《政府會計(jì)制度》下高校內(nèi)控建設(shè)難點(diǎn)問題與對策

吳瑜榆 貴州工程應(yīng)用技術(shù)學(xué)院

引言

自2019年1月1日，預(yù)算單位開始執(zhí)行《政府會計(jì)制度》，《政府會計(jì)制度》在會計(jì)核算方式、會計(jì)信息質(zhì)量、預(yù)算績效管理等方面均提出了新的要求，作為財(cái)政全額撥款預(yù)算單位，高校應(yīng)根據(jù)《政府會計(jì)制度》的新要求，進(jìn)一步完善內(nèi)控建設(shè)體系，建立起規(guī)范化的會計(jì)工作執(zhí)行流程。然而，高校內(nèi)控建設(shè)依然存在著諸多的與《政府會計(jì)制度》不相適應(yīng)之處，因此有必要以此為研究課題進(jìn)行研究，以提升內(nèi)控管理效能。

一、《政府會計(jì)制度》實(shí)施對高校內(nèi)部控制的影響分析

（一）提升了會計(jì)信息質(zhì)量

為了對政府受托責(zé)任得以明確體現(xiàn)，《政府會計(jì)制度》對財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息提出了更高的要求，各預(yù)算單位必須根據(jù)信息披露的相關(guān)要求，確保會計(jì)信息全面、真實(shí)和透明。從內(nèi)部控制的角度來看，由于《政府會計(jì)制度》在核算方法、會計(jì)科目的使用、信息披露等方面提出了新要求，特別是權(quán)責(zé)發(fā)生制在高校財(cái)務(wù)核算中的運(yùn)用，使得高校必須真實(shí)反映運(yùn)營成本，以提升資金配置效率，這也就要求高校進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控管理手段。

首先，財(cái)務(wù)管理是高校內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，可以確保會計(jì)信息的真實(shí)可靠，不僅是《政府會計(jì)制度》的要求，同時(shí)也是內(nèi)部控制所要達(dá)到的目標(biāo)。其次，由于高校內(nèi)部組織實(shí)行的是科層制行政體系，不同層次的組織機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出金字塔狀態(tài)，這種多層委托代理關(guān)系對內(nèi)部控制提出了更高的要求，比如績效評價(jià)、預(yù)算編制與執(zhí)行、資產(chǎn)配置等內(nèi)部管理事務(wù)都須在不同層級的組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而這種與財(cái)務(wù)信息管理相關(guān)的事務(wù)，都要求與《政府會計(jì)制度》相一致，并確保會計(jì)信息的全面性和真實(shí)性。

（二）擴(kuò)展了內(nèi)部控制內(nèi)容

與收付實(shí)現(xiàn)制相比，《政府會計(jì)制度》下的權(quán)責(zé)發(fā)生制在核算方式方面發(fā)生了深刻變化，同時(shí)也使高校內(nèi)部管理的范疇得以擴(kuò)展，要求高校必須將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估納入內(nèi)部控制管理體系之中。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計(jì)核算要求，當(dāng)期實(shí)現(xiàn)的收入必須記入當(dāng)期會計(jì)期間，然而，由于高校收入確認(rèn)時(shí)點(diǎn)難于界定，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制難度，比如科研收入，常會因合同履約糾紛而出現(xiàn)應(yīng)收賬款回收不及時(shí)的問題，甚至出現(xiàn)應(yīng)收賬款呆賬、壞賬。為防范資金風(fēng)險(xiǎn)，確保應(yīng)收賬款安全及時(shí)回籠，這就要求高校在內(nèi)部控制中增加應(yīng)收賬款催收管理、進(jìn)度管理等方面的管理內(nèi)容，這也與《政府會計(jì)制度》所要求的風(fēng)險(xiǎn)評估相吻合。

