關于加強審計工作的意見》說明了我們審計工作要與時俱進，經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了變化，相應的審計模式也要發(fā)生變化。經(jīng)濟責任審計作為“四個全覆蓋”之一，在當前政策背景下，如何實施經(jīng)濟責任審計，是所有審計人員面臨的挑戰(zhàn)。我們作為民間力量參與政府的審計工作，可以讓政府審計更加客觀、公正、透明。同時我們也應當緊跟政策的變化，調(diào)整審計重點，加強經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會溝通，制定一套滿足監(jiān)督要求又切實可行的審計方案。