高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐與思考

蘇怡茵 上海出版印刷高等?？茖W(xué)校

引言

一、績(jī)效預(yù)算與高校傳統(tǒng)收支預(yù)算的不同

在高校財(cái)務(wù)管理的實(shí)踐當(dāng)中，學(xué)校傳統(tǒng)的預(yù)算管理是參考資金投入開展收支預(yù)算管理工作，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效預(yù)算管理工作是怎樣實(shí)現(xiàn)并提高“投入”的，不太關(guān)注資金使用的效果；而績(jī)效預(yù)算要求高校需要根據(jù)績(jī)效結(jié)果開展預(yù)算管理，并重點(diǎn)關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)并提高預(yù)算投入后的產(chǎn)出和效果。

高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算是收入預(yù)算按類型編制，支出預(yù)算按功能編制，大多數(shù)支出都是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)和定額決定的，并且，這種定額的標(biāo)準(zhǔn)大多具備強(qiáng)制性。但績(jī)效預(yù)算管理工作則需要根據(jù)績(jī)效的具體情況編制預(yù)算，預(yù)算的確定應(yīng)該和績(jī)效相聯(lián)系，預(yù)算安排則需要對(duì)高校中的每一項(xiàng)支出所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益，以及為了獲得這些經(jīng)濟(jì)效益所付出的成本進(jìn)行明確。

高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算強(qiáng)調(diào)以行政控制為主，不僅要控制好預(yù)算的總額，還要明確預(yù)算資金的具體使用方向和使用方式；而績(jī)效預(yù)算則強(qiáng)調(diào)的是績(jī)效責(zé)任，側(cè)重對(duì)產(chǎn)出的控制，使得管理者更注重如何優(yōu)化配置資源以實(shí)現(xiàn)相關(guān)的產(chǎn)出目標(biāo)。高校傳統(tǒng)的收支預(yù)算更注重合規(guī)性考核，很少考核產(chǎn)出和支出效果；而績(jī)效預(yù)算則注重績(jī)效考核，各支出預(yù)算安排都應(yīng)該具備相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)要求，并在預(yù)算結(jié)果執(zhí)行完成之后，進(jìn)行產(chǎn)出、成果和成本等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)。除此之外，還應(yīng)該將績(jī)效考核評(píng)價(jià)公開的結(jié)果作為影響下一年度編制預(yù)算的重要因素。

二、高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀與困難

（一）教育產(chǎn)出的合理度量難度大

盡管2019年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，但相關(guān)的細(xì)則還未健全，各高校的預(yù)算績(jī)效管理尚處于摸索階段，每年預(yù)算的編制往往僅限于保證學(xué)校年度收支業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，無法將高校的五年規(guī)劃以及高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)與編制預(yù)算有效聯(lián)系起來，且預(yù)算績(jī)效目標(biāo)受預(yù)算編制人員的主觀影響程度大。造成預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)，高校資金的支出計(jì)劃和學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃不相符。造成這一現(xiàn)象的主要原因是各高校仍然存在重支出而輕績(jī)效的思想，只重視高校的預(yù)算投入，而忽視了對(duì)產(chǎn)出結(jié)果的有效考核。高校的教育產(chǎn)出實(shí)質(zhì)上是具有科學(xué)知識(shí)、專業(yè)技能、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的人，但是對(duì)人的能力的度量難度很高。因此，對(duì)于教育產(chǎn)出的度量是高?？?jī)效考核的難點(diǎn)。

（二）績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)設(shè)置困難

而對(duì)產(chǎn)出結(jié)果的考核關(guān)鍵就在于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置。高校的績(jī)效目標(biāo)主要有人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等等。然而不同學(xué)校之間由于辦學(xué)歷史、文化底蘊(yùn)差異很大，對(duì)于辦學(xué)歷史較短的高?；蛟合?，在這方面往往是先天不足的，所以設(shè)置一組既具有科學(xué)性又具有合理性，既便于不同學(xué)校、不同院系之間的橫向比較，又能夠指引其自身發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)對(duì)于高校預(yù)算編制人員來說是非常困難的。

