事業(yè)單位深化全面預(yù)算管理問題研究

薛莉麗

（焦作市外國語中學(xué)，河南 焦作 454000）

一、引言

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的不斷深入，人民生活水平不斷提升，事業(yè)單位在社會運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮的作用越來越顯著，因此事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起自身的社會職責(zé)，努力創(chuàng)造更多的社會效益。在事業(yè)單位的管理工作中，預(yù)算管理占據(jù)著十分重要的地位，關(guān)系到事業(yè)單位的資源配置，因此應(yīng)當(dāng)受到單位的高度重視。但是目前事業(yè)單位的預(yù)算管理并未形成完善的規(guī)范，仍存在較多有待改善的地方。

二、相關(guān)基礎(chǔ)理論

（一）全面預(yù)算管理理論

全面預(yù)算管理是指單位以預(yù)設(shè)的管理目標(biāo)為主要執(zhí)行方向，對單位內(nèi)部所有的資源包括信息、資金、人員等內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)合理的配置，全方位、全過程地開展管理工作，并在執(zhí)行工作結(jié)束階段，對工作結(jié)果進(jìn)行考核評價，將考核評價與員工的獎懲掛鉤，具有明顯的行為引導(dǎo)作用。全面預(yù)算管理具有全面性、全員性、全過程性這三個特征：全面性即預(yù)算管理需要覆蓋每個工作環(huán)節(jié)和流程；全員性則是指所有單位部門的成員都需要參與到預(yù)算管理工作中；全過程性指的是預(yù)算管理中的監(jiān)督、分析等環(huán)節(jié)貫穿整個工作過程，確保預(yù)算執(zhí)行方向不偏離預(yù)設(shè)目標(biāo)。

（二）績效評價理論

績效評價理論是指單位將工作結(jié)果視為績效評價的依據(jù)，以績效指標(biāo)為績效評價的量度，通過對工作結(jié)果的評價和應(yīng)用，促進(jìn)單位內(nèi)部資源的全面整合和合理配置，盡可能提高單位資源的使用效率，并在一定程度上起到規(guī)范和引導(dǎo)人員行為的作用。

（三）內(nèi)部控制理論

內(nèi)部控制是指在一定環(huán)境下，通過制定管理制度流程，明確各管理職能部門的權(quán)責(zé)范圍和行為標(biāo)準(zhǔn)，使各部門相互牽制、相互監(jiān)督，促進(jìn)各部門成員工作有序開展。內(nèi)部控制的核心作用是規(guī)范員工工作行為，盡可能避免各類風(fēng)險發(fā)生，明確各工作優(yōu)先級，促進(jìn)管理工作有序開展。

三、當(dāng)前事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制簡單粗放

預(yù)算管理工作可分為預(yù)算目標(biāo)設(shè)立、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算分析以及預(yù)算考核評價等環(huán)節(jié)，其中預(yù)算編制是由預(yù)算目標(biāo)拆分而來，且是預(yù)算執(zhí)行的參考依據(jù)，預(yù)算編制的合理性決定了后續(xù)預(yù)算執(zhí)行工作的實(shí)際成效。目前一些事業(yè)單位存在預(yù)算編制簡單粗放的情況，主要體現(xiàn)在三個方面。

1.預(yù)算編制過程缺乏精細(xì)化

一些事業(yè)單位在預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備過程中，沒有做好充分的數(shù)據(jù)調(diào)研工作，僅僅從部門角度提出各種不切實(shí)際的需求，使得項(xiàng)目數(shù)量和資金需求與實(shí)際情況不相符，而人員和物資調(diào)動往往間隔較長時間。由于預(yù)算編制缺乏可行性，所以需要對其進(jìn)行重新調(diào)整，但是在調(diào)整過程中也是基于上一年度的項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，依然與真實(shí)情況存在較大出入，因此預(yù)算編制的可靠性和準(zhǔn)確性都需要提升。

2.預(yù)算編制過程缺乏合理性

一些事業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中往往受到員工個人意識的影響，無法保障預(yù)算的嚴(yán)肅性，并且上級主管部門更關(guān)注重點(diǎn)工作的完成情況，對是否嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算并不關(guān)心。

3.預(yù)算編制依據(jù)的多樣性不足

目前一些事業(yè)單位的預(yù)算編制支出標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)形成較為固定的體系，支出標(biāo)準(zhǔn)慣用經(jīng)驗(yàn)來判斷，但是事實(shí)上預(yù)算涉及因素較多、構(gòu)成復(fù)雜，難以用定額標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)預(yù)算支出，單一的數(shù)據(jù)信息難以成為預(yù)算編制的核心參考依據(jù)。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏約束

