地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

李夢(mèng)齡

（玉溪市審計(jì)局，云南 玉溪 653100）

自黨的十八大以來(lái)，政府部門一直在加大對(duì)預(yù)決算的審查力度，力求全面提高財(cái)政資金的利用率，加快實(shí)現(xiàn)績(jī)效財(cái)政的整體進(jìn)程。開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是客觀評(píng)估財(cái)政資金使用是否合理的重要方式，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到積極作用。但是我國(guó)在財(cái)政支出績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系方面起步相對(duì)較晚，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間探索實(shí)踐，雖然取得了一定成果，但仍有部分問(wèn)題亟待解決。

一、開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的必要性

（一）提高財(cái)政支出效益

地方財(cái)政人員在分配財(cái)政資金的過(guò)程中，時(shí)常忽視支出效益，這不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，亟須改變此種陳舊觀念。開(kāi)展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，能夠檢驗(yàn)評(píng)價(jià)結(jié)果是否科學(xué)合理，避免財(cái)政人員不顧實(shí)際需求、無(wú)計(jì)劃地增加財(cái)政撥款。同時(shí)，對(duì)財(cái)政支出過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，可以有效提高財(cái)政支出效益。開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)工作能夠切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政工作者的責(zé)任意識(shí)，使其深刻意識(shí)到支出效益的重要性，從而形成有效檢驗(yàn)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)效果的工作模式。

（二）推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理工作

地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有序開(kāi)展，能夠切實(shí)提升地方財(cái)政部門對(duì)財(cái)政預(yù)算的重視程度，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理工作的整體進(jìn)程，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算編制有所了解，確保財(cái)政預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行，便于相關(guān)單位及時(shí)找到現(xiàn)存短板，并進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整；其二，檢驗(yàn)預(yù)算單位是否將執(zhí)行工作落實(shí)到位。通過(guò)改善以上兩個(gè)方面，就能有效保證財(cái)政單位有序高效地開(kāi)展預(yù)算管理工作。

（三）提高財(cái)政部門的工作效率

從前我國(guó)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效管理工作時(shí)，并沒(méi)有一個(gè)公正的監(jiān)督機(jī)制作為依托，因此財(cái)政部門在實(shí)際工作中一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不僅難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，還無(wú)法及時(shí)糾正。監(jiān)督機(jī)制的欠缺導(dǎo)致財(cái)政部門的工作效率與管理水平一直得不到顯著提高。健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系，對(duì)公共支出進(jìn)行有序公正的管理，能夠有效地控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，避免資金支出不合理，從而全面提高財(cái)政部門的工作效率。

二、地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

（一）缺乏健全的制度保障

各個(gè)地方在國(guó)家頒布的政策的引導(dǎo)下，針對(duì)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作建立了相關(guān)的保障制度，并且由政府出面正式出臺(tái)了文件。但是這部分文件多是從宏觀角度出發(fā)，缺少對(duì)評(píng)價(jià)細(xì)節(jié)的設(shè)定，因此長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作處在缺少制度保障的環(huán)境下，出現(xiàn)了問(wèn)責(zé)難的現(xiàn)象。此外，在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)沒(méi)有做好嚴(yán)格把關(guān)，存在項(xiàng)目終止、資金分配不合理的現(xiàn)象。這些問(wèn)題均缺少綱領(lǐng)性文件的約束，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)呈現(xiàn)出隨意性，亂問(wèn)責(zé)、錯(cuò)問(wèn)責(zé)、問(wèn)錯(cuò)責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）績(jī)效關(guān)口相對(duì)靠后

通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況的分析了解到，部分區(qū)域以事后評(píng)價(jià)為主，更關(guān)注事后評(píng)價(jià)的考核結(jié)果，此種做法難以客觀反映前期、中期、后期的績(jī)效管理成果，而且評(píng)價(jià)結(jié)果不具有較高的參考價(jià)值。另外，績(jī)效關(guān)口過(guò)于靠后會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不穩(wěn)定，比如部分項(xiàng)目以年為單位定期開(kāi)展，但是沒(méi)有及時(shí)匯報(bào)評(píng)價(jià)結(jié)果，外加受到內(nèi)部與外部因素的干預(yù)，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果價(jià)值大幅降低。又或者在評(píng)價(jià)地方財(cái)政預(yù)算情況時(shí)，因?yàn)殡y以將預(yù)算單位納入整體績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，不能實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，所以在幾年一輪實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)中不僅會(huì)耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間，同時(shí)評(píng)價(jià)意見(jiàn)也僅是關(guān)注是否照計(jì)劃完成任務(wù)，而沒(méi)有關(guān)注效益與效果。

