制度性自治：面向國(guó)家治理現(xiàn)代化的村民自治創(chuàng)新

王海娟

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院/自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074)

一、問題提出與研究思路(一)問題提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，因此推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是實(shí)施國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。國(guó)家近日提出《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)行系統(tǒng)部署。這帶來的一個(gè)重大變化是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)基層治理的管理，將基層治理納入到國(guó)家制度體系成為必然趨勢(shì)。面對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新要求，現(xiàn)行村民自治制度是否適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要以及基層治理向何處去成為一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題和理論課題。

學(xué)界主流觀點(diǎn)指出村民自治難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要，認(rèn)為基層治理現(xiàn)代化的方向是推動(dòng)基層治理行政化。既有研究將農(nóng)村基層治理困境歸結(jié)為缺失規(guī)范化、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性的公共規(guī)則，基層治理現(xiàn)代化即是國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入普遍主義公共規(guī)則替代因地而異的地方性規(guī)則。(1)張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海:上海書店出版社,2006年版，第136頁(yè)。盡管國(guó)家提出了自治、德治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，但是政學(xué)兩屆潛在地都將基層治理行政化作為基層治理轉(zhuǎn)型的方向。研究者所提倡的村干部職業(yè)化、村級(jí)組織正規(guī)化、基層治理規(guī)范化、治理技術(shù)深化等，(2)王麗惠：《控制的自治:村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。都客觀上推進(jìn)了基層治理行政化。從地方實(shí)踐來看，大部分農(nóng)村地區(qū)都采取基層治理行政化的改革思路，把公共規(guī)則滲入農(nóng)村社會(huì)的效度和力度作為衡量基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，試圖通過項(xiàng)目制、技術(shù)治理等在農(nóng)村建立一套理性和標(biāo)準(zhǔn)化的行政科層制。(3)渠敬東：《項(xiàng)目制:一種新的國(guó)家治理體制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期?？傮w上，這些研究者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)不具有內(nèi)生秩序維系能力，從國(guó)家制度建設(shè)維度提出取消村民自治的改革思路。

與主張基層治理行政化的觀點(diǎn)不同，部分研究者強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化中堅(jiān)持村民自治的重要性。這主要體現(xiàn)于在治理主體方面強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)能人、新型土地精英、新鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量的作用，(4)崔盼盼：《鄉(xiāng)村振興背景下中西部地區(qū)的能人治村》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。在治理資源方面強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)增加內(nèi)生性資源，(5)李利宏，楊素珍：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視閾中傳統(tǒng)治理資源重構(gòu)研究》，載《中國(guó)行政管理》2016年第8期。在治理規(guī)則方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)輿論和文化網(wǎng)絡(luò)的作用。(6)張良，冷向明：《“內(nèi)卷化”外的建構(gòu)敘事:資源下鄉(xiāng)與文化網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。針對(duì)基層治理面臨的困境，指出可以通過自治單元下沉(7)徐勇，趙德?。骸墩一刈灾?對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。、微自治(8)趙秀玲：《“微自治”與中國(guó)基層民主治理》，載《政治學(xué)研究》2014年第5期。等機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生治理能力。總體上，這些研究者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)仍然具有內(nèi)生秩序維系能力，從社會(huì)基礎(chǔ)維度論證繼續(xù)堅(jiān)持村民自治的重要性。

當(dāng)前我國(guó)邁向強(qiáng)國(guó)家時(shí)代，國(guó)家介入基層治理成為必然趨勢(shì)，(9)桂華：《邁向強(qiáng)國(guó)家時(shí)代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問題與未來》，載《人文雜志》2021年第4期。如何處理好國(guó)家力量與村民自治的關(guān)系成為基層治理現(xiàn)代化的重要命題。上述兩種研究思路單方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量或者社會(huì)力量在基層治理中的作用，沒有回答在自治、德治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理框架中如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量與社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合問題。在基層治理實(shí)踐中，地方政府開展了多種多樣的村民自治制度創(chuàng)新路徑，探索將國(guó)家力量與村民自治結(jié)合起來的基層治理轉(zhuǎn)型路徑。本文結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出一個(gè)通過引入國(guó)家力量提升村民自治能力的基層治理創(chuàng)新路徑，探討基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇。本文力圖指出村民自治是一種與基層治理特點(diǎn)相適配的簡(jiǎn)約高效模式，而在新時(shí)代背景下提升村民自治能力需要接入國(guó)家力量。近年來，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)研基層治理問題，觀察到了很多農(nóng)村地區(qū)開展新型村民自治探索，這構(gòu)成本文的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。成都市2007年被批準(zhǔn)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)就開始轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，著手推動(dòng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代基層治理體系，建立了新型村民自治制度，推進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化。為了便于分析，本文結(jié)合成都的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行分析。

(二)研究思路

我國(guó)農(nóng)村在改革開放初期形成了“鄉(xiāng)政村治”治理體制。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)組織，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，鄉(xiāng)以下的行政村建立群眾性自治組織——“村民委員會(huì)”，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。村民自治作為一種重塑鄉(xiāng)村秩序和重建國(guó)家政權(quán)合法性的國(guó)家制度安排，具有社會(huì)發(fā)育和國(guó)家建構(gòu)的雙重特性。(10)徐勇：《村民自治的成長(zhǎng):行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育——1990年代后期以來中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期。在不同時(shí)期，國(guó)家建構(gòu)和社會(huì)發(fā)育的程度不同，村民自治的運(yùn)行方式和績(jī)效存在很大的差異性。

在制度設(shè)置初期，村民自治的制度化水平較低，村民自治的運(yùn)行主要建立在熟人社會(huì)基礎(chǔ)上。從目前來看，關(guān)于村民自治制度的全國(guó)性重要政策法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，側(cè)重于村民自治組織建設(shè)，規(guī)定的內(nèi)容較為原則，關(guān)于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等的制度規(guī)定較為簡(jiǎn)單。村民自治的有效運(yùn)行在很大程度上依賴于村莊內(nèi)部資源、內(nèi)生權(quán)威和地方性規(guī)范等的作用，主要是一種自生自發(fā)的內(nèi)生秩序維系機(jī)制。(11)賀雪峰，仝志輝：《論村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)——兼論村莊秩序的社會(huì)基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第3期。這個(gè)時(shí)期的基層治理強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生治理能力，可以將這種村民自治稱為社會(huì)性自治(見表1)。此種治理模式中國(guó)家與社會(huì)的融合程度較低，日益難以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要。

