構(gòu)建“積極老齡化”立體養(yǎng)老服務(wù)體系

文/中歐國際工商學(xué)院院長 汪泓

由于我國1949 年—1970 年的第一、二波嬰兒潮正逐步老齡化，而上世紀(jì)80 年代計(jì)劃生育政策使得新生人口數(shù)量驟降，未來20 年中國老齡化進(jìn)入加速期，預(yù)計(jì)2030 年60 歲以上人口占比將接近30%。老齡化的人口結(jié)構(gòu)帶來了巨大的投資機(jī)會，按照60 歲以上老人目前2.67億人來計(jì)算，保守估計(jì)，需要醫(yī)療護(hù)理等高端養(yǎng)老服務(wù)的人群約為5000 萬左右，所有老人所需要基礎(chǔ)消費(fèi)和必要醫(yī)養(yǎng)服務(wù)費(fèi)，以及失能失智老人所需要的專門護(hù)理服務(wù)費(fèi)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場空間近40 萬億元。

養(yǎng)老服務(wù)市場取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

我國聚焦老年群體“急難愁盼”問題，有效滿足老年人多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確目標(biāo)養(yǎng)老服務(wù)供給不斷擴(kuò)大，老年健康支撐體系更加健全，為老服務(wù)多業(yè)態(tài)創(chuàng)新融合發(fā)展，要素保障能力持續(xù)增強(qiáng)，社會環(huán)境更加適老宜居。近年來，民政部聯(lián)合有關(guān)部門開展了為期4 年的全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動，指導(dǎo)各地圍繞老年人需求創(chuàng)新服務(wù)形式。養(yǎng)老服務(wù)供給不斷加大，2012 年—2021 年，中央財(cái)政累計(jì)投入359 億元支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)，居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健全。

從2005 年到2022年18年間，我國養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了“18連漲”，疫情前養(yǎng)老金年增長幅度超10%，受疫情影響2020 年養(yǎng)老金增長率為5%、2021 年為4.5%，今年也維持到了4%。當(dāng)前我國退休人員人均月退休金達(dá)到3106 元，這就意味著老人的消費(fèi)能力提高，養(yǎng)老服務(wù)自主購買力增強(qiáng)。到2019 年4 月，全國建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的省份已達(dá)30 個，但大多數(shù)省份是將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼融入到失能老人護(hù)理補(bǔ)貼、高齡津貼等政策中，僅有北京、上海、浙江等13 個省市的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼是以較為獨(dú)立而全面的制度政策形式存在的。其中，由于上海市較早地步入老齡化社會，促使其于2004 年就在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域做出了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的首創(chuàng)設(shè)計(jì)，并在后續(xù)實(shí)踐中自主研究了配套的統(tǒng)一需求評估體系，而在2017 年長期護(hù)理保險政策實(shí)施后，上海市更是在兩者的銜接上做了創(chuàng)新性探索。

無論是巨大的市場潛力，還是一系列政策鼓勵，都在吸引著越來越多的市場主體參與者加入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)之中。在國家對養(yǎng)老重視程度不斷提高和加深的形勢環(huán)境下，2012 年—2020 年我國新型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模不斷壯大，年復(fù)合增長率達(dá)到12.81%。

面對日益復(fù)雜多元的養(yǎng)老服務(wù)及其參與主體，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》明確提出，建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，更好適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展要求，更好滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管體系有效構(gòu)建需要明確監(jiān)管重點(diǎn)、落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強(qiáng)監(jiān)管的落實(shí)保障，為綜合監(jiān)管搭建了整體框架。

養(yǎng)老服務(wù)體系仍面臨多方面挑戰(zhàn)

目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場已取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，為未來養(yǎng)老服務(wù)更高質(zhì)量和更好品質(zhì)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)體系仍然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

一是養(yǎng)老服務(wù)多層次需求增長迅速，養(yǎng)老供需失調(diào)凸顯。我國家庭規(guī)模在進(jìn)一步縮小，戶均人口從3.10人減少為2.62人，人口流動總量大幅擴(kuò)增，大規(guī)模的老年人口擴(kuò)張，帶來生活照護(hù)服務(wù)、健康照料服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、文化娛樂服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)需求的大規(guī)模擴(kuò)張。然而民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年第一季度，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)為36 萬個，床位812.6 萬張，數(shù)量少且遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)社區(qū)全覆蓋。與此同時，養(yǎng)老服務(wù)的供給較為單一，難以滿足不同老年人群體的需求，供給的粗放性和需求的多樣性之間的矛盾，導(dǎo)致供給不足。

