新常態(tài)下事業(yè)單位預(yù)算管理問題及優(yōu)化路徑分析

李敏 山西省太原生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心

引言

事業(yè)單位預(yù)算管理是指事業(yè)單位通過事先對各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出制定控制指標(biāo)，以此來達(dá)到規(guī)范、控制事業(yè)單位財政資金支出的目的，并通過預(yù)算執(zhí)行差異分析，幫助事業(yè)單位管理層尋找降低運營成本與管理漏洞的有效途徑。事業(yè)單位預(yù)算管理工作不是財務(wù)部門的唯一職責(zé)，它需要事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)部門積極配合、參與，這樣才能保證預(yù)算管理作用的有效發(fā)揮。隨著近幾年國家陸續(xù)出臺的新《預(yù)算法》《政府會計準(zhǔn)則》《管理會計指引》等政策，事業(yè)單位預(yù)算管理工作迎來了新的挑戰(zhàn)，需要事業(yè)單位對自身預(yù)算管理問題進(jìn)行梳理，并通過預(yù)算制度完善、人才培養(yǎng)、內(nèi)部監(jiān)督等措施強(qiáng)化預(yù)算管理，使事業(yè)單位預(yù)算管理發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、新常態(tài)下事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理工作的重要意義

目前，絕大多數(shù)的事業(yè)單位經(jīng)費由財政資金予以保障，并隨著事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量提升及服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)大，事業(yè)單位每年的公共經(jīng)費與項目經(jīng)費隨之變大。因此，在新常態(tài)下，事業(yè)單位首要解決的內(nèi)部管理問題是強(qiáng)化預(yù)算管理，使財政資金更加有效、高效的使用，不斷規(guī)范事業(yè)單位會計核算，降低事業(yè)單位經(jīng)營成本支出。在事業(yè)單位分類改革、財政體制改革及新預(yù)算法與會計準(zhǔn)則實施的大背景下，事業(yè)單位預(yù)算管理也將迎來新一輪的挑戰(zhàn)與發(fā)展契機(jī)。因此，為了實施新財經(jīng)政策，并按照《政府信息公開條例》要求公開本部門預(yù)決算信息要求，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理工作，以滿足新常態(tài)下對事業(yè)單位內(nèi)部管理需要。事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，不應(yīng)將預(yù)算管理停留在數(shù)字層面，應(yīng)將預(yù)算管理作為管理會計重要手段，使其能夠為事業(yè)單位管理層作出決策提供參與依據(jù)。此外，事業(yè)單位財務(wù)人員在開展預(yù)算管理工作前，應(yīng)對外界市場環(huán)境與國家宏觀政策調(diào)控等影響因素進(jìn)行深入的調(diào)查，不斷對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、修訂，并通過管理層提高對預(yù)算管理工作的重視程度，督促事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算管理工作。

二、新常態(tài)下事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

在新常態(tài)下，一些事業(yè)單位管理層對預(yù)算管理沒有給予應(yīng)有的重視，將主要的工作精力放在了上級專項資金爭取等方面，沒有重視預(yù)算管理作用的發(fā)揮。在這樣的運行環(huán)境下，事業(yè)單位預(yù)算管理工作則將無法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，并極易使事業(yè)單位內(nèi)部產(chǎn)生超預(yù)算支出、隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)及預(yù)算考核不公平等問題，嚴(yán)重地影響到了事業(yè)單位公益事業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。例如，事業(yè)單位在預(yù)算指標(biāo)的編制過程中，如果沒有對指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)的論證，沒有針對新政策、環(huán)境變化對相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，將造成事業(yè)單位各業(yè)務(wù)流程預(yù)算管理無法發(fā)揮監(jiān)控作用。再如，個別的事業(yè)單位忽視內(nèi)部監(jiān)督對預(yù)算管理作用的發(fā)揮，由于監(jiān)督的缺失與缺位，造成事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門對預(yù)算管理與內(nèi)部監(jiān)督工作缺少必要的重視，這樣也將影響到預(yù)算管理作用的發(fā)揮。在新常態(tài)下，事業(yè)單位預(yù)算管理普遍存在如下問題。

（一）事業(yè)單位缺少必要的預(yù)算管理意識

事業(yè)單位預(yù)算管理工作能否順利實施，主要取決于事業(yè)單位管理層、財務(wù)人員是否樹立起了良好的預(yù)算管理意識，它是指引事業(yè)單位工作人員實施、執(zhí)行預(yù)算管理制度的先決條件。而在新常態(tài)下，一些事業(yè)單位管理者與財務(wù)人員由于對預(yù)算管理缺少必要的認(rèn)識，造成預(yù)算編制隨意性大、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與實際情況相差甚遠(yuǎn)，無法發(fā)揮預(yù)算管理監(jiān)控經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動及參與管理層決策的作用，使事業(yè)單位預(yù)算管理制度成了一紙空文，長此以往將影響到事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)未能統(tǒng)一