表1 兩種村民自治制度的比較

隨著國(guó)家力量的逐漸增強(qiáng)，越來越多的地方政府探索將村民自治運(yùn)行納入到國(guó)家制度體系中，提升了村民自治的制度化水平。這些探索在加強(qiáng)制度供給的同時(shí)并沒有消解基層自主性和代替農(nóng)民的自組織機(jī)制，形成了新型村民自治。新型村民自治從根本上改變了國(guó)家的農(nóng)村秩序維系機(jī)制，推動(dòng)基層治理的運(yùn)行從依賴熟人社會(huì)基礎(chǔ)到國(guó)家制度基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，形成了外生型秩序。此種治理模式表達(dá)了基層治理接入國(guó)家力量的同時(shí)保留了村民自治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性合作與深度融合，推進(jìn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化。新型基層治理模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家制度供給的作用，本文將這種類型的村民自治稱為制度性自治(見表1)。

圖1 新型村民自治創(chuàng)新的邏輯

本文結(jié)合成都市的基層治理實(shí)踐，分析社會(huì)性自治向制度性自治的轉(zhuǎn)型過程，探討新型村民自治的形成與運(yùn)行效果，提出一個(gè)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的村民自治創(chuàng)新路徑。本文試圖指出接入國(guó)家力量且充分發(fā)揮村民自治作用的新型村民自治制度適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)充分考慮基層治理的特點(diǎn)，在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”制度的基礎(chǔ)上提升村民自治能力。在論述框架上，本文首先揭示在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中傳統(tǒng)社會(huì)性自治面臨的困境，提出村民自治創(chuàng)新的必要性和動(dòng)力；接著結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)剖析新型村民自治創(chuàng)新的做法、運(yùn)作方式和效果，揭示基層治理資源、治理規(guī)則和治理權(quán)威從社會(huì)內(nèi)生到國(guó)家外部供給的變化以及村莊秩序維系機(jī)制的變化；最后從比較角度，分析基層治理特點(diǎn)與基層治理模式的關(guān)聯(lián)機(jī)制，揭示制度性自治有相對(duì)于行政科層制與社會(huì)性自治的治理優(yōu)勢(shì)。

二、傳統(tǒng)村民自治的運(yùn)行困境與基層治理轉(zhuǎn)型動(dòng)力

在不同農(nóng)村發(fā)展階段，基層治理的目標(biāo)和社會(huì)基礎(chǔ)不同，村民自治的治理績(jī)效存在差異。在改革開放初期，傳統(tǒng)社會(huì)性自治與基層治理的目標(biāo)相適應(yīng)，具備有效運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)，具有良好的基層治理效益。當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)是工業(yè)化和城市建設(shè)，農(nóng)村基層治理的主要目標(biāo)是在汲取農(nóng)村資源的基礎(chǔ)上維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是一種為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序的底線治理目標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)民的流動(dòng)性較弱，農(nóng)村社會(huì)仍然保持封閉穩(wěn)定、關(guān)系緊密、信息對(duì)稱的熟人社會(huì)特點(diǎn)，這構(gòu)成了村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)性自治主要依賴社會(huì)力量維持農(nóng)村社會(huì)秩序，能夠適應(yīng)當(dāng)時(shí)的基層治理目標(biāo)。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，基層治理的目標(biāo)以及運(yùn)行基礎(chǔ)都發(fā)生了重大變化，社會(huì)性自治的治理效益逐漸下降。隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，國(guó)家推動(dòng)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略的深化，向農(nóng)村輸入大量財(cái)政資源推動(dòng)農(nóng)村振興。農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，帶來基層治理目標(biāo)的變化。國(guó)家不僅僅要維持農(nóng)村的基本生產(chǎn)生活秩序，還要推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，形成一種高線治理目標(biāo)。成都市各級(jí)政府從很早就開始向農(nóng)村投入大量財(cái)政資金，為農(nóng)民提供公共服務(wù)和開展鄉(xiāng)村建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展?；鶎又卫砟繕?biāo)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的土地確權(quán)、耕保金、土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等；民生保障方面的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化等；村莊建設(shè)方面的村莊規(guī)劃、農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、宅地基管理、移風(fēng)易俗等。但是，改革開放啟動(dòng)的市場(chǎng)化改革以及農(nóng)民的城市化流動(dòng)改變了農(nóng)村社會(huì)的性質(zhì)以及農(nóng)民與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系，挑戰(zhàn)著村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)分化、社會(huì)重組階段，(12)桂華：《面對(duì)社會(huì)重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，載《政治學(xué)研究》2018年第5期。從熟人社會(huì)向“半熟人社會(huì)”乃至陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)型，有學(xué)者用“結(jié)構(gòu)混亂”(13)董磊明，陳柏峰，聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。來形容農(nóng)村社會(huì)的蛻變。農(nóng)村基層內(nèi)生治理能力不斷弱化，依賴熟人社會(huì)基礎(chǔ)的社會(huì)性自治遭遇諸多困境。

