以?xún)?nèi)部控制制度構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性規(guī)則分析

王開(kāi) 菏澤市公共資源交易中心

引言

內(nèi)部控制既是對(duì)會(huì)計(jì)主體行為合規(guī)性偏差及不確定性的預(yù)防，也是通過(guò)法人制度落實(shí)財(cái)政政策法規(guī)的一種科學(xué)方法。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，內(nèi)部控制本身作為財(cái)會(huì)監(jiān)督的重要組成部分，也是制度安排和制度執(zhí)行的內(nèi)容。對(duì)于當(dāng)代行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，做好財(cái)會(huì)監(jiān)督管理工作尤為重要。本文將簡(jiǎn)單介紹內(nèi)部控制制度，并淺析以?xún)?nèi)部控制制度構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性規(guī)則。

一、內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是各類(lèi)會(huì)計(jì)主體內(nèi)部責(zé)權(quán)利的制度安排與執(zhí)行，構(gòu)建起資源配置中財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性制度，有助于降低經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從組合框架來(lái)看，內(nèi)控制度分為三層：第一，政府財(cái)政內(nèi)部控制制度。第二，政府部門(mén)內(nèi)部控制制度。第三，單位組織內(nèi)部控制制度。當(dāng)代行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督工作是將偏重不同會(huì)計(jì)主體之間配置資源的財(cái)政監(jiān)督，通常會(huì)和單個(gè)會(huì)計(jì)主體內(nèi)部配置資源的會(huì)計(jì)監(jiān)督相融合。目前，對(duì)于所有行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，會(huì)計(jì)集中核算并不改變核算單位的資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)，不改變核算單位的會(huì)計(jì)主體責(zé)任，本質(zhì)上是一種代理記賬的特殊形式。既然是代理記賬，各核算單位是法人主體和會(huì)計(jì)主體，就要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理意識(shí)，真正擔(dān)當(dāng)起核算單位的財(cái)務(wù)管理的權(quán)利與責(zé)任。做好財(cái)會(huì)管理工作，應(yīng)準(zhǔn)確把握三項(xiàng)基本要點(diǎn)：第一，要建立健全核算單位內(nèi)部控制制度，把內(nèi)控作為一把手工程建立起來(lái)，真正做到工作有規(guī)范、執(zhí)行有評(píng)價(jià)、事后有監(jiān)督。第二，要加強(qiáng)報(bào)賬員的選聘。固定一名懂財(cái)務(wù)的人員擔(dān)任報(bào)賬員，持證上崗，明確其具體的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)，在事前充分參與到單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，事后發(fā)揮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)、合理、合規(guī)性初審作用。第三，要定期關(guān)注部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告，對(duì)部門(mén)全年收入、支出、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、政府采購(gòu)金額、固定資產(chǎn)總額、往來(lái)款項(xiàng)等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)心中有數(shù)。在當(dāng)前，行政事業(yè)單位的主要收入大致分為七類(lèi)：第一，財(cái)政撥款；第二，財(cái)政補(bǔ)助；第三，來(lái)自上級(jí)的補(bǔ)助；第四，事業(yè)收入；第五，來(lái)自附屬單位的上繳收入；第六，本單位的經(jīng)營(yíng)收入；第七，其他收入。在這七類(lèi)收入中，財(cái)政撥款屬于核心收入，因?yàn)榇祟?lèi)收入是行政事業(yè)單位與社會(huì)團(tuán)體組織撥付的財(cái)政資金，所以會(huì)被納入預(yù)算管理之中。

二、以?xún)?nèi)部控制制度構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性規(guī)則

（一）加強(qiáng)監(jiān)督管理，加快業(yè)財(cái)融合進(jìn)程

以?xún)?nèi)部控制制度構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性規(guī)則，做好財(cái)會(huì)監(jiān)督工作：

首先，要加強(qiáng)監(jiān)督力度，在日常核算過(guò)程中，核算單位與核算中心要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的前期明確資金來(lái)源與資金使用的相關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，避免盲目開(kāi)展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，核算單位的報(bào)賬員要真正擔(dān)起部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策的參謀和助手工作，核算中心財(cái)務(wù)人員也要熟練掌握財(cái)經(jīng)法規(guī)，為各核算單位提供業(yè)務(wù)咨詢(xún)和指導(dǎo)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)督的關(guān)口從核算中心的事后報(bào)銷(xiāo)監(jiān)督前移到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生決策的時(shí)刻。明確合同簽訂的流程和審批管理，確保重大合同經(jīng)過(guò)律師審定，避免不合法合規(guī)的合同產(chǎn)生。