事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)從事業(yè)單位戰(zhàn)略層面進(jìn)行管理，以戰(zhàn)略目標(biāo)來規(guī)范、指導(dǎo)預(yù)算管理全局工作，并得到事業(yè)單位管理層的高度重視及業(yè)務(wù)部門積極配合，才能將預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，提高事業(yè)單位財政資金使用效率。因此，事業(yè)單位應(yīng)關(guān)注預(yù)算目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。而目前，一些事業(yè)單位在制定預(yù)算管理制度與目標(biāo)時并沒有考慮戰(zhàn)略目標(biāo)，沒有與管理層進(jìn)行有效的溝通，無法將戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解到預(yù)算管理目標(biāo)與方案當(dāng)中，造成事業(yè)單位預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)相脫節(jié)。

（三）事業(yè)單位預(yù)算管理架構(gòu)不健全

事業(yè)單位的組織架構(gòu)是影響預(yù)算管理效果的主要因素，事業(yè)單位應(yīng)在建立高效、科學(xué)的組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，通過宣傳促使內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門積極配合預(yù)算管理工作，確保預(yù)算管理作用可以有效發(fā)揮。事業(yè)單位多數(shù)沒有建立獨立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，只是將預(yù)算職責(zé)交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，由財務(wù)人員編制預(yù)算方案，缺少預(yù)算管理獨立性與專業(yè)性方面的支撐，沒有將預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合。

（四）事業(yè)單位預(yù)算編制不規(guī)范

預(yù)算指標(biāo)的編制是預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容，指標(biāo)的科學(xué)與否則直接影響到事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果，并影響預(yù)算管理作用的發(fā)揮。而在新常態(tài)下，一些事業(yè)單位預(yù)算編制方法缺少必要的創(chuàng)新與靈活性，無法適應(yīng)外界市場因素變化的影響。此外，事業(yè)單位對預(yù)算管理績效考核的漠視，也造成預(yù)算指標(biāo)在執(zhí)行中存在巨大的差異，無法真正發(fā)揮預(yù)算管理在監(jiān)控方面的作用，未能將預(yù)算管理的責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行有效匹配，沒有根據(jù)預(yù)算管理制度對各個業(yè)務(wù)部門及工作人員進(jìn)行崗位劃分，無法發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)，使得工作人員沒有熱情參與到預(yù)算管理工作當(dāng)中，造成事業(yè)單位預(yù)算管理工作效率低下。

（五）不重視預(yù)算細(xì)化科目的支出

個別事業(yè)單位在財政資金支出結(jié)構(gòu)方面存在一定的不合理、不協(xié)調(diào)地方，特別是收入與支出預(yù)算管理范圍未覆蓋所有項目，影響著預(yù)算管理工作的效率與水平。此外，一些事業(yè)單位在實施預(yù)算管理制度時存在一定的盲目性，沒有創(chuàng)新預(yù)算管理方式，不但增加了預(yù)算管理工作的工作量，而且不利于預(yù)算管理監(jiān)控作用的發(fā)揮。事業(yè)單位也沒有對預(yù)算支出加以有效的監(jiān)控，特別是沒有考慮支出結(jié)構(gòu)的合理性，造成財政資金極大的浪費。

三、新常態(tài)下，事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理工作的路徑

（一）事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理意識

事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理意識，首先，管理層應(yīng)積極地宣傳預(yù)算管理作用，將預(yù)算管理納入管理會計、戰(zhàn)略管理，并積極地為財務(wù)人員提供預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)機(jī)會，使財務(wù)人員提升業(yè)務(wù)能力，更好地為事業(yè)單位預(yù)算管理工作服務(wù)，確保事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行分析與考核工作正確、科學(xué)。其次，事業(yè)單位還應(yīng)注重財務(wù)人員的職業(yè)道德素質(zhì)的提升，促使財務(wù)人員能夠堅守預(yù)算法底線，維護(hù)事業(yè)單位利益，避免財政資金被侵吞、浪費。最后，事業(yè)單位還應(yīng)在年度事業(yè)單位先進(jìn)工作者評選、晉升、績效、考查等方面為財務(wù)人員提供良好的機(jī)會，促使事業(yè)單位財務(wù)人員積極地學(xué)習(xí)、思考預(yù)算管理工作，并取得與業(yè)務(wù)部門工作人員的溝通，以提高預(yù)算管理制度與方案可行性。因此，事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步提升財務(wù)人員專業(yè)綜合素質(zhì)與能力，確保事業(yè)單位預(yù)算管理工作可以有序地開展。同時，財務(wù)人員在開展預(yù)算管理工作時，應(yīng)對業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行廣泛的調(diào)研，確保預(yù)算目標(biāo)科學(xué)、合理。