其一，治理資源匱乏。在傳統(tǒng)時(shí)期，基層治理資源主要來源于“制度外”供給，由基層組織向農(nóng)民籌集或者來源于集體經(jīng)濟(jì)收入。當(dāng)時(shí)，農(nóng)民的村莊共同體意識(shí)較強(qiáng)，具有一定的集體行動(dòng)能力，基層組織進(jìn)行籌資籌勞較為容易。隨著農(nóng)民大規(guī)模外出務(wù)工，農(nóng)民的共同體意識(shí)弱化，對(duì)共同體的依賴性弱化，基層組織進(jìn)行籌資籌勞非常困難。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家全面廢除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，取消了基層組織向農(nóng)民籌資籌勞的合法性。為了解決基層治理資源匱乏問題，國(guó)家在農(nóng)村推行“一事一議”公共品供給制度，鼓勵(lì)基層組織向農(nóng)民籌資籌勞。但是在農(nóng)村社會(huì)迅速變遷的背景下，基層組織向農(nóng)民籌集義務(wù)工和收取相關(guān)費(fèi)用非常困難，大部分村莊成為缺乏治理資源的“空殼村”。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年底東部、中部和西部地區(qū)集體資產(chǎn)占比分別為64.7%、17.7%和17.6%，10.4%的村莊的村集體資產(chǎn)收益超過50萬元，主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城中村、城郊村，(14)《全國(guó)農(nóng)村集體家底，摸清了》，中國(guó)政府網(wǎng)，2020年7月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/13/content_5526193.htm.中西部地區(qū)集體資產(chǎn)主要是無法產(chǎn)生收益的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，大部分村莊都是“空殼村”。與全國(guó)大部分中西部農(nóng)村地區(qū)一樣，成都市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，村民自治制度往往因無錢辦事而呈現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

其二，合法性降低。在傳統(tǒng)時(shí)期，村莊公共權(quán)威主要來源于以地緣和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)權(quán)威結(jié)構(gòu)，村莊社會(huì)內(nèi)生出代表公共精神、公共規(guī)則和維護(hù)公共利益的耆老、族長(zhǎng)等地方權(quán)威，治理權(quán)威是由農(nóng)村社會(huì)賦予的。隨著熟人社會(huì)不斷瓦解，地方權(quán)威衰微，村民自治的合法性降低。村莊中有公心、有熱心的農(nóng)民在參與公共事務(wù)時(shí)無法得到合法性認(rèn)同，還被貼上“多管閑事”的標(biāo)簽，村干部的權(quán)威認(rèn)同也逐漸喪失社會(huì)基礎(chǔ)。近幾年，農(nóng)村地區(qū)普遍推行“合村并組”“合村并居”政策，將幾個(gè)行政化合并為一個(gè)行政化，擴(kuò)大了治理單元，進(jìn)一步弱化了傳統(tǒng)權(quán)威。成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中推行拆村并居政策，將幾個(gè)行政村合并為一個(gè)數(shù)萬人的農(nóng)村社區(qū)，村干部與普通農(nóng)民之間都不熟悉，地方權(quán)威很難發(fā)揮作用。

其三，自主性弱化。在社會(huì)性自治中，治理規(guī)則是先驗(yàn)性的地方規(guī)范或者是內(nèi)在于心的社會(huì)輿論，主要是由農(nóng)民和村委會(huì)自我實(shí)施。違背公共規(guī)則的農(nóng)民要受到宗族家規(guī)、人情面子喪失等社會(huì)性懲罰，基層組織能夠依靠?jī)?nèi)生地方規(guī)范有效地約束農(nóng)民的行為。隨著理性利益計(jì)算逐步取代“人情”“面子”等鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯，“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”“禮治秩序”等地方性規(guī)范趨向碎片化，農(nóng)民的文化認(rèn)同和日常生活倫理觀念弱化。而隨著農(nóng)民流動(dòng)增加、就業(yè)多元化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化，農(nóng)民之間的異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，增加了農(nóng)民自主制定和實(shí)施公共規(guī)則的難度。在這種情況下，即便由國(guó)家承擔(dān)所有的治理資源，國(guó)家項(xiàng)目“落地”仍然面臨個(gè)別農(nóng)民的搭便車和機(jī)會(huì)主義行為難以得到有效約束的問題，(15)崔盼盼：《項(xiàng)目進(jìn)村、不合作者與基層治理——基于江蘇省天生橋村的調(diào)查》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2021年第6期。國(guó)家資源下鄉(xiāng)普遍面臨“最后一公里”難題。

綜上，當(dāng)前階段基層治理遭遇村莊熟人社會(huì)基礎(chǔ)不斷瓦解和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)村民自治無法適用農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要。一方面，在社會(huì)變遷的背景下，社會(huì)性自治的熟人社會(huì)基礎(chǔ)不斷瓦解，社會(huì)性自治的治理效益不斷降低。另一方面，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下，僅僅依賴社會(huì)力量的社會(huì)性自治只能提供底線秩序，無法實(shí)現(xiàn)推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的治理目標(biāo)。因此，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求通過制度創(chuàng)新提升基層治理能力，以與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

三、新型村民自治制度的“結(jié)構(gòu)-功能”分析

為了應(yīng)對(duì)基層治理困境，成都市地方政府通過加強(qiáng)制度供給推動(dòng)村民自治創(chuàng)新。地方政府建立了新型治理資源投入制度、基層組織制度和程序制度，改變了村民自治的權(quán)威、資源的來源和公共規(guī)則的制定方式，推動(dòng)基層治理從社會(huì)性自治向制度性自治轉(zhuǎn)型。地方政府將村民自治納入到國(guó)家制度體系中，為村民自治的有效運(yùn)行提供了制度支持，推進(jìn)了基層治理現(xiàn)代化。