（三）績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行缺乏管控

目前，在高校預(yù)算管理的實(shí)踐過程中，非常重視資金的具體執(zhí)行狀況，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行率進(jìn)行定期通報(bào)，這只會(huì)造成突擊花錢、不閑置資金，但卻未能貫徹落實(shí)“花錢必問校，無效必問責(zé)”原則。同時(shí)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行情況缺乏關(guān)注，可能導(dǎo)致偏離其績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行得不到及時(shí)的糾偏，最終形成的結(jié)果與設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)偏差較大。

（四）績(jī)效考核結(jié)果難以得到運(yùn)用

目前，高校并沒有形成一套成熟的預(yù)算績(jī)效考核體系，二級(jí)學(xué)院、歸口處室、預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等尚未承擔(dān)其預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)，資金使用績(jī)效的優(yōu)劣未納入相關(guān)預(yù)算執(zhí)行負(fù)責(zé)人的考評(píng)考核，缺乏落實(shí)相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任的對(duì)應(yīng)機(jī)制。所以，高校領(lǐng)導(dǎo)和管理層往往不會(huì)重視績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算績(jī)效效果，預(yù)算執(zhí)行效果無法直觀的呈現(xiàn)，也就無法給下一年度學(xué)校運(yùn)營(yíng)及預(yù)算編制提供科學(xué)決策依據(jù)。

（五）缺乏有效的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)和績(jī)效管理人才支撐

高校內(nèi)部管理系統(tǒng)較多，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)之間不能互聯(lián)互通，管理碎片化，缺乏真正將績(jī)效管理、學(xué)校管理以及內(nèi)控管理工作相連接的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)。部分高校的預(yù)算績(jī)效管理工作仍然處于僅僅由高校財(cái)務(wù)人員填報(bào)績(jī)效目標(biāo)并開展績(jī)效管理的階段，財(cái)務(wù)人員對(duì)學(xué)校整體績(jī)效管理概念理解不清晰，對(duì)教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)工作內(nèi)容缺乏了解和認(rèn)知。所以，在績(jī)效目標(biāo)、過程以及評(píng)價(jià)管理等方面的專業(yè)能力不足。

三、高校推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的思路

面對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，要推行全面預(yù)算績(jī)效管理，通過預(yù)算績(jī)效全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋，管理流程進(jìn)行全過程跟蹤，對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效應(yīng)用，并結(jié)合學(xué)校的年度行動(dòng)、五年規(guī)劃及中長(zhǎng)期目標(biāo)加以調(diào)整完善，從而建立科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效管理體系。

對(duì)最大坡長(zhǎng)進(jìn)行限制主要考慮載重車的爬坡性能、坡底的入口速度與允許速度。公路與城市道路規(guī)范對(duì)最大坡長(zhǎng)的規(guī)定略有差異，經(jīng)對(duì)比分析，城市道路對(duì)機(jī)動(dòng)車道最大坡長(zhǎng)的限制較公路更為嚴(yán)格。因此，在干線公路快速化改造時(shí)，需對(duì)坡長(zhǎng)無法滿足城市道路規(guī)范要求的縱坡進(jìn)行調(diào)整。但當(dāng)?shù)缆方煌ńM成中輕型車比例較高時(shí)，且突破最大坡長(zhǎng)指標(biāo)可以顯著減少工程量并降低工程造價(jià)時(shí)，可主要依據(jù)公路規(guī)范執(zhí)行。

（一）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

高校預(yù)算績(jī)效管理能否及時(shí)、高效的全面實(shí)施，關(guān)鍵在于要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門，配足相應(yīng)人員，加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效理念落實(shí)到教學(xué)、科研的方方面面，可將落實(shí)預(yù)算績(jī)效的情況納入領(lǐng)導(dǎo)述職內(nèi)容，保證高校領(lǐng)導(dǎo)和管理層能夠重視預(yù)算績(jī)效管理工作，并提高其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的了解和認(rèn)識(shí)程度。

同時(shí)，管理層和各預(yù)算部門要認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理不僅是財(cái)務(wù)部門的事，需要學(xué)校各部門進(jìn)行共同協(xié)作來實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過程和全員參與，所以需要學(xué)校自上而下給予高度重視，并通過廣泛宣傳，在校內(nèi)各部門、教職員工中建立績(jī)效意識(shí)，營(yíng)造全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的氛圍，保障全校師生的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最終讓高校成為自覺實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理工作的主體。