（二）建立、健全事業(yè)單位預(yù)算管理制度

事業(yè)單位在平時的財務(wù)管理工作中應(yīng)堅持《預(yù)算法》《政府會計準(zhǔn)則》等財經(jīng)法律法規(guī)的要求，在此基礎(chǔ)上建立、健全事業(yè)單位自身全面預(yù)算管理制度。事業(yè)單位管理層及財務(wù)人員應(yīng)首先帶頭執(zhí)行預(yù)算管理制度，以預(yù)算指標(biāo)對各項預(yù)算支出加以控制，保證事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)符合事業(yè)單位長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)。其次事業(yè)單位應(yīng)通過全面預(yù)算管理制度強(qiáng)化各業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門之間的溝通、協(xié)作，督促業(yè)務(wù)部門積極地給予財務(wù)部門編制預(yù)算、分析預(yù)算、考核預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)信息，提高財務(wù)部門預(yù)算管理效率，保證事業(yè)單位管理層作出的決策更加可行、科學(xué)。最后事業(yè)單位應(yīng)積極地規(guī)范資產(chǎn)預(yù)算編制指標(biāo)與方案，確保國有資產(chǎn)的保值與增值。例如，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)年初預(yù)算安排與資產(chǎn)采購申請，編制科學(xué)的資產(chǎn)采購預(yù)算計劃。同時按照固定資產(chǎn)維修定額編制固定資產(chǎn)管理費用預(yù)算指標(biāo)，以此作為控制事業(yè)單位固定資產(chǎn)相關(guān)支出的依據(jù)。

（三）對事業(yè)單位預(yù)算管理進(jìn)行有效的監(jiān)督

事業(yè)單位完善預(yù)算管理制度后，還需對財務(wù)預(yù)算管理實施監(jiān)督管理，并將各項監(jiān)督管理制度落實到日常工作當(dāng)中，保證財務(wù)預(yù)算管理工作能夠順利實施。事業(yè)單位應(yīng)依照本單位實際情況分析評價當(dāng)前的財務(wù)預(yù)算制度，在制度中區(qū)分重點預(yù)算管理崗位與內(nèi)容，在預(yù)算管理工作中應(yīng)堅持成本與效益原則，對于一些重要的支出項目開展重點監(jiān)督，一來提高預(yù)算管理工作的效率，二來可以使事業(yè)單位預(yù)算管理工作不斷地提高精準(zhǔn)度。同時，事業(yè)單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對預(yù)算管理執(zhí)行情況進(jìn)行審計，特別是應(yīng)對事業(yè)單位財務(wù)收支情況進(jìn)行專項審計，并將審計中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理問題、預(yù)算執(zhí)行差異等情況及時向管理層匯報，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)整改措施、管理建議，并督促事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門認(rèn)真整改，提高全面預(yù)算管理意識。此外，事業(yè)單位可依靠會計師事務(wù)所等外部中介機(jī)構(gòu)對預(yù)算管理、績效考核工作進(jìn)行審計，利用其在獨立性、專業(yè)性方面的優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理工作。同時，財政、審計部門也應(yīng)定期對事業(yè)單位預(yù)算管理工作開展情況進(jìn)行審計監(jiān)督，對于審計發(fā)現(xiàn)的重大問題線索，應(yīng)及時地移交相關(guān)具有處置權(quán)限的部門，以使事業(yè)單位內(nèi)部形成警示教育效果。此外，事業(yè)單位主管部門在考核事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部時，應(yīng)將預(yù)算管理成果作為考核的重要指標(biāo)，督促事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視預(yù)算管理工作，促使其給予事業(yè)單位財務(wù)部門開展預(yù)算管理工作良好的工作環(huán)境，使事業(yè)單位內(nèi)部形成良好的預(yù)算管理工作氛圍，不斷提高事業(yè)單位預(yù)算管理工作效率。

（四）提高事業(yè)單位財務(wù)工作人員綜合的業(yè)務(wù)能力

在新常態(tài)下，事業(yè)單位正在面臨財政體制、分類改革、會計準(zhǔn)則等一系列改革的壓力，事業(yè)單位應(yīng)積極面對所處的歷史發(fā)展環(huán)境，積極組織財務(wù)人員學(xué)習(xí)預(yù)算管理相關(guān)理論知識，使財務(wù)人員自身理論水平得到有效提升，適應(yīng)新常態(tài)下對財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的要求。目前，事業(yè)單位財務(wù)人員的職業(yè)道德水平及綜合業(yè)務(wù)能力，是確保全面預(yù)算管理工作作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。因此，事業(yè)單位管理者應(yīng)重視財務(wù)人才隊伍建設(shè)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過思想政治學(xué)習(xí)，提升財務(wù)人員政治覺悟，促使其形成良好的預(yù)算管理觀念。此外，事業(yè)單位也應(yīng)該鼓勵財務(wù)人員參加注冊會計師、會計職稱等專業(yè)資格考試，調(diào)動起財務(wù)人員熱愛財務(wù)預(yù)算管理工作的積極性，不斷提升事業(yè)單位財務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)能力。