根據(jù)《政府會計(jì)制度》的要求，預(yù)算單位須進(jìn)一步完善信息化管理手段，確保會計(jì)核算工作高效運(yùn)行。目前，高校不同的管理部門采用了不同的信息管理平臺，但各部門的信息溝通協(xié)作機(jī)制還不配套，信息共享難度大，與之配套的事權(quán)、財(cái)權(quán)管理效率低下，這就要求高校從內(nèi)部控制環(huán)境入手，對各部門的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合。由于高校經(jīng)濟(jì)事務(wù)較為復(fù)雜，會計(jì)核算工作量大，教學(xué)、科研設(shè)備、耗材以及辦公用品的采購、有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的核算、折舊計(jì)提、合同管理、收入確認(rèn)等事務(wù)，如果僅依靠傳統(tǒng)手工核算模式，不僅影響會計(jì)核算質(zhì)量，而且容易影響到預(yù)算資金使用效率，而采用信息化管理手段，并通過聯(lián)結(jié)各部門數(shù)據(jù)接口的方式整合各部門信息，則能進(jìn)一步提升內(nèi)部控制管理效率。

（三）加大了相關(guān)人員專業(yè)技能的挑戰(zhàn)

近年來，各高校管理單位對高校內(nèi)部控制管理的重視程度逐漸增強(qiáng)，不僅頻發(fā)相關(guān)指導(dǎo)意見，而且在各種會議也多次強(qiáng)調(diào)內(nèi)控制度建設(shè)的重要性。雖然高校內(nèi)部控制管理范圍較為廣泛，但財(cái)務(wù)管理仍是內(nèi)控管理的核心環(huán)節(jié)，因?yàn)楦咝Ｒ磺薪?jīng)濟(jì)事務(wù)都在財(cái)務(wù)管理部門進(jìn)行集中反映，如果會計(jì)人員業(yè)務(wù)生疏或?qū)I(yè)能力有限，那么將極大影響到內(nèi)部控制管理綜合效能，這就要求財(cái)務(wù)管理部門在重構(gòu)業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行全面培訓(xùn)，以適應(yīng)內(nèi)控管理要求。

（四）對高校財(cái)務(wù)信息全方位要求增強(qiáng)，提高了內(nèi)部監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)

在傳統(tǒng)會計(jì)核算模式下，雖然高校財(cái)務(wù)信息實(shí)行了公開制度，但信息公開內(nèi)容僅限于預(yù)算公開，而在《政府會計(jì)制度》模式下，收入、成本、資產(chǎn)、預(yù)算管理效率等財(cái)務(wù)信息都被納入信息披露范疇。隨著高校內(nèi)部控制制度的不斷完善，要求高校進(jìn)一步提升財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確性和真實(shí)性，這就要求高校從內(nèi)部監(jiān)督入手，從嚴(yán)掌握對外信息披露要求。

二、政府會計(jì)背景下高校內(nèi)部控制建設(shè)難點(diǎn)分析

（一）資產(chǎn)管理有待完善

高校固定資產(chǎn)類別較多，除了房屋及構(gòu)筑物、場館基礎(chǔ)設(shè)施之外，教學(xué)、科研部門使用的儀器儀表、機(jī)電設(shè)備、電子設(shè)備等固定資產(chǎn)分類更是千差萬別，長期以來，由于資產(chǎn)管理制度、會計(jì)核算方式滯后，清產(chǎn)核資也處于走過場狀態(tài)，這就難免給高校資產(chǎn)管理帶來賬實(shí)不符、家底不清、資產(chǎn)流失等問題。隨著《政府會計(jì)準(zhǔn)則》的出臺，固定資產(chǎn)管理要求更加規(guī)范化，要求各預(yù)算單位在固定資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量、核算、折舊以及后續(xù)處置方面盡快適應(yīng)準(zhǔn)則要求，以確保固定資產(chǎn)的真實(shí)性，然而在對新準(zhǔn)則的落地實(shí)施過程中依然存在諸多的難點(diǎn)。以政府集中采購類固定資產(chǎn)管理為例，由于該資產(chǎn)的采購周期長，付款環(huán)節(jié)完成之后，由于物流運(yùn)輸、安裝調(diào)試等多方面的原因，資產(chǎn)驗(yàn)收入庫環(huán)節(jié)難以與付款環(huán)節(jié)保持同步，而如果會計(jì)部門在付款環(huán)節(jié)即進(jìn)行賬務(wù)記載，難免造成固定資產(chǎn)賬實(shí)不符的問題，這就要求會計(jì)部門與資產(chǎn)管理部門緊密協(xié)同，及時(shí)跟蹤核對。