(一)完善資源投入方式與治理資源的制度供給

鄉(xiāng)村振興背景下，國(guó)家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源，但是并未破解基層治理資源匱乏問題。國(guó)家主要采取項(xiàng)目制方式向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源，項(xiàng)目資金的使用有一套自上而下的規(guī)范程序，形成一種“以政府為主體”的財(cái)政資源使用方式。農(nóng)民和基層組織缺乏使用項(xiàng)目資金的自主權(quán)，國(guó)家向農(nóng)村投入的項(xiàng)目資金與村民自治的關(guān)聯(lián)不大。成都市完善資源投入制度，為村民自治有效運(yùn)行提供了資源基礎(chǔ)。具體做法是成都市政府整合市、縣兩級(jí)的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)資金，形成村級(jí)專項(xiàng)公共資金，以村莊為主體直接輸入農(nóng)村。成都市政府只規(guī)定了村級(jí)專項(xiàng)公共資金不得用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、還債和不得用于分配或者變相分配，具體如何使用由農(nóng)民自主決定。文件規(guī)定“村級(jí)專項(xiàng)資金是市、縣兩級(jí)政府在本級(jí)財(cái)政年初預(yù)算中安排給村級(jí)組織，用于村級(jí)公共服務(wù)和公共管理的專項(xiàng)資金”，這建立了村民自治的資源供給制度。從 2008 年開始，成都市各級(jí)地方政府為每個(gè)行政村持續(xù)、普惠地投入村級(jí)公共資金不低于 20 萬元，到目前每個(gè)行政村的村級(jí)公共資金達(dá)到40多萬元。

成都市新型資源投入制度改變了治理資源供給方式，推動(dòng)治理資源由制度外供給向制度內(nèi)供給的變化。成都市將政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民可以自主使用的公共資金，實(shí)際上是將基層治理資源納入到國(guó)家財(cái)政供給范圍。成都市規(guī)定如果區(qū)(市)、縣政府沒有按規(guī)定配套財(cái)政資金，將通過財(cái)政結(jié)算直接扣減，保障了村級(jí)專項(xiàng)公共資金足額到位和穩(wěn)定供給。如此，基層治理資源不是來源于向農(nóng)民籌集的資源或者集體經(jīng)濟(jì)收入，而是國(guó)家自上而下向農(nóng)村投入的財(cái)政資金。治理資源的“制度內(nèi)”供給受到政府財(cái)政的保障，不受農(nóng)民籌資意愿和基層組織籌集能力的影響，具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

治理資源的制度供給既提升了基層組織為農(nóng)民提供公共服務(wù)和進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的能力，也激發(fā)了農(nóng)民的參與積極性。在社會(huì)性自治運(yùn)行中，村民自治基本上是一個(gè)精英主政的過程，(16)章榮君：《從精英主政到協(xié)商治理:村民自治轉(zhuǎn)型的路徑選擇》，載《中國(guó)行政管理》2015年第5期。村莊公共決策以及公共服務(wù)供給內(nèi)容主要是由村莊精英決定的，村莊公共決策可能會(huì)異化為村干部或者少數(shù)農(nóng)民的利益；村莊監(jiān)督主要依賴于社會(huì)輿論和村莊精英的個(gè)人品德，約束性較弱，且具有很大的不確定性。在資源下鄉(xiāng)的激勵(lì)下，村莊精英的自利性會(huì)凸顯，就可能掙脫社會(huì)輿論約束，向贏利型精英蛻變。成都市治理資源的增加使得基層組織有能力為農(nóng)民提供文化表演、巡邏、代辦事務(wù)、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村建設(shè)等類型多樣的公共服務(wù)，激勵(lì)農(nóng)民普遍參與到村級(jí)公共資金使用的決策、管理和監(jiān)督過程中。具體地，農(nóng)民參與到公共決策中，通過多種方式表達(dá)自己的需求，可以防止公共利益異化為村干部的利益或者少數(shù)農(nóng)民的利益，有利于實(shí)現(xiàn)供需均衡。并且農(nóng)民親自參與到每個(gè)治理環(huán)節(jié)中，對(duì)整個(gè)資金使用過程都很清楚，實(shí)現(xiàn)了全過程監(jiān)督。農(nóng)民自主監(jiān)督不僅可以解決村莊權(quán)力不規(guī)范使用產(chǎn)生的村干部貪污和權(quán)力尋租問題，還能夠有效監(jiān)督公共服務(wù)供給與村民需求不匹配、花費(fèi)成本過高等問題，有效避免了資源浪費(fèi)使用問題。

(二)基層組織創(chuàng)新與治理權(quán)威的制度賦予

農(nóng)村社會(huì)原本就存在一套村民自治組織制度，主要是在行政村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)，并按照法定程序、農(nóng)民數(shù)量等要求設(shè)立村民代表大會(huì)組織。村民代表選舉法定化，缺乏靈活性，存在村民代表制度難以運(yùn)行、外出務(wù)工的村民代表無法參與等問題。例如，成都市每個(gè)村莊的村民代表有70～90人，村民代表人數(shù)過多，組織村民代表商議和決策非常困難。成都市創(chuàng)新了基層組織制度，在每個(gè)村民小組成立了小組議事會(huì)，在此基礎(chǔ)上組建村民議事會(huì)和監(jiān)委會(huì)，對(duì)原有的基層組織進(jìn)行優(yōu)化。村民小組議事會(huì)成員通過民主選舉的方式產(chǎn)生，每個(gè)村民小組的議事會(huì)成員有2至4人，行政村的議事會(huì)成員一般有50多人，監(jiān)委會(huì)成員有5人。村組干部自動(dòng)成為議事會(huì)成員，其他議事會(huì)成員一般為長(zhǎng)期在家、有公心、有熱心的積極分子。村組議事會(huì)在村民大會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議事權(quán)。與原先的村民代表組織側(cè)重于民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)不同，新型基層組織側(cè)重于方便召集農(nóng)民議事。一是體現(xiàn)在議事會(huì)成員主要是常年在家且愿意參與村莊事務(wù)的積極分子、議事會(huì)成員的選舉較為靈活、議事會(huì)成員的數(shù)量較少且保持單數(shù)等，便于議事會(huì)成員更方便地參與議事以及有利于議事會(huì)更高效地決策。例如，如果有議事會(huì)成員外出打工，無法參與村莊公共事務(wù)，村委會(huì)就可以隨時(shí)通過選舉更換議事會(huì)成員，不需要像村民代表一樣按照法定程序進(jìn)行選舉。二是體現(xiàn)在村民小組一級(jí)也建立了正式的組織體系，擴(kuò)大了基層組織體系的范圍?；鶎咏M織體系延伸到村民小組層級(jí)，將村民小組作為農(nóng)民組織單位，建立了更為健全的組織體系。