預(yù)算執(zhí)行關(guān)系到事業(yè)單位預(yù)算管理工作的落實(shí)情況，如果預(yù)算執(zhí)行力度不足，單位既定的預(yù)算管理目標(biāo)就難以完成。目前一些事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行方面缺乏剛性約束，具體表現(xiàn)在兩個方面。

1.資金使用進(jìn)度滯后

全面預(yù)算管理要求單位合理配置內(nèi)部資源，確保內(nèi)部資源能夠?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行工作提供有力支持，但是一些事業(yè)單位在安排部門預(yù)算資金時，往往需要經(jīng)過大量繁雜的審批流程，如會辦、行文等手續(xù)，各項(xiàng)審批手續(xù)通過之后已經(jīng)錯過了預(yù)算編制設(shè)定的下?lián)軙r間，出現(xiàn)資金使用進(jìn)度滯后的情況。

2.預(yù)算調(diào)整出入較大

預(yù)算調(diào)整是基于當(dāng)前客觀條件，對現(xiàn)有的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整糾正，這在一定程度上反映了預(yù)算編制的合理性和可行性，一些事業(yè)單位預(yù)算調(diào)整的主要原因在于預(yù)算資金使用效率不高，最初的預(yù)算方案是以較高的資金使用效率為前提，從而確定撥付金額，但是在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，單位預(yù)算資金因人為操作不當(dāng)出現(xiàn)了浪費(fèi)情況，在后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)資金不足的情況，需要臨時調(diào)整預(yù)算資金數(shù)額。

（三）預(yù)算監(jiān)管機(jī)制不完善

預(yù)算監(jiān)管是全面預(yù)算管理工作的重要環(huán)節(jié)，通過完善的監(jiān)管機(jī)制能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作中存在的問題，并及時處理，從而將問題帶來的損失降到最低。與此同時，還能促進(jìn)單位全面預(yù)算管理實(shí)踐的完善，糾正預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略方向之間的偏差，提高資源使用效率。但是目前一些事業(yè)單位存在預(yù)算監(jiān)管機(jī)制不完善的情況，具體體現(xiàn)在三個方面。

1.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺失

一些事業(yè)單位將預(yù)算監(jiān)管工作的重點(diǎn)放在事后監(jiān)督上，而忽視了事中管控工作，使得預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題但不能及時進(jìn)行處理，也沒有向有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提交工作反饋報告。

2.預(yù)算監(jiān)管較為分散

當(dāng)前一些事業(yè)單位并沒有設(shè)立專門的科室機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)管工作，而是從制度層面設(shè)計預(yù)算風(fēng)險點(diǎn)的防控措施，監(jiān)控工作由執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由于執(zhí)行部門隨著工作階段不停更換，監(jiān)控人員并不固定，每個部門都有各自的監(jiān)控盲區(qū)，所以預(yù)算監(jiān)管效果不理想。

3.預(yù)算管理考核不到位

一些事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理的過程中，沒有設(shè)置明確的預(yù)算管理獎懲標(biāo)準(zhǔn)，因此單位工作人員的主觀能動性沒有被調(diào)動起來，并且預(yù)算管理的剛性約束不足，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制存在一定偏差。

（四）預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用不當(dāng)

預(yù)算績效評價是預(yù)算管理工作最終成效的體現(xiàn)，如果預(yù)算評價應(yīng)用不當(dāng)，就會導(dǎo)致預(yù)算管理工作流于形式。目前一些事業(yè)單位在該環(huán)節(jié)表現(xiàn)不佳，具體體現(xiàn)在三個方面。

1.預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立不合理

規(guī)章制度要求，事業(yè)單位在推進(jìn)較大項(xiàng)目時，需要提前設(shè)立預(yù)算績效管理目標(biāo)，但是一些事業(yè)單位在設(shè)立目標(biāo)時，沒有結(jié)合具體的資金范圍、考核需求以及權(quán)重比例等因素，而是盲目以上級主管部門建立的績效評價體系為依據(jù)，使得績效管理目標(biāo)無法在實(shí)際工作中得到落實(shí)。