（二）往來款管理要求提高

雖然往來款所涵蓋的范疇較為廣泛，但大致可將其分為兩類，一是應(yīng)付及預(yù)收款，二是應(yīng)收及預(yù)付款。在《政府會計(jì)制度》出臺之前，高校在往來款項(xiàng)管理制度較為粗放，應(yīng)收及預(yù)付款科目長期掛賬得不到清理，以致往來款科目余額居高不下，由于掛賬時(shí)間過長，很多應(yīng)收款項(xiàng)失去訴訟時(shí)效，呆賬、壞賬、賬實(shí)不符現(xiàn)象普遍存在，給后期清理帶來諸多的麻煩；應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)同樣存在諸多的管理漏洞，對無法列支的成本費(fèi)用，往往會將其掛于其他應(yīng)付款科目下，造成虛列支出現(xiàn)象難于遏制，部分高校通過將剩余的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)掛賬應(yīng)付科目的手段，虛設(shè)小金庫。另外，高校往來款項(xiàng)核算還存在違規(guī)使用往來科目現(xiàn)象，比如在收到財(cái)政撥入款項(xiàng)時(shí)不進(jìn)行收入確認(rèn)，而是直接記入往來款科目；而應(yīng)記入成本科目的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，也采取偷梁換柱的方式記入往來款，造成賬面反映的收入和支出不實(shí)。

（三）合同管理意識薄弱

隨著高校教學(xué)科研業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)合同相關(guān)的事項(xiàng)隨之增加，比如集中采購、培訓(xùn)服務(wù)、科研成果轉(zhuǎn)化、資產(chǎn)租賃、物業(yè)管理等，這就要求高校財(cái)務(wù)部門熟練運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算方式，準(zhǔn)確進(jìn)行收入確認(rèn)和成本歸屬，真實(shí)反映各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。而權(quán)責(zé)發(fā)生制模式下的收入成本核算，須以經(jīng)濟(jì)雙方簽訂的合同內(nèi)容為依據(jù)，并根據(jù)合同進(jìn)度處理會計(jì)事項(xiàng)。由于大部分高校下轄二級較為廣泛，比如附屬中小學(xué)、二級獨(dú)立院校、后勤服務(wù)業(yè)等，都同時(shí)享有一定的獨(dú)立處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)賦權(quán)，在對外經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)交往、合同談判、合同簽訂等方面具有自主權(quán)。另外，基建部門、資產(chǎn)管理部門、教育培訓(xùn)部門在合同簽訂與談判環(huán)節(jié)也與財(cái)務(wù)部門處于脫離狀態(tài)，由此可以看出，無論是高校二級單位，還是內(nèi)設(shè)部門，在合同管理方面既缺乏統(tǒng)一歸口管理部門，也與財(cái)務(wù)部門不融合、不協(xié)同，因此，對于各自為戰(zhàn)狀態(tài)下的合同簽訂內(nèi)容、合同履約進(jìn)度無法進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，財(cái)務(wù)部門很難根據(jù)合同履約進(jìn)度進(jìn)行收入確認(rèn)或款項(xiàng)支付，往來款的銷賬處理也缺乏依據(jù)，在此內(nèi)控環(huán)境下的合同管理模式已難以適應(yīng)《政府會計(jì)制度》的要求。