其次，做好預(yù)算績(jī)效管理工作有助于改善單位內(nèi)部會(huì)計(jì)管控質(zhì)量，進(jìn)一步優(yōu)化單位行政管理職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)予以規(guī)范，使財(cái)務(wù)活動(dòng)得到合法管理與約束，為實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)管理的信息化與科學(xué)化奠定更完善的基礎(chǔ)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部所有業(yè)務(wù)，提高各項(xiàng)工作效率。

再次，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)效性有助于加強(qiáng)本單位管控力度，健全行政事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)能得以順利開(kāi)展。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效是由會(huì)計(jì)核算管理工作效率和會(huì)計(jì)報(bào)表信息予以反饋，核算結(jié)果和最終的報(bào)表能夠?qū)︻A(yù)算績(jī)效評(píng)估工作進(jìn)行客觀反映。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)有兩大特征：第一，可量化；第二，約束性強(qiáng)。全面做好預(yù)算績(jī)效考核管理工作，確?？己私Y(jié)果的準(zhǔn)確性，方能為行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)提供詳細(xì)、精確的數(shù)據(jù)。

最后，采用會(huì)計(jì)集中核算制度可以細(xì)化數(shù)據(jù)信息，做好財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析工作，使單位預(yù)算績(jī)效考核管理更合理、有效。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革現(xiàn)狀以及企業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，行政單位需要重新正視會(huì)計(jì)工作，積極轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)職能，由會(huì)計(jì)核算型轉(zhuǎn)向管理型，若簡(jiǎn)單將會(huì)計(jì)集中核算中心作為一個(gè)記賬機(jī)構(gòu)是無(wú)法充分發(fā)揮其職能作用的，需要看待會(huì)計(jì)核算中心背后潛在的信息執(zhí)行反饋和控制作用，以管理的形式加強(qiáng)預(yù)算資金支付的事前控制，從而更好地決定財(cái)政資金的使用調(diào)度情況，避免在資金支付完成之后出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，確保資金使用支付的合理合法性，在事前就已經(jīng)明確資金是否可以進(jìn)行合理使用調(diào)度之后，由銀行統(tǒng)一支付放款，在全面實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度的同時(shí)還需要促進(jìn)會(huì)計(jì)核算中心的全面升級(jí)轉(zhuǎn)型。

（二）規(guī)范內(nèi)部控制，確保工作有據(jù)可依

行政事業(yè)單位核算中心要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，須做好四項(xiàng)基本工作：第一，要建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，對(duì)現(xiàn)有制度、流程、表單適用性進(jìn)行評(píng)估。第二，要從預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位采取不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批等不同控制措施。第三，要充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用，定期進(jìn)行內(nèi)控執(zhí)行評(píng)價(jià)分析，強(qiáng)化制度流程的落實(shí)。第四，要加快管委會(huì)層面財(cái)務(wù)管理辦法和報(bào)銷(xiāo)手冊(cè)的制定。通過(guò)內(nèi)控建設(shè)的加強(qiáng)，以便合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。與此同時(shí)，要對(duì)本單位財(cái)務(wù)內(nèi)控全部業(yè)務(wù)流程實(shí)施全方位的監(jiān)管。另外，應(yīng)通過(guò)啟用財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)信息進(jìn)行全面收集與監(jiān)管，以此實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)集中核算。

（三）執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算

目前，國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面實(shí)施成為會(huì)計(jì)集中核算必然發(fā)展趨勢(shì)的重要前提，會(huì)計(jì)集中核算制度與集中支付制度的有效融合能夠在進(jìn)行優(yōu)劣勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮兩種制度的作用和價(jià)值，從而進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政的深化改革與創(chuàng)新，提升財(cái)政管理水平?？梢哉f(shuō)，財(cái)政建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)會(huì)計(jì)集中核算作出了相應(yīng)的要求，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的深化改革背景下，會(huì)計(jì)集中核算制度全面代替了傳統(tǒng)分散核算的制度分配形式，全面加強(qiáng)了財(cái)政資金收支監(jiān)督管理以及財(cái)政的建設(shè)發(fā)展，加強(qiáng)了對(duì)會(huì)計(jì)工作與行為活動(dòng)的約束和規(guī)范，為財(cái)政創(chuàng)新建設(shè)與運(yùn)行管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