2.預(yù)算管理專項(xiàng)資金覆蓋不足

一些事業(yè)單位在編制預(yù)算的過程中，對項(xiàng)目專項(xiàng)資金是否覆蓋績效管理目標(biāo)并不關(guān)注，導(dǎo)致單位每年的預(yù)算績效管理工作僅在選取的部分項(xiàng)目中開展。

3.績效評價結(jié)果缺乏應(yīng)用

一些事業(yè)單位的績效評價對象從選取到開展考核的周期較長，因此績效評價結(jié)果缺乏時效性，單位也就忽視了績效評價結(jié)果的應(yīng)用工作。

（五）預(yù)算管理人員素養(yǎng)不高

任何一項(xiàng)工作內(nèi)容都需要由專業(yè)人員完成，因此高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)成為事業(yè)單位預(yù)算管理工作開展的關(guān)鍵，人員的專業(yè)素養(yǎng)直接決定預(yù)算管理工作的質(zhì)量和效率。目前一些事業(yè)單位的預(yù)算管理人員專業(yè)素養(yǎng)不高，具體體現(xiàn)為兩點(diǎn)。第一，隨著事業(yè)單位負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)數(shù)量和種類的增加，涉及內(nèi)容由單純的財務(wù)知識拓展到建筑、醫(yī)療、科技、文化、藝術(shù)等多個層面，因此過去的財務(wù)知識內(nèi)容已經(jīng)無法滿足當(dāng)前的預(yù)算管理需求，目前一些事業(yè)單位的預(yù)算管理人員存在綜合素養(yǎng)不足的問題，無法應(yīng)對涉及較多知識的工作內(nèi)容。第二，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，越來越多的事業(yè)單位開始在預(yù)算管理工作中應(yīng)用信息技術(shù)，但是一些預(yù)算人員沒有熟練掌握信息技術(shù)，因此單位預(yù)算管理信息化轉(zhuǎn)型難以高效實(shí)現(xiàn)。

四、優(yōu)化事業(yè)單位全面預(yù)算管理的具體措施

（一）做好預(yù)算編制源頭管控

進(jìn)行預(yù)算編制源頭管控需要做好三點(diǎn)工作。

1.結(jié)合企業(yè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)制定預(yù)算管理目標(biāo)

事業(yè)單位要將預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)有效結(jié)合，貫徹預(yù)算管理理念，對預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行合理拆分，結(jié)合單位各職能部門的工作環(huán)境，將預(yù)算管理目標(biāo)逐級層層落實(shí)下去，形成統(tǒng)一的預(yù)算編制方案，確保預(yù)算編制的可行性。

2.建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系

事業(yè)單位需要建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。對預(yù)算中支出相對一致的項(xiàng)目，可以通過歸類方式進(jìn)行編制，考慮到預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作具有一定專業(yè)性，單靠預(yù)算人員無法完成，因此需要單位業(yè)務(wù)科室人員一同參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，并在工作中根據(jù)工作反饋對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化。

3.加強(qiáng)預(yù)算編制可行性研究

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定的背景下，事業(yè)單位編制預(yù)算既要考慮地方財力，又要確保社會效益符合社會發(fā)展需求，因此預(yù)算編制要緊緊圍繞可行性，堅決抵制“面子工程”。單位可以在預(yù)算編制前期，做好充分的調(diào)研準(zhǔn)備工作，強(qiáng)化項(xiàng)目論證，定期更新項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息，提前分析各個階段預(yù)算編制的可行性，做好跟蹤調(diào)研指導(dǎo)工作，推動項(xiàng)目發(fā)揮社會效益。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性約束

強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，對加大預(yù)算執(zhí)行力度有十分關(guān)鍵的推動作用。

1.建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制

事業(yè)單位需要建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤機(jī)制，實(shí)時了解單位各部門的資金支出情況和預(yù)算執(zhí)行情況，從而高效監(jiān)控預(yù)算管理工作的落實(shí)情況，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行工作中的違規(guī)行為，提高整體預(yù)算執(zhí)行效率。

2.嚴(yán)格實(shí)施資金管理，加大預(yù)算資金的統(tǒng)籌力度，確保所有預(yù)算資金能夠按照預(yù)期規(guī)劃得到合理使用

對未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，要依照規(guī)范制度流程將其收回，避免出現(xiàn)資金閑置和資金沉淀現(xiàn)象，加快結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金應(yīng)用消化。