（四）信息化建設(shè)進(jìn)程緩慢

《政府會計(jì)制度》對高校信息化建設(shè)提出了更高的要求，一是因?yàn)椤墩畷?jì)制度》要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)核算方式，并實(shí)行預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)雙分錄記賬，這大大加大了會計(jì)業(yè)務(wù)板塊的工作量，有必要采用信息化手段進(jìn)行智能化、自動化控制，二是因?yàn)楦咝?nèi)部控制管理需要進(jìn)一步強(qiáng)化業(yè)財(cái)融合。目前，雖然高校教學(xué)、科研、后勤、基建以及各二級單位都已搭建了信息處理系統(tǒng)，但總體來看，由于各信息系統(tǒng)所使用的軟件系統(tǒng)參差不齊，無法在各部門的信息平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，因此各系統(tǒng)的信息內(nèi)容難于共享，特別是在業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門信息脫節(jié)的狀態(tài)下，財(cái)務(wù)核算的收入確認(rèn)、成本歸屬、賬實(shí)核對工作往往顧此失彼，會計(jì)核算質(zhì)量難以得到有效提升。

三、政府會計(jì)背景下高校內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，提升精細(xì)化管理水平

在《政府會計(jì)制度》實(shí)施之前，雖然高校在內(nèi)部控制制度方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，但其制度體系依然處于粗放階段，與精細(xì)化管理的要求還有一定的差距。財(cái)務(wù)板塊的制度體系是內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，在《政府會計(jì)制度》實(shí)施之后，舊有的財(cái)務(wù)管理制度已難以適應(yīng)新形勢下的規(guī)范化要求，因此，需要高校對舊有的制度體系進(jìn)行梳理，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰟h修訂，以適應(yīng)《政府會計(jì)制度》的要求。一是要建立并完善資產(chǎn)管理制度，《政府會計(jì)制度》對固定資產(chǎn)確認(rèn)計(jì)量、折舊，以及固定資產(chǎn)保值增值等方面做了明確的規(guī)范化要求，高校應(yīng)順應(yīng)新要求建立固定資產(chǎn)核算、固定資產(chǎn)使用保管等方面的制度體系；二是規(guī)范往來款管理制度，規(guī)范使用往來科目，嚴(yán)格資金支付審批制度，特別是對于逾期時(shí)間長、回收難度大的應(yīng)收賬款進(jìn)行專項(xiàng)清理制度，壓實(shí)責(zé)任，對標(biāo)對表逐步消化；三是強(qiáng)化合同管理制度的執(zhí)行力，落實(shí)合同管理歸口部門統(tǒng)一管理制度，同時(shí)，財(cái)務(wù)部門要根據(jù)內(nèi)控制度要求參與合同事前、事中、事后管理的全過程。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識

內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化是內(nèi)控五要素的核心環(huán)節(jié)，也是內(nèi)控管理建設(shè)的組織保障和人員保障，因此，高校應(yīng)從提升綜合管理效能的高度對內(nèi)控環(huán)境進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，首先，要優(yōu)化內(nèi)部控制組織體系建設(shè)，建立與《政府會計(jì)制度》相適應(yīng)的組織管理框架，統(tǒng)籌管理教學(xué)、科研、資產(chǎn)管理、后勤以及各二級單位的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)，根據(jù)高校內(nèi)部管理特點(diǎn)，既要對各部門職責(zé)和崗位職責(zé)進(jìn)行合理界定，又要對不同的部門賦予不同的管理權(quán)限，對于“三重一大”或集中采購事務(wù)必須嚴(yán)格履行集體討論與審批手續(xù)；其次，由于《政府會計(jì)制度》實(shí)施時(shí)間不長，相關(guān)人員對新制度的理解與把握能力有限，這會直接影響到內(nèi)控管理效能的提升，因此，高校應(yīng)重點(diǎn)對財(cái)務(wù)人員、資產(chǎn)使用及管理人員、合同管理人員進(jìn)行在崗教育培訓(xùn)，從內(nèi)控意識、政策解讀、操作技能等多層面提升其綜合素質(zhì)。