（二）建立科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效管理體系

高校實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理的目的是更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)校制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面預(yù)算績(jī)效管理是涉及學(xué)校各項(xiàng)工作的全方位管理，是多個(gè)部門和多個(gè)業(yè)務(wù)流程的全覆蓋管理體系。

首先，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該積極組織并成立預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立專業(yè)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，將統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)作為基本原則，建立預(yù)算績(jī)效管理體制，理順各職能部門之間的關(guān)系，多層級(jí)的開展預(yù)算績(jī)效管理工作。其次，要不斷完善高校中的全面預(yù)算績(jī)效管理制度，建立事前、事中、事后績(jī)效管理制度，健全績(jī)效管理的監(jiān)督、審計(jì)、獎(jiǎng)懲及問責(zé)制度，加大制度的正向引導(dǎo)作用。再次，建立預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同機(jī)制，設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)。目標(biāo)管理是高校開展預(yù)算績(jī)效管理工作的重要環(huán)節(jié)，學(xué)校要正視短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效的矛盾，全面預(yù)算績(jī)效管理的總體目標(biāo)應(yīng)該充分結(jié)合學(xué)校的五年規(guī)劃、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，促使目標(biāo)能夠服務(wù)于學(xué)校的發(fā)展全局，充分體現(xiàn)出學(xué)校的發(fā)展特色，最大程度發(fā)揮為高校開展實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)指明方向的作用。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)該在確定總體預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)之后，將預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)進(jìn)行分解，并根據(jù)高校的實(shí)際情況確定各部門的目標(biāo)和教職工的個(gè)人目標(biāo)，從而形成多層次的目標(biāo)體系。最后，要建立預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋及結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，形成學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)。

（三）推行“整體規(guī)劃，突出重點(diǎn)，分類管理，分步實(shí)施”的實(shí)施路徑

學(xué)校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理既要聚焦當(dāng)前學(xué)校發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，又要著眼于健全長(zhǎng)效機(jī)制，避免各預(yù)算執(zhí)行部門只關(guān)注局部不考慮學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。將項(xiàng)目支出的績(jī)效以及基本支出績(jī)效進(jìn)行分類管理，推動(dòng)較為成熟的項(xiàng)目績(jī)效管理工作朝著學(xué)校整體績(jī)效管理工作轉(zhuǎn)變，以點(diǎn)帶面，分步實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)學(xué)校所有財(cái)政資金和非財(cái)政資金的有效覆蓋，并將其貫穿和落實(shí)到預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督的全過程，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理一體化。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的同時(shí)也要突出學(xué)校重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，聚焦學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及教學(xué)科研提升的重大政策和項(xiàng)目實(shí)施效果。

（四）建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

科學(xué)、合理、全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要手段。首先，高校應(yīng)當(dāng)在共性績(jī)效指標(biāo)框架下，構(gòu)建符合學(xué)校特點(diǎn)的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。學(xué)校應(yīng)立足自身教學(xué)、科研活動(dòng)的實(shí)際，結(jié)合學(xué)校事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，設(shè)定科學(xué)合理的財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)并重，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，樹立業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)有機(jī)融合，相互促進(jìn)的績(jī)效管理觀念。從辦學(xué)成本、管理效率、可持續(xù)發(fā)展水平、人才培養(yǎng)成果、科學(xué)研究水平、社會(huì)效應(yīng)等方面，按照運(yùn)轉(zhuǎn)類、發(fā)展類、提升類等層次設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。其次，在高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的相對(duì)統(tǒng)一，避免由于對(duì)指標(biāo)體系的理解差異導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的千差萬別，要盡可能實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)效益最大化。再次，在評(píng)價(jià)工作的組織上，可采用部門自評(píng)、學(xué)校評(píng)價(jià)和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，以提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

（五）完善績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理

加強(qiáng)預(yù)算的全過程監(jiān)控，動(dòng)態(tài)跟蹤各項(xiàng)目的進(jìn)展情況，包括資金使用合規(guī)性、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施，保障預(yù)算資金的使用質(zhì)量。