3.綜合應(yīng)用管理評價體系

事業(yè)單位需要加強(qiáng)使用部門財務(wù)報告模式，促進(jìn)單位財務(wù)會計和預(yù)算會計兩種管理模式的共同發(fā)展，從而客觀反映單位負(fù)債、收支、成本、現(xiàn)金等各個方面的財務(wù)信息，促進(jìn)財政管理透明化，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

（三）健全預(yù)算考核監(jiān)管機(jī)制

健全預(yù)算考核監(jiān)管機(jī)制，可從三個方面著手。

1.建立全面預(yù)算管理委員會

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到預(yù)算管理工作的重要性，將其視為一項(xiàng)高度獨(dú)立且系統(tǒng)的工作內(nèi)容，需要專門的管理組織來負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的推進(jìn)和開展。預(yù)算管理組織的成員要包括各業(yè)務(wù)科室的領(lǐng)導(dǎo)、審計部門領(lǐng)導(dǎo)以及財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，主要由財務(wù)部門牽頭，單位其他職能部門協(xié)同配合。

2.完善預(yù)算考核獎懲機(jī)制

完善預(yù)算管理考核方法和獎懲機(jī)制，需要以國家出臺的預(yù)算管理文件為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算管理全面性、全員性以及全過程性的特征，制定合理的預(yù)算考核監(jiān)督辦法和獎懲機(jī)制。

3.必要時，事業(yè)單位需要充分利用外部監(jiān)督平臺

比如人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺等，利用外部監(jiān)督力量來規(guī)范單位資源的合理配置和使用，完善問責(zé)制度體系。

（四）促進(jìn)績效評價提質(zhì)擴(kuò)面

1.貫徹績效目標(biāo)管理理念

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)把績效管理目標(biāo)視為預(yù)算管理審核的基礎(chǔ)前提，著重提高預(yù)算執(zhí)行的績效，促進(jìn)單位部門業(yè)務(wù)管理與預(yù)算績效管理高度融合，形成相互促進(jìn)的良好工作氛圍。此外，還需要將預(yù)算績效評價與預(yù)算方案制訂相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)零基預(yù)算的功能優(yōu)勢，通過研究分析，確定定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的權(quán)重比例，增強(qiáng)預(yù)算目標(biāo)編制的合理性，為后續(xù)預(yù)算績效評價工作的開展打下良好的基礎(chǔ)，要將民生項(xiàng)目納入評價指標(biāo)，在該方面提高資源配置比例，從而創(chuàng)造更多社會效益。

2.推動績效評價結(jié)果應(yīng)用

完善績效評價結(jié)果應(yīng)用，需要事業(yè)單位建立對應(yīng)的通報機(jī)制，將單位的工作情況反饋給領(lǐng)導(dǎo)層，由單位領(lǐng)導(dǎo)做出整改批示，并將反饋的績效管理信息向公眾公開，將考核評價結(jié)果與個人獎懲掛鉤，激發(fā)單位工作人員的主觀能動性。

（五）完善預(yù)算人員梯隊建設(shè)

完善預(yù)算人員梯隊建設(shè)，需要事業(yè)單位做好以下幾點(diǎn)工作：第一，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部思想宣傳工作，鼓勵預(yù)算人員在日常管理工作中通過自學(xué)的方式拓展自身知識體系，了解財務(wù)以外領(lǐng)域的信息內(nèi)容，從而提高預(yù)算管理工作質(zhì)量；第二，除了自我提升之外，為了解決人才短缺問題，事業(yè)單位可通過外部招聘的方式，在較短時間內(nèi)建立優(yōu)秀的預(yù)算管理人才隊伍；第三，從長遠(yuǎn)的角度來看，事業(yè)單位需要建立科學(xué)完善的內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制，為單位預(yù)算管理的實(shí)施提供人才資源，根據(jù)單位預(yù)算管理需求不斷優(yōu)化和完善內(nèi)部培訓(xùn)體系。

五、結(jié)語

事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理工作，能夠有效促進(jìn)單位資源的合理配置，進(jìn)而提高單位資源使用效率，為廣大社會群眾提供更好的公共服務(wù)，因此事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)高度重視全面預(yù)算管理工作，做好預(yù)算編制工作，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，健全預(yù)算考核監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮績效評價作用，完善預(yù)算人員梯隊建設(shè)，將單位預(yù)算管理水平提升到一個新的高度。目前，很多事業(yè)單位的全面預(yù)算管理仍處于初級探索階段，事業(yè)單位仍需在日常工作中加強(qiáng)學(xué)習(xí)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，建立適合自身的全面預(yù)算管理體系。