（三）缺少資金分配方法的評(píng)價(jià)

地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，一般情況下直接關(guān)系到下一預(yù)算年度資金預(yù)算總額。從某種角度而言，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配相關(guān)聯(lián)，并且后續(xù)會(huì)引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。部分預(yù)算單位為獲得更多的預(yù)算額度會(huì)進(jìn)行多頭申報(bào)、虛假項(xiàng)目申報(bào)等，這些都偏離了支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)缺少合理性

各個(gè)地方對(duì)支出績(jī)效公開(kāi)有不同的要求，并且通常都會(huì)選擇報(bào)喜不報(bào)憂。在地方自評(píng)的過(guò)程中，地方多是采取公開(kāi)自評(píng)的方式，但是評(píng)價(jià)內(nèi)容相對(duì)單一，而且在社會(huì)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，沒(méi)有將監(jiān)督工作落實(shí)到位。從地方財(cái)政績(jī)效管理部門的角度來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)結(jié)果多體現(xiàn)在書面反饋中，但是沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行整改，缺少對(duì)后續(xù)工作的跟蹤關(guān)注。雖然公開(kāi)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，但是沒(méi)有第一時(shí)間將結(jié)果傳遞到下屬單位，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展受限，影響績(jī)效評(píng)價(jià)體制的建設(shè)質(zhì)量。

三、地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展策略

當(dāng)前地方財(cái)政在開(kāi)展支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的過(guò)程中，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在諸多問(wèn)題，如果不能及時(shí)采取措施加以解決，必然會(huì)直接影響地方財(cái)政支出，弱化各個(gè)單位績(jī)效管理的有效性。因此，相關(guān)部門應(yīng)從多個(gè)維度進(jìn)行綜合考量，不斷優(yōu)化支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（一）制定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度

財(cái)政支出所涉及的內(nèi)容較多，支出效益具有多樣性，這些特點(diǎn)均表明財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)工作應(yīng)依靠多層次、多維度制度體系才能有效開(kāi)展。健全的制度可以起到一定的約束作用，制定健全的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度可以使評(píng)價(jià)結(jié)果得到合理有效的應(yīng)用，突出評(píng)價(jià)工作的價(jià)值。另外，績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用涉及多項(xiàng)內(nèi)容，相對(duì)復(fù)雜，如果應(yīng)用統(tǒng)一的方式，必然無(wú)法切實(shí)滿足時(shí)代發(fā)展的要求，因此地方要盡快出臺(tái)正式的制度文件，實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效結(jié)果的整合應(yīng)用。具體到實(shí)踐中，就是要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將績(jī)效管理部門的工作職能具體化，從事前、事中、事后三個(gè)維度入手，滿足績(jī)效管理工作的要求。與此同時(shí)，將支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府部門的行政考核結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，開(kāi)展差異化考核，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果，對(duì)不同類型、不同層次的結(jié)果應(yīng)用進(jìn)度制定明確規(guī)定，全面提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的整體性，引導(dǎo)預(yù)算單位在科學(xué)的績(jī)效管理理念的指導(dǎo)下開(kāi)展工作，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感。

以財(cái)政支出分類為基礎(chǔ)，多層次設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)短期效益指標(biāo)與長(zhǎng)期效益指標(biāo)結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)與專門指標(biāo)結(jié)合。例如，財(cái)政投資數(shù)額相對(duì)較大、運(yùn)行周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，支出效益也會(huì)呈現(xiàn)出顯著滯后性；部分項(xiàng)目產(chǎn)生的直接效益不顯著，但是產(chǎn)生的社會(huì)效益與生態(tài)效益值得關(guān)注。因此在評(píng)價(jià)指標(biāo)中要兼顧宏觀與微觀效益、長(zhǎng)期與短期效益、直接與間接效益。