首先，開展事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必要性、目標(biāo)合理性、投資經(jīng)濟(jì)性，以及方案可行性進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果安排預(yù)算。其次，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度兩個(gè)方面都應(yīng)采取監(jiān)控，對(duì)存在的偏差進(jìn)行及時(shí)糾正，以保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其是對(duì)高校日常運(yùn)行中的重大項(xiàng)目，更應(yīng)該開展績(jī)效跟蹤工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并落實(shí)改正。再次，設(shè)立全面預(yù)算績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)庫，并對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行多層次、多角度，全方位的分析，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作運(yùn)行和監(jiān)控管理動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化。最后，加大績(jī)效評(píng)估信息公開力度，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與整體績(jī)效報(bào)告的公開，使得廣大師生能夠有序的參與到學(xué)校的績(jī)效管理中，發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，促進(jìn)學(xué)校績(jī)效評(píng)價(jià)工作形成上下協(xié)同、全面推進(jìn)的局面。

（六）提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

高校開展全面預(yù)算績(jī)效管理工作就是要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行良好應(yīng)用，是學(xué)校持續(xù)改進(jìn)預(yù)算管理和以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。通過績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)各部門的協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)績(jī)效評(píng)估與預(yù)算分配、人事獎(jiǎng)懲以及干部權(quán)責(zé)掛鉤，協(xié)同推進(jìn)學(xué)校整體績(jī)效管理質(zhì)量。

首先，建立并落實(shí)績(jī)效問責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與部門年度考核掛鉤，將項(xiàng)目績(jī)效納入人員年終考核，通過制度來促使考核結(jié)果的運(yùn)用，強(qiáng)化績(jī)效管理的剛性約束，從而使資金使用者重視資金使用效益，增強(qiáng)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的責(zé)任意識(shí)。其次，將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考指標(biāo)。在安排下一年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)優(yōu)先安排那些績(jī)效考評(píng)好的部門的預(yù)算，對(duì)于考評(píng)結(jié)果差的部門，適度壓減下一年度部門公用預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，從而形成資金壓力，在學(xué)校內(nèi)部形成良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。最后，完善績(jī)效考核管理工作的反饋整改制度，以便預(yù)算主體能及時(shí)分析預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)之間產(chǎn)生偏差的原因，及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案，以此形成反饋整改的管理體系。

（七）加強(qiáng)信息技術(shù)支撐，建設(shè)績(jī)效管理專業(yè)人才隊(duì)伍

預(yù)算績(jī)效管理工作具有較高的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性，高質(zhì)量的績(jī)效管理水平離不開現(xiàn)代化信息技術(shù)手段和專業(yè)化的復(fù)合型人才。

首先，高校應(yīng)該立足于信息化手段開展全面預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理部門和其他部門的信息數(shù)據(jù)對(duì)接工作，打破學(xué)校內(nèi)部形成的信息孤島局面，推動(dòng)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研、教務(wù)、人事、學(xué)生等系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，將財(cái)務(wù)的信息化管理延伸到業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)融為一體，從而建立起管理信息流、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流、財(cái)務(wù)資金流“三流合一”的預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)。其次，在組織架構(gòu)上設(shè)置專門的績(jī)效管理部門，在人員配備上予以落實(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的力度，打造一支專業(yè)的高校預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍。培養(yǎng)兼具財(cái)務(wù)專業(yè)與計(jì)算機(jī)專業(yè)的人才，同時(shí)需要學(xué)習(xí)和了解學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，既要懂財(cái)務(wù)，也要懂業(yè)務(wù)，為實(shí)施績(jī)效預(yù)算、開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供重要的人力保障。

結(jié)語

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)階段高校的發(fā)展已經(jīng)從速度發(fā)展階段朝著高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，全面預(yù)算績(jī)效管理工作的本質(zhì)不僅是一種現(xiàn)代化的管理模式改革，還是一種以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的資源配置方法。高校應(yīng)該將預(yù)算績(jī)效管理工作的開展，作為推進(jìn)現(xiàn)代化教育治理體系和能力的重要措施，積極探索、逐步完善，構(gòu)建科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)教育資源和資金的科學(xué)配置，促進(jìn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。