首先，通過(guò)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度能夠最大限度地保證會(huì)計(jì)核算工作開(kāi)展的規(guī)范性和合理性，從根本上提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和會(huì)計(jì)核算水平。實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度主要是指將會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)歸納到會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行集中核算，由會(huì)計(jì)核算中心調(diào)配具備高質(zhì)量專(zhuān)業(yè)核算技能以及綜合素質(zhì)高的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員，充分利用信息化會(huì)計(jì)電算化系統(tǒng)，按照國(guó)家規(guī)定的會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則進(jìn)行集中、統(tǒng)一核算，一方面有效保證了會(huì)計(jì)核算對(duì)象和范圍的全面性、真實(shí)性和完整性，另一方面能夠極大地提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和水平。

其次，各行政事業(yè)單位通過(guò)集中統(tǒng)一的核算形式能夠全面加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督管理，有效減少一些違法行為、違規(guī)行為的產(chǎn)生，會(huì)計(jì)集中核算帶動(dòng)著會(huì)計(jì)集中管理，意味著所有的財(cái)政資金收支都將通過(guò)同一個(gè)會(huì)計(jì)核算中心出入口進(jìn)行準(zhǔn)入與支出，從而在確保會(huì)計(jì)核算對(duì)象和范圍完整無(wú)誤的基礎(chǔ)上進(jìn)行集中統(tǒng)一核算，同時(shí)會(huì)計(jì)核算中心也有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)對(duì)各個(gè)行政單位的財(cái)政收支情況進(jìn)行合理地監(jiān)督審查，及時(shí)糾正其中存在的不合理現(xiàn)象，如財(cái)政收支不符合政策規(guī)定或者手續(xù)不齊全的現(xiàn)象，最大限度地保證財(cái)政收支情況的合理合法。

再次，行政事業(yè)單位通過(guò)核算中心的集中核算與管理，對(duì)于進(jìn)行財(cái)政資金的合理調(diào)度使用提供了極大的便利，確保財(cái)政資金使用的合理合法，進(jìn)一步提高了財(cái)政資金的使用效益?？梢哉f(shuō)，全面實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度之后，各行政單位的財(cái)政收支運(yùn)作過(guò)程從資金調(diào)度使用到及時(shí)收回的過(guò)程更加規(guī)范合理，在加大監(jiān)管力度的同時(shí)也能夠確保財(cái)政資金的使用支出更加規(guī)范靈活，同時(shí)防止由于資金沉淀而降低資金使用效益的情況發(fā)生，從根源上改善了資金使用調(diào)度管理混亂的情況。

最后，對(duì)于各行政事業(yè)單位而言，通過(guò)實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算，由核算中心配備專(zhuān)業(yè)核算人員，行政單位則無(wú)須專(zhuān)門(mén)設(shè)置會(huì)計(jì)核算崗并配備專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)核算人員，僅需要保留財(cái)務(wù)報(bào)賬人員即可，減輕了會(huì)計(jì)工作量，減少了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員支出成本，緩解了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的繁瑣性，提高了各單位的經(jīng)濟(jì)效益，有助于各單位將更多精力放在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中。

在財(cái)會(huì)監(jiān)督工作中實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度時(shí)需要遵循預(yù)算管理體制不變的有效原則，各行政單位仍然需要承擔(dān)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況的編報(bào)工作，在經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一審核之后給予各行政單位復(fù)核情況，同時(shí)抄送至核算中心，因而需要構(gòu)建完善合理的預(yù)算管理體制。其次，各行政事業(yè)單位仍然擁有財(cái)政資金的使用和調(diào)度審批權(quán)，需要構(gòu)建完善合理的財(cái)政資金管理機(jī)制，確保財(cái)政資金支出的合理合法性。最后，需要遵循會(huì)計(jì)主體責(zé)任不變的有效原則，充分明確各行政單位會(huì)計(jì)主體責(zé)任，各單位財(cái)政資金的理財(cái)情況仍然由各單位會(huì)計(jì)責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的會(huì)計(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