（二）充分發(fā)揮績(jī)效監(jiān)控的作用

在以往的工作模式中，多采用事后績(jī)效評(píng)價(jià)的方式，通過(guò)績(jī)效關(guān)口前置、事前與事中的協(xié)同績(jī)效評(píng)估，能夠最大限度地發(fā)揮支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效能。針對(duì)重大事項(xiàng)、重大資金、重大財(cái)政支出，首先要在事前進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，預(yù)算單位要參照評(píng)估結(jié)果合理申報(bào)資金額度，并且對(duì)項(xiàng)目中潛在的問(wèn)題進(jìn)行客觀分析，及時(shí)消除隱患，確保預(yù)算編制發(fā)揮效果。在項(xiàng)目實(shí)施階段，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況以月度或季度為單位進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，績(jī)效監(jiān)控的內(nèi)容要覆蓋績(jī)效目標(biāo)趨勢(shì)、目標(biāo)進(jìn)度情況，這樣才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效運(yùn)行是否處于常態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)出現(xiàn)偏離，則要靶向定位偏離點(diǎn)、定量偏離度，制訂可行的糾錯(cuò)方案。若是情況復(fù)雜或者受到新政策影響，要組織預(yù)算部門重新調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，或者立即終止實(shí)施項(xiàng)目。將中期績(jī)效監(jiān)控作為第二個(gè)績(jī)效管理關(guān)口，通過(guò)這一過(guò)程中的糾錯(cuò)與糾偏舉措，可以使預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的問(wèn)題在第一時(shí)間得到解決，確保在既定時(shí)間內(nèi)高效實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，將支出績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋到項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤

提高資金使用效益、合理分配財(cái)政資金是地方開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要目標(biāo)，因此要將評(píng)價(jià)結(jié)果與下一季度預(yù)算分配掛鉤，發(fā)揮出財(cái)政資金的整體效益。首先要采用綜合評(píng)分定級(jí)的方式，根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)分值，對(duì)全部支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分定級(jí)，然后根據(jù)級(jí)別的不同應(yīng)用不同的方式加以處理。比如評(píng)分等級(jí)較高的項(xiàng)目，可以在下一季度的預(yù)算資金分配中享有優(yōu)先權(quán)；評(píng)分等級(jí)為中等的項(xiàng)目，可繼續(xù)維持當(dāng)前的預(yù)算規(guī)模；綜合評(píng)分較低的項(xiàng)目，則要酌情壓縮資金規(guī)模；對(duì)綜合評(píng)分未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值的項(xiàng)目，在下一季度可不為其安排預(yù)算資金。為確保財(cái)政支出績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果的公正，需要相關(guān)專家對(duì)評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容展開(kāi)審核，確定無(wú)誤后再繼續(xù)應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

獎(jiǎng)懲結(jié)合也是保證評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤的方式，部分地方在實(shí)際工作中，無(wú)法切實(shí)保證預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量與財(cái)政支出效益，這樣不僅不能使優(yōu)秀項(xiàng)目享受資金優(yōu)先性，還會(huì)在下一預(yù)算年度縮減該項(xiàng)目的預(yù)算規(guī)模。此種現(xiàn)象不僅無(wú)法調(diào)動(dòng)績(jī)效管理部門的工作積極性，還會(huì)導(dǎo)致績(jī)效管理效能有所下降。