成都市通過組織制度供給改變了治理權(quán)威的來源方式，推動(dòng)治理權(quán)威由內(nèi)生權(quán)威到外部賦權(quán)的變化。成都市在原有的組織體系基礎(chǔ)上建立了一個(gè)范圍更為廣泛的群眾議事組織，賦予積極分子和村民小組組織以國(guó)家權(quán)威。一方面，通過村組議事會(huì)和監(jiān)委會(huì)的設(shè)置，在村組干部之外，賦予積極分子進(jìn)行決策、議事和監(jiān)督的體制性身份和合法性。地方政府設(shè)置議事會(huì)和監(jiān)委會(huì)，并要求其參與到基層治理過程中，意味著承認(rèn)議事會(huì)成員和監(jiān)委會(huì)成員的正式身份，村莊精英因而獲得體制性身份和國(guó)家權(quán)威。另一方面，改變了村民小組與行政村的隸屬關(guān)系，賦予村民小組獨(dú)立的自治權(quán)，將村民小組確立為一個(gè)獨(dú)立的自治主體并賦予國(guó)家權(quán)威。國(guó)家賦予的制度權(quán)威代替了傳統(tǒng)的、家族等的內(nèi)生性權(quán)威，村莊精英的權(quán)威具有了突出的“外賦”特性。

村莊精英的權(quán)威來源主要基于國(guó)家制度的授予與承認(rèn)，增強(qiáng)了村莊公共權(quán)威。盡管議事會(huì)成員和監(jiān)委會(huì)成員與國(guó)家正式干部不同，沒有工資，不需要上班，也不存在晉升問題，但是擁有了參與村莊公共事務(wù)的合法性。村莊精英參與公共事務(wù)不再是“多管閑事”，而是自己作為議事會(huì)成員或者監(jiān)委會(huì)成員的權(quán)利。村莊精英在協(xié)調(diào)矛盾時(shí)代表國(guó)家在執(zhí)行政策，如果農(nóng)民不合作就是對(duì)國(guó)家工作的不配合，會(huì)承受來自國(guó)家的壓力。因此，村莊精英不僅僅獲得參與的合法性，協(xié)調(diào)矛盾時(shí)也能夠得到村民的認(rèn)同。

(三)治理程序創(chuàng)建與治理規(guī)則的制度供給

傳統(tǒng)村民自治制度規(guī)定的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，并沒有細(xì)化村民自治程序。成都市在村民自治基本制度框架基礎(chǔ)上，建立了程序制度。具體做法是地方政府將基層治理分解為若干流程，并制定了民主決策程序和規(guī)則，被簡(jiǎn)稱為“六步工作法”。第一步，宣傳動(dòng)員。村組干部到每個(gè)農(nóng)戶家中宣傳村級(jí)專項(xiàng)公共資金政策、去年公共資金使用情況、當(dāng)年公共資金的數(shù)量和相關(guān)程序，要求農(nóng)戶知曉率不低于90%。第二步，收集民意。召開村兩委和議事會(huì)會(huì)議，征求議事會(huì)成員的意見，提出本村本年度擬實(shí)施項(xiàng)目；每戶村民填寫《公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目民意調(diào)查表》，提議總戶數(shù)達(dá)到整村農(nóng)戶數(shù)90%以上，征求全村村民的需求。第三步，梳理討論。結(jié)合提議項(xiàng)目和對(duì)民意調(diào)查表進(jìn)行匯總、分類，形成初選實(shí)施項(xiàng)目。第四步，議決公示。村民議事會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商、討論，確定村級(jí)年度項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和匹配資金額度，并將決議結(jié)果進(jìn)行公示。第五步，實(shí)施監(jiān)督。村級(jí)議事會(huì)采取簡(jiǎn)單比選或者以招投標(biāo)方式選擇公共服務(wù)供給和公共設(shè)施建設(shè)主體，小組議事會(huì)和監(jiān)委會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過程。第六步，評(píng)議整改。每戶村民填寫“村級(jí)專項(xiàng)公共資金滿意度調(diào)查表”，要求農(nóng)民滿意度達(dá)到90%以上，同時(shí)召開村組議事會(huì)，就本年度項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議，提出整改措施。在此基礎(chǔ)上，地方政府還對(duì)每個(gè)流程的操作程序進(jìn)行了規(guī)定，為所有基層治理活動(dòng)提供統(tǒng)一程序。由此，成都市地方政府在每個(gè)治理環(huán)節(jié)都設(shè)定了相應(yīng)的程序和規(guī)則，制定了一個(gè)體系化的基層治理流程和操作程序，建立了健全的程序制度。

成都市通過程序制度供給改變了治理規(guī)則的性質(zhì)，推動(dòng)治理規(guī)則由社會(huì)公共規(guī)則到國(guó)家公共規(guī)則的轉(zhuǎn)變。地方政府要求在信息知曉、需求表達(dá)和滿意評(píng)價(jià)等重要環(huán)節(jié)，村民的參與率達(dá)到90%，并且議事會(huì)和監(jiān)委會(huì)參與到所有的基層治理環(huán)節(jié)中，村民和村莊精英參與公共決策成為剛性制度要求。同時(shí)，地方政府還提供了健全的公共規(guī)則制定機(jī)制和程序，對(duì)宣傳動(dòng)員、意見表達(dá)、決策方式、實(shí)施過程、監(jiān)督等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。村民按照一定的民主程序和協(xié)商過程制定公共規(guī)則，通過契約的形式將全體村民的合意確定下來并公之于眾。在國(guó)家制度框架中形成的公共規(guī)則是法律授權(quán)農(nóng)民依法制定的，是國(guó)家公共規(guī)則的一部分，代替了宗族家規(guī)、人情面子等地方規(guī)范。