（三）發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建全過程管理體系

高校內(nèi)部控制管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，內(nèi)控事項(xiàng)涉及教學(xué)、科研以及財(cái)務(wù)、審計(jì)等各個(gè)不同部門，而《政府會計(jì)制度》下的集中采購、資產(chǎn)管理以雙功能、雙核算、雙報(bào)告財(cái)務(wù)體系運(yùn)作模式，都對業(yè)財(cái)融合提出了更高的要求，這就需要對長期以來所形成的信息壁壘以及各自為政的運(yùn)行流程進(jìn)行全面改造，建立有效的部門協(xié)同機(jī)制。首先要合同管理流程、費(fèi)用報(bào)銷流程、資金支付審批流程以及固定資產(chǎn)管理流程進(jìn)行重塑，并將財(cái)務(wù)部門嵌入到各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全過程管理之中，對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行事前、事中和事后全面控制；其次要對各部門協(xié)作效率進(jìn)行動態(tài)考核評價(jià)，由于部門協(xié)作必然會牽涉到利益重新分配或利益格局被打破的調(diào)整過程，山頭主義、部門利益驅(qū)動都有可能削弱部門協(xié)同效應(yīng)，因此，高校內(nèi)控管理委員會應(yīng)提前謀劃，將部門協(xié)作情況納入考核范圍并設(shè)計(jì)相應(yīng)的考核指標(biāo)。

（四）加快信息化一體化建設(shè)，推行業(yè)財(cái)融合理念

與其他行業(yè)相比，高校信息化應(yīng)用程度相對較高，但從總體來看，由于各部門所搭建的信息管理平臺大多處于單機(jī)作業(yè)狀態(tài)，集中采購、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的編碼規(guī)則與財(cái)務(wù)系統(tǒng)無法兼容，以至于各部門的數(shù)據(jù)難于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，直接影響到財(cái)務(wù)部門核算、報(bào)表輸出的數(shù)據(jù)的真實(shí)性和全面性，同時(shí)，財(cái)務(wù)部門也難于對各業(yè)務(wù)部門資金收支、集中采購、合同價(jià)款等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，從而影響內(nèi)部控制管理整體效能的提升，特別是在當(dāng)前《政府會計(jì)制度》落地實(shí)施的背景下，業(yè)財(cái)融合、數(shù)據(jù)共享已成為規(guī)范財(cái)務(wù)核算標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)一核算口徑的必然要求，因此，高校必須對現(xiàn)有信息系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化，加快推進(jìn)內(nèi)控管理信息一體化建設(shè)進(jìn)程。首先，高校應(yīng)以業(yè)務(wù)融合為目標(biāo)，對現(xiàn)有的教學(xué)科研系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口進(jìn)行統(tǒng)一布局設(shè)計(jì)，將各業(yè)務(wù)板塊的數(shù)據(jù)信息與財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行集成化整合，在確保數(shù)據(jù)信息安全的前提下，完成各系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的一體化改造，這就有利于財(cái)務(wù)部門從系統(tǒng)中獲取更為全面、真實(shí)的數(shù)據(jù)信息；其次，根據(jù)《政府會計(jì)制度》對平行記賬、報(bào)表合成、成本攤銷等新要求，對現(xiàn)有的財(cái)務(wù)系統(tǒng)平臺進(jìn)行升級改造，實(shí)現(xiàn)會計(jì)核算處理自動化、票據(jù)生成智能化，從而消除會計(jì)信息的人為干預(yù)。

結(jié)語

為提升高校綜合管理效能，教育部對各高校下發(fā)了內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)范化指導(dǎo)意見，高校應(yīng)以《政府會計(jì)制度》的落地實(shí)施為契機(jī)，在進(jìn)一步強(qiáng)化制度體系、內(nèi)部控制環(huán)境、業(yè)財(cái)融合以及信息化建設(shè)等方面進(jìn)行優(yōu)化升級。