（四）做好評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)與運(yùn)用

在新時(shí)期背景下，地方需要盡快完善績(jī)效結(jié)果的公開(kāi)機(jī)制，提高信息披露的質(zhì)量，同時(shí)搭建績(jī)效管理平臺(tái)，對(duì)績(jī)效管理信息實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。審計(jì)部門、財(cái)政部門等在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，針對(duì)工作中存在的問(wèn)題，采用向公眾曝光的方式向其施加壓力，這樣一方面能夠調(diào)動(dòng)公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的積極性，另一方面也能推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作再上新臺(tái)階。建設(shè)支出項(xiàng)目庫(kù)，將項(xiàng)目支出逐一編制為績(jī)效目標(biāo)，審核通過(guò)后將其納入支出項(xiàng)目庫(kù)。部門在申報(bào)預(yù)算支出項(xiàng)目的過(guò)程中，僅能從項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行篩選。對(duì)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中定量或定性結(jié)果與入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)偏離的項(xiàng)目，則要從支出項(xiàng)目庫(kù)中刪除。對(duì)新增項(xiàng)目做到及時(shí)申報(bào)與審核，在確定符合入庫(kù)條件后將其補(bǔ)充入庫(kù)。此外，還要搭建跟蹤監(jiān)督體系，除涉密信息之外，在部門、政府、績(jī)效評(píng)價(jià)網(wǎng)站中實(shí)時(shí)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的內(nèi)容、實(shí)施進(jìn)展、實(shí)施結(jié)果，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開(kāi)力度與社會(huì)監(jiān)督力度，通過(guò)此種方式督促相關(guān)部門重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以規(guī)范的方式開(kāi)展績(jī)效管理工作。最后，立足于績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理工作結(jié)果，制定項(xiàng)目支出保留機(jī)制、整合機(jī)制、調(diào)整機(jī)制、退出機(jī)制，并將其有效貫徹落實(shí)，優(yōu)化評(píng)價(jià)結(jié)果的整體應(yīng)用效果。

（五）突出三個(gè)導(dǎo)向，補(bǔ)齊短板

1.突出問(wèn)題導(dǎo)向

針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理會(huì)計(jì)工作的結(jié)合，制定協(xié)同工作機(jī)制。地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與單位的管理會(huì)計(jì)工作都是以預(yù)算為核心展開(kāi)的，因此從單位層面與業(yè)務(wù)層面雙管齊下，協(xié)同控制風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，可以進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效管理效果。管理會(huì)計(jì)工作依托現(xiàn)有的管理會(huì)計(jì)信息，通過(guò)一系列的工具方式，為相關(guān)部門機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)提供規(guī)劃、決策、控制、評(píng)價(jià)等服務(wù)，因此評(píng)價(jià)是管理會(huì)計(jì)的基本工作方式?；诖?，地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)始終以預(yù)算為核心，通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)控基礎(chǔ)，探索出一條業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合的新道路，形成工作合力，協(xié)同推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展。

2.突出標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向

地方要積極完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。參照國(guó)家財(cái)政部門頒布的統(tǒng)一績(jī)效指標(biāo)，根據(jù)財(cái)政支出的具體功能，繼續(xù)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)化分類，以更加科學(xué)規(guī)范的方式指導(dǎo)地方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不斷提高其績(jī)效管理水平。

3.突出結(jié)果導(dǎo)向

該舉措主要是為解決問(wèn)責(zé)難的問(wèn)題，因此必須制定獎(jiǎng)懲制度，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果良好、績(jī)效目標(biāo)合理、績(jī)效監(jiān)控及時(shí)的項(xiàng)目給予更多支持；而對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不達(dá)標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)未達(dá)成、缺少績(jī)效監(jiān)控的項(xiàng)目，則要在批評(píng)后，嚴(yán)令其限期完成項(xiàng)目整改。針對(duì)項(xiàng)目整改不及時(shí)、不到位的情況，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施調(diào)減處理，或者取消該項(xiàng)目的財(cái)政支出。以績(jī)效管理為抓手，促進(jìn)依法行政，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，以便根據(jù)處理結(jié)果對(duì)涉及的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，地方只有做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并利用評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的整體績(jī)效目標(biāo)。對(duì)地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的工作現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以明確了解到，支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)用受到多項(xiàng)因素影響，不僅存在應(yīng)用價(jià)值低的問(wèn)題，而且存在問(wèn)責(zé)難、評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配之間的關(guān)聯(lián)性不足等問(wèn)題。基于此類問(wèn)題，地方要根據(jù)實(shí)際情況，盡快建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控，將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤，做好評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)與運(yùn)用，最后通過(guò)突出問(wèn)題導(dǎo)向、突出標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向、突出結(jié)果導(dǎo)向來(lái)補(bǔ)齊工作短板，切實(shí)解決績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的問(wèn)題，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的效能。