公共規(guī)則獲得國(guó)家制度保障，增強(qiáng)了公共規(guī)則的約束力。在社會(huì)性自治運(yùn)行中，村民自主管理主要依賴于村莊精英的能力。村莊精英的個(gè)人特點(diǎn)在很大程度上影響著村民自治的運(yùn)行方式和治理效果，基層治理具有顯著的“人格化”特點(diǎn)，富人、狠人與老實(shí)人等村治主體塑造出不同的治理形態(tài)。(17)賀雪峰，何包鋼：《民主化村級(jí)治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國(guó)的政治理論框架》，載《江海學(xué)刊》2002年第6期。村莊精英的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、人格魅力等存在很大的差異性，自主管理效果具有很大的不確定性。成都市程序制度建設(shè)為議程的設(shè)定、協(xié)商的流程、規(guī)則執(zhí)行提供制度框架，并為自主管理提供制度保障。村民按照協(xié)商程序和規(guī)則參與到村級(jí)公共資金的使用、人居環(huán)境整治等公共事務(wù)中，自主制定公共服務(wù)供給類型、公共設(shè)施建設(shè)占地成本均攤方案、協(xié)商公共設(shè)施建設(shè)方式、招標(biāo)方式、設(shè)施建設(shè)主體等規(guī)則，具有廣泛的民意基礎(chǔ)。同時(shí)，與國(guó)家自上而下制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化公共規(guī)則不同，村民根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況自主制定的公共規(guī)則具有不規(guī)則性、特殊性的特點(diǎn)，與農(nóng)村社會(huì)實(shí)際適應(yīng)。公共規(guī)則制定的民意基礎(chǔ)和適應(yīng)性有利于公共規(guī)則的執(zhí)行，并且村民通過民主協(xié)商方式制定的公共規(guī)則是全體成員的自愿選擇，具有較強(qiáng)的內(nèi)在約束力，個(gè)別村民阻礙公共規(guī)則的執(zhí)行影響全體村民的公共利益，會(huì)被其他村民反對(duì)。尤其重要的是基層組織充分發(fā)揮了“群策群力”的作用，說服個(gè)別主張不合理訴求以及采取機(jī)會(huì)主義行為的村民，形成對(duì)不合作者的壓力，避免個(gè)別村民的不合作行為導(dǎo)致集體行動(dòng)的失敗。另外，地方政府為公共規(guī)則執(zhí)行提供制度保障，只要符合法律和規(guī)則制定程序，基層組織就可以不顧個(gè)別村民的反對(duì)將公共規(guī)則執(zhí)行下去。在實(shí)踐中，如果有個(gè)別村民不同意執(zhí)行土地調(diào)整方案，地方政府對(duì)公共規(guī)則的制定程序進(jìn)行審查， 發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整方案符合程序要求，就支持基層組織的行為。

四、基層治理的特點(diǎn)與基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇

所謂基層治理現(xiàn)代化，不是探求一種最優(yōu)的基層治理模式，而是探索一種與基層治理特點(diǎn)最適配的基層治理模式。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要充分考慮基層治理的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基層治理特點(diǎn)與基層治理模式的適配?；鶎又卫砑染哂兄卫硎聞?wù)不規(guī)則、零碎的“非程式化”特點(diǎn)，也具有從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型“復(fù)雜性”特點(diǎn)。從比較角度，新型村民自治是一種與基層治理特點(diǎn)相適配的基層治理模式。這就在社會(huì)性自治和行政科層制之外，探索了推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。接下來從基層治理特殊性的角度，分析新型村民自治制度與基層治理特點(diǎn)的適配性及其治理優(yōu)勢(shì)。

(一)制度性自治與基層治理特點(diǎn)的適配性

1.基層治理非程式化特點(diǎn)與制度性自治

當(dāng)前基層治理的一個(gè)特點(diǎn)是具有“非程式化”，主要表現(xiàn)為基層治理事務(wù)具有不規(guī)則性和不確定性，與規(guī)則化、程式化的國(guó)家治理事務(wù)不同。(18)歐陽(yáng)靜：《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，載《社會(huì)》2009年第5期。一方面，我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、歷史悠久的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，每個(gè)村莊的自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以及社會(huì)文化結(jié)構(gòu)存在較大的差異。數(shù)億農(nóng)民的公共服務(wù)需求和偏好不盡相同，龐大的農(nóng)村人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，農(nóng)民所需公共服務(wù)具有細(xì)小、瑣碎的特點(diǎn)。另一方面，基層治理嵌入到村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)中，基層治理有效開展需要協(xié)調(diào)復(fù)雜的情感、利益、社會(huì)、歷史因素，還要充分考慮每個(gè)人的性格特點(diǎn)、行為模式、面子競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。第三個(gè)方面，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村社會(huì)既不是簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，也不是規(guī)則化的現(xiàn)代城市社會(huì)，基層治理事務(wù)的特點(diǎn)和內(nèi)容處于變化過程中，具有不確定性。

基于基層治理的這一特點(diǎn)，基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要賦予基層組織一定的自主性，以因地制宜地開展基層治理。新型村民自治的有效性在于國(guó)家介入并沒有去除村民自治的本質(zhì)內(nèi)涵，基層治理由農(nóng)民自主決定、自行處理公共事務(wù)。農(nóng)民可以因地制宜制定公共規(guī)則和采取非正式的治理方式，也可以根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的變化低成本、靈活地調(diào)整公共規(guī)則，有效協(xié)調(diào)農(nóng)民之間瑣碎的、復(fù)雜的、不規(guī)則的利益關(guān)系。(19)杜姣：《村級(jí)組織建設(shè)路徑的地區(qū)差異研究——以珠三角地區(qū)、中西部地區(qū)村莊為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)》，載《中國(guó)行政管理》2020年第4期。農(nóng)民自主決策能夠?qū)⒆陨隙碌膰?guó)家資源輸入與農(nóng)民需求有效對(duì)接，提供差異化、小型的公共服務(wù)。這表明，制度性自治并非完全體現(xiàn)自上而下的行政邏輯，而是密切結(jié)合社會(huì)性力量及訴求，通過調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行廣泛的深入?yún)⑴c，實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度建設(shè)與農(nóng)民民主參與的有機(jī)結(jié)合。