（五）通過業(yè)績考核激勵事業(yè)單位財務(wù)人員工作

在新常態(tài)下，一些事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門沒有從事業(yè)單位整體經(jīng)濟(jì)利益與戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，在編制預(yù)算指標(biāo)時，從部門利益出發(fā)，過度地申請項目經(jīng)費、資產(chǎn)采購，使預(yù)算指標(biāo)與經(jīng)營實際情況相脫離，無法發(fā)揮預(yù)算管理的規(guī)范、監(jiān)控作用。此外，我國一些事業(yè)單位未能重視預(yù)算管理績效考核工作，這樣將不利于事業(yè)單位預(yù)算管理工作效率的提升，增加事業(yè)單位的時間成本，不利于實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。現(xiàn)階段，事業(yè)單位應(yīng)不斷完善預(yù)算激勵以及考核方面的制度，并總結(jié)預(yù)算績效考核資料，分析其中存在的問題，為后續(xù)預(yù)算管理工作的落實提供借鑒。

（六）將事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算管理目標(biāo)統(tǒng)一

事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作作用的發(fā)揮，主要取決于事業(yè)單位預(yù)算編制方式是否能與事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一性是確保事業(yè)單位全面預(yù)算管理制度落實到位的重要保障。新常態(tài)下，一些事業(yè)單位預(yù)算編制的方法也與事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)背道而馳，這樣的預(yù)算管理模式既不利于預(yù)算管理監(jiān)控作用的發(fā)揮，也造成事業(yè)單位人力、物力的極大浪費。因此，事業(yè)單位應(yīng)在編制預(yù)算管理指標(biāo)前，充分了解本單位長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，將戰(zhàn)略目標(biāo)與總體預(yù)算管理目標(biāo)結(jié)合起來，再將預(yù)算管理目標(biāo)層層分解至各業(yè)務(wù)部門及工作人員。

（七）優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算結(jié)構(gòu)控制

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算支出總額作為預(yù)算指標(biāo)編制基礎(chǔ)，根據(jù)內(nèi)部管理需要與戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，制定項目支出預(yù)算指標(biāo)，以保證事業(yè)單位支出總額不超過財政部門批復(fù)預(yù)算總額。同時，事業(yè)單位還應(yīng)在預(yù)算結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行科學(xué)的安排，應(yīng)細(xì)致核對支出總數(shù)與收入，做好精細(xì)化核算。并且，應(yīng)細(xì)化數(shù)據(jù)的分類，避免采用人工核對數(shù)據(jù)信息的方式，多采用數(shù)字化方式減少預(yù)算誤差的發(fā)生概率，進(jìn)而保障預(yù)算收支的平衡，增強(qiáng)預(yù)算調(diào)控能力。

（八）實現(xiàn)事業(yè)單位全面預(yù)算管理目標(biāo)

首先，事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化人力資源管理，按照預(yù)算目標(biāo)編制基本支出預(yù)算，將預(yù)算精細(xì)化到每位工作人員。其次，在編制項目支出預(yù)算時，應(yīng)盡可能細(xì)化支出項目，不可合并、砍塊編制預(yù)算，應(yīng)提高項目支出預(yù)算的精細(xì)化水平。再次，在編制政府采購預(yù)算前，應(yīng)對事業(yè)單位內(nèi)部固定資產(chǎn)使用、閑置情況進(jìn)行調(diào)研，盡量實現(xiàn)固定資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑，節(jié)省財政資金支出。最后，事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算分析與執(zhí)行的精細(xì)化管理，根據(jù)預(yù)算計劃，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)控的精細(xì)化管理，認(rèn)真分析事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行差異。此外，不斷精細(xì)化預(yù)算管理業(yè)績考核，通過制定詳細(xì)、科學(xué)的考核指標(biāo)調(diào)動財務(wù)人員、工作人員參與預(yù)算管理工作的積極性。

結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)抓住新常態(tài)下改革的契機(jī)，不斷提高對全面預(yù)算管理工作的重視程度，認(rèn)真梳理目前本單位在預(yù)算管理工作中存在的問題，建立健全全面預(yù)算管理制度，不斷規(guī)范事業(yè)單位財政資金支出，提高會計信息質(zhì)量。同時，通過開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升財務(wù)人員自身綜合素養(yǎng)，強(qiáng)化財務(wù)人員法律意識，使其擁有正確的人生觀、價值觀、世界觀。在事業(yè)單位決策重大項目時，財務(wù)預(yù)算管理部門能給予強(qiáng)有力的支撐，促使事業(yè)單位更好地為人民服務(wù)。