需要注意的是，會(huì)計(jì)集中核算主要是指在不改變各行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理體制、財(cái)政資金管理機(jī)制和職能的前提下，由財(cái)政部門(mén)在銀行統(tǒng)一開(kāi)設(shè)唯一賬戶(hù)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)一使用調(diào)度、資金結(jié)算以及工資發(fā)放。實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是指單位部門(mén)集中核算的情況，將分散的部門(mén)核算通過(guò)實(shí)行集中核算之后，能夠最大限度地保證核算的真實(shí)性、完整性和合法性，嚴(yán)厲禁止一些不法行為表現(xiàn)的產(chǎn)生。另一方面是指財(cái)政資金預(yù)算經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一核算與管理，通過(guò)統(tǒng)一開(kāi)戶(hù)、集中支付的方式由核算中心進(jìn)行集中管理、分戶(hù)核算，包括資金的結(jié)算以及工資的統(tǒng)一發(fā)放、財(cái)務(wù)公開(kāi)。自會(huì)計(jì)集中核算制度更新實(shí)施以來(lái)，各個(gè)省市納入集中核算的行政事業(yè)單位數(shù)量呈逐漸增加的趨勢(shì)，其會(huì)計(jì)核算中心運(yùn)作程序主要包括資金的流入、使用，財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理以及會(huì)計(jì)核算與報(bào)表的報(bào)送等。

（四）健全機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，完善組織保障

組織保障是做好各項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)，首先要選派財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)理論知識(shí)水平高、熟悉政策法規(guī)的人員，充實(shí)到會(huì)計(jì)核算中心隊(duì)伍，以提高會(huì)計(jì)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次要改變財(cái)務(wù)人員選拔培養(yǎng)機(jī)制。核算中心屬于業(yè)務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位，應(yīng)該鼓勵(lì)和發(fā)展事業(yè)單位職稱(chēng)評(píng)聘制度，通過(guò)晉升制度設(shè)計(jì)使財(cái)務(wù)人員得到培養(yǎng)、選拔，促進(jìn)財(cái)務(wù)人員精進(jìn)業(yè)務(wù)，留住財(cái)務(wù)人才。行政事業(yè)單位財(cái)政部門(mén)和會(huì)計(jì)集中核算中心要加強(qiáng)組織培訓(xùn)。在具體培訓(xùn)工作中，應(yīng)注意針對(duì)現(xiàn)有人員在會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、財(cái)務(wù)管理等方面存在的問(wèn)題開(kāi)展培訓(xùn)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，盡快提高工作能力和水平，保證會(huì)計(jì)核算工作順利有序開(kāi)展。同時(shí)，需要注意的是，在財(cái)務(wù)人員培養(yǎng)工作中，必須重視提高他們的職業(yè)道德修養(yǎng)。

（五）加快信息化建設(shè)，提高核算效率

財(cái)務(wù)信息化的發(fā)展，將極大地提高財(cái)務(wù)管理的水平和效率。首先，要隨著預(yù)算一體化工作的開(kāi)展，讓財(cái)務(wù)管理從靜態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)，這樣便于各行政事業(yè)單位全面掌控各部門(mén)的指標(biāo)、工作計(jì)劃與申請(qǐng)內(nèi)容，確保預(yù)算執(zhí)行的順利進(jìn)展。其次，要逐步開(kāi)發(fā)賬務(wù)系統(tǒng)遠(yuǎn)程查詢(xún)權(quán)限，使核算單位能查詢(xún)本單位的財(cái)務(wù)收支、資金支付等財(cái)務(wù)信息，為單位做好預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)控等提供數(shù)據(jù)支持。另外，要推進(jìn)報(bào)銷(xiāo)流程電子化。隨著電子發(fā)票的普及，隨著會(huì)計(jì)電子檔案制度的建立，要加快報(bào)銷(xiāo)流程電子化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)原始憑證、支付審批、預(yù)算管理、賬務(wù)處理、資金支付全流程電子化。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，以?xún)?nèi)部控制制度構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督的確定性規(guī)則，做好財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，首先要加強(qiáng)監(jiān)督力度與各項(xiàng)細(xì)節(jié)管理，在日常核算過(guò)程中，核算單位與核算中心要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的前期明確資金來(lái)源與資金使用的相關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，確保預(yù)算績(jī)效，全面優(yōu)化行政管理職能。與此同時(shí)，要發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的作用，做好會(huì)計(jì)集中核算工作。其次要重視健全組織保障，做好財(cái)務(wù)信息化管理工作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)質(zhì)量，提高財(cái)務(wù)人員的職業(yè)技能與道德素養(yǎng)。