缺乏國(guó)家力量支持的社會(huì)性自治只能夠維持底線秩序，既無法承擔(dān)紛繁復(fù)雜的治理任務(wù)，也缺乏協(xié)調(diào)農(nóng)民之間日益復(fù)雜利益關(guān)系的能力。在實(shí)踐中，隨著農(nóng)民理性化，經(jīng)濟(jì)能人治村更多地追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致基層治理去公共性。在權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)瓦解的情況下，新鄉(xiāng)賢擔(dān)任村治主體的動(dòng)力不足且調(diào)配社會(huì)性資源的能力也很有限。在農(nóng)民對(duì)村莊共同體的依賴性降低的情況下，社會(huì)輿論和地方規(guī)范的約束能力弱化具有必然性。傳統(tǒng)熟人社會(huì)瓦解是世界范圍內(nèi)農(nóng)村社會(huì)變遷的一般規(guī)律，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)并不現(xiàn)實(shí)。并且，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村社會(huì)無法完全依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。因?yàn)樯鐣?huì)性自治本來就嵌入到社會(huì)利益網(wǎng)絡(luò)中，自主調(diào)整利益格局非常困難。

2.基層治理復(fù)雜化特點(diǎn)與制度性自治

基層治理的第二個(gè)特點(diǎn)是具有“復(fù)雜化”，主要表現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)村正處于從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，基層治理事務(wù)增加以及基層治理難度增加。一方面，國(guó)家向農(nóng)村部署了大量治理任務(wù)。國(guó)家是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要力量，每年向農(nóng)村投入數(shù)億萬元的財(cái)政資金，使得基層治理任務(wù)大幅度增加。另一方面，基層治理涉及到復(fù)雜利益關(guān)系調(diào)整。社會(huì)轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是一個(gè)改變既有利益格局、形成新型利益格局的過程，涉及到不同利益群體的財(cái)富再分配和階層關(guān)系重組。這就要求基層組織協(xié)調(diào)各個(gè)利益群體之間的關(guān)系，形成現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系。例如，國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就涉及到進(jìn)城落戶農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和在村農(nóng)民的利益調(diào)整問題，要求建立現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系。

基于基層治理的“復(fù)雜化”特點(diǎn)，僅依賴農(nóng)村社會(huì)自身的力量并不能有效保障基層治理自主性的實(shí)現(xiàn)，要求發(fā)揮國(guó)家力量的支撐作用。新型村民自治的核心是將村民自治納入到國(guó)家制度體系中，將國(guó)家力量接入到村民自治中，為村民自治的運(yùn)行提供制度支持。國(guó)家的作用主要是彌補(bǔ)村民自治的不足，而不是代替社會(huì)力量。國(guó)家為村民自治的有效運(yùn)行提供了資源、權(quán)威和程序保障，提升了基層治理能力，有助于農(nóng)村社會(huì)完成日益繁雜的治理任務(wù)。同時(shí)，國(guó)家獨(dú)立于農(nóng)村社會(huì)利益網(wǎng)絡(luò)之外，國(guó)家介入可以有效避免基層治理被鄉(xiāng)村權(quán)力-利益網(wǎng)絡(luò)吸納，以及克服社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的失序問題。因此，將國(guó)家作為重建農(nóng)村社會(huì)秩序的重要外部力量，可以順利推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型。

消除基層自主性的行政科層制依靠一套具有普遍性、可預(yù)見性等理性標(biāo)準(zhǔn)和正式規(guī)則很難外在地規(guī)范農(nóng)民的行為，既無法有效甄別農(nóng)民的需求，也無法進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部低成本協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的利益關(guān)系，更加無法因地制宜地靈活調(diào)整公共規(guī)則。從實(shí)踐來看，基層治理行政化并未促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，反而帶來了諸多負(fù)面影響。項(xiàng)目制是行政科層制的典型實(shí)踐，面臨農(nóng)民組織化困境、分利秩序的產(chǎn)生以及鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。(20)陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，載《社會(huì)》2015年第3期。近幾年來，基層行政體制擴(kuò)張弱化了鄉(xiāng)村治理能力、產(chǎn)生了 “懸浮”型治理，導(dǎo)致了組織膨脹和去政治化。(21)劉銳：《行政吸納社會(huì)：基層治理困境分析——以H市農(nóng)村調(diào)查為例》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。網(wǎng)格化制度、“12345政府熱線”、數(shù)字下鄉(xiāng)等技術(shù)治理制度導(dǎo)致社會(huì)空間發(fā)育不足，破壞了村民自治規(guī)則。(22)杜姣：《重塑治理責(zé)任:理解鄉(xiāng)村技術(shù)治理的一個(gè)新視角——基于12345政府服務(wù)熱線鄉(xiāng)村實(shí)踐的考察與反思》，載《探索》2021年第1期。

總體上，制度性自治是一種與基層治理特點(diǎn)相適配的基層治理模式。從當(dāng)前基層治理的特點(diǎn)來看，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化既需要依賴國(guó)家力量，也需要保持村民自治。制度性自治強(qiáng)調(diào)在接入國(guó)家力量的同時(shí)充分發(fā)揮村民自治的作用，既能夠借助國(guó)家的力量，也可以保持基層自主性。由此看來，國(guó)家治理現(xiàn)代化并非消解基層治理，而是為基層治理提供制度保障，在保留基層自主性的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建設(shè)。

(二)基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇

根據(jù)以上分析，選擇何種基層治理現(xiàn)代化路徑在很大程度上取決于基層治理的特點(diǎn)。在農(nóng)村社會(huì)不同發(fā)展階段，基層治理的特點(diǎn)不同，基層治理現(xiàn)代化的模式不同。制度性自治是一種與轉(zhuǎn)型社會(huì)相適應(yīng)的基層治理模式，與只強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量的行政科層制和只強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的社會(huì)性自治不同。

在傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)性自治與之相適配。在改革開放初期，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主要是一個(gè)傳統(tǒng)的、封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)，基層治理具有很強(qiáng)的非程式化特點(diǎn)(見表2)。當(dāng)時(shí)國(guó)家向農(nóng)村投入的財(cái)政資源較少，基層治理的任務(wù)較少，也不涉及到復(fù)雜利益關(guān)系的調(diào)整。國(guó)家依靠?jī)?nèi)生力量就可以實(shí)現(xiàn)有效的基層治理，社會(huì)性自治適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展需要。

表2 基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了轉(zhuǎn)型社會(huì)，需要建立與之相適配的制度性自治。當(dāng)前，我國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，在農(nóng)村社會(huì)沒有完全轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)之前，基層治理仍然具有非程式化特點(diǎn)(見表2)。而隨著國(guó)家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源，基層治理的任務(wù)增加，且涉及到的利益關(guān)系復(fù)雜。國(guó)家完全依靠?jī)?nèi)生力量很難實(shí)現(xiàn)有效的基層治理，融合國(guó)家力量和社會(huì)力量的制度性自治適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)的發(fā)展需要。

未來，我國(guó)農(nóng)村將轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會(huì)，可以建立與之相適配的行政科層制。當(dāng)我國(guó)逐漸進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，基層治理具有程式化特點(diǎn)，基層自主性可能就不再重要。而隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的完成，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)基本定型，基層治理也不會(huì)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整問題。即便國(guó)家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資源推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，基層治理也較為簡(jiǎn)單(見表2)。這個(gè)時(shí)候依靠標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一性的行政科層制也可以實(shí)現(xiàn)有效的治理。有研究者指出，在現(xiàn)代化程度較高的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，地方政府通過構(gòu)建規(guī)則本位的治理機(jī)制、責(zé)權(quán)明晰的分工機(jī)制和辦事留痕機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范和有效。(23)冷波：《基層規(guī)范型治理的基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)制——基于南京市W村的經(jīng)驗(yàn)分析》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。

就當(dāng)前階段而言，基層治理的復(fù)雜化程度增強(qiáng)，要求發(fā)揮國(guó)家力量的作用。但是在基層治理事務(wù)具有不規(guī)則性的情況下，保留農(nóng)民民主參與和自主治理公共事務(wù)的內(nèi)核仍然是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前提。因此，強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量的作用并不是推動(dòng)基層治理行政科層化，而是為基層自主治理提供制度支持。當(dāng)前基層治理困境的根源在很大程度上是由于基層治理行政化破壞了村民自治，使得基層自主性喪失。從這個(gè)層面來講，只有將國(guó)家力量介入與村民自治有機(jī)結(jié)合起來，才能將國(guó)家力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)基層治理現(xiàn)代化的建設(shè)性力量。

五、結(jié)論

根據(jù)農(nóng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文揭示出農(nóng)村基層治理從社會(huì)性自治到制度性自治轉(zhuǎn)型的過程及其意義。社會(huì)性自治的制度化水平較低，治理資源、組織權(quán)威和組織程序都缺乏制度保障。在國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略實(shí)施過程中，原本來自農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的治理資源逐漸喪失、地方權(quán)威弱化和公共規(guī)則缺乏，傳統(tǒng)村民自治不再適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)需要。以成都市為代表的地方政府通過制度建設(shè)為治理資源、公共權(quán)威和公共規(guī)則提供制度保障，建立了較為健全的村民自治制度體系，發(fā)揮國(guó)家介入的建設(shè)性作用，提升了村民自治能力。新型村民自治與基層治理特點(diǎn)相適應(yīng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作。

在理論層面，本文剖析了加強(qiáng)國(guó)家制度供給對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的積極作用以及闡釋了村民自治有效運(yùn)行的制度基礎(chǔ)，深化了對(duì)基層治理現(xiàn)代化的研究。在農(nóng)村社會(huì)快速變遷和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過程中，基層治理的核心問題是國(guó)家力量如何接入農(nóng)村社會(huì)。制度性自治的探索表明強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用并不是要打碎村民自治單位使國(guó)家權(quán)力直面單個(gè)村民，而是重視農(nóng)村自治組織的培育和村民自治能力的提升，從而在新時(shí)期更好地發(fā)揮村民自治的作用。站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度，制度性自治的理論意義是將村民自治納入到國(guó)家治理體系中，在加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層管理的同時(shí)保持了基層自主性。隨著國(guó)家與社會(huì)之間制度性治理關(guān)系的建立，國(guó)家在滲透社會(huì)并增強(qiáng)對(duì)社會(huì)控制能力的同時(shí)，社會(huì)力量也通過制度化的渠道反過來深入地影響著國(guó)家，使得社會(huì)力量成為國(guó)家治理的重要構(gòu)成部分。邁克爾·曼曾指出，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的核心是基礎(chǔ)能力建設(shè)，它涉及國(guó)家政權(quán)力量對(duì)社會(huì)的滲透及制度化資源再分配能力，其實(shí)現(xiàn)主要依賴于理性化的官僚組織體系以及有效執(zhí)行公共政策、維護(hù)公共秩序的基層政權(quán)組織。在我國(guó)幅面面積廣闊以及農(nóng)村基層治理具有特殊性的情況下，行政科層體制并不適應(yīng)我國(guó)實(shí)際，而是要探索將村民自治納入到國(guó)家治理體系的基層治理模式，以將國(guó)家力量與社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合起來。

在現(xiàn)實(shí)層面，本文探討了國(guó)家與社會(huì)有機(jī)銜接的具體體制機(jī)制，提出了一種有效的基層治理現(xiàn)代化道路。從基層治理面臨的挑戰(zhàn)來看，加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)是提升村民自治能力的基本前提。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量的作用并不是主張推動(dòng)基層治理行政科層化，而是為村民自治的有效運(yùn)行提供制度支持。當(dāng)前國(guó)家介入忽視了基層治理的特點(diǎn)，對(duì)基層治理產(chǎn)生破壞性作用，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化應(yīng)在堅(jiān)持群眾性自治組織的性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上推動(dòng)村民自治創(chuàng)新。