二是多支柱養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)失衡，二三支柱有待擴(kuò)面。從我國養(yǎng)老市場來看，眼前最關(guān)鍵的就是我國養(yǎng)老規(guī)模結(jié)構(gòu)并不均衡且總量不足，第一支柱一支獨(dú)大、第二和第三支柱發(fā)展不均衡的結(jié)構(gòu)性問題：三個支柱的規(guī)模占比分別為65.76%、34.23%、0.01%，第一支柱占主導(dǎo)，第一、二、三支柱規(guī)模合計(jì)占GDP 的13%，養(yǎng)老金過度依賴于第一支柱基本養(yǎng)老保險。第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面不高，未在社會面上整體建立起來，短期內(nèi)提升困難。第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險仍處于起步階段，水平較低，增值保值空間較低，吸引力不強(qiáng)。同時，養(yǎng)老保險各地區(qū)之間也存在收支不平衡、保值增值難度較大等問題。

三是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈整合程度不高，標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一化。一方面，養(yǎng)老服務(wù)市場化程度不高，以政府購買服務(wù)為主，供需缺口嚴(yán)重。目前，國內(nèi)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多由街道或社區(qū)承辦，由政府購買為主導(dǎo)，部分地區(qū)還存在“民辦公助”以及“公辦民營”的居家養(yǎng)老模式。產(chǎn)業(yè)集中度和資源配置效率較低，無法發(fā)揮核心企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)品業(yè)尚處于分散格局，發(fā)展的導(dǎo)向性不強(qiáng)。老年人的需求不再僅停留于食品、日用品和醫(yī)療產(chǎn)品三大基本生理需求。目前服裝、旅游和保健正成為新的增長需求點(diǎn)。養(yǎng)老產(chǎn)品的科技含量與產(chǎn)品附加值普遍不高，適老化程度低，高精尖的醫(yī)療設(shè)備不足。第三方面，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。包括養(yǎng)老供給服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，各供給方缺乏有效的互聯(lián)互通機(jī)制，而是“各自為政”，造成養(yǎng)老行業(yè)“魚龍混雜”的問題。

四是養(yǎng)老服務(wù)人才與質(zhì)量“雙失衡”，阻礙養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才數(shù)量較少，但市場需求較大，供需矛盾較為突出。按照國家標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老護(hù)理員與老人的比例1 ∶4 測算，養(yǎng)老護(hù)理員缺口約為750 萬名。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的質(zhì)量水平不高，大部分人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)或者培訓(xùn)內(nèi)容并不全面，缺乏現(xiàn)代化服務(wù)意識，對新型養(yǎng)老理念的認(rèn)識也不夠，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍呈現(xiàn)高齡低學(xué)歷職業(yè)技術(shù)水平偏低的特征。

構(gòu)建和完善多層次、立體養(yǎng)老服務(wù)體系

應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)，需構(gòu)建多層次、立體化養(yǎng)老服務(wù)體系，在政策支持和保障下，構(gòu)建多元化服務(wù)供給體系、分層次需求評估體系、多層次行業(yè)把關(guān)機(jī)制、多路徑人才培養(yǎng)模式、全方位綜合監(jiān)管格局的“積極老齡化”立體養(yǎng)老服務(wù)體系。

第一，構(gòu)建多元化的服務(wù)供給體系，滿足多層次養(yǎng)老需求。一是暢通多元主體參與機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)體系包括政府、企業(yè)、社區(qū)和家庭等主體，為老年人生活保障提供政策、制度和軟硬件設(shè)施等。二是政府主導(dǎo)，托底基本養(yǎng)老服務(wù)。政府承擔(dān)“托底”和引導(dǎo)的作用，政策上給與支持與監(jiān)管，探索政府購買養(yǎng)老服務(wù)策略，公益性和收益性結(jié)合。三是市場拓展，壯大銀色產(chǎn)業(yè)，重視養(yǎng)老金融的發(fā)展。政府引導(dǎo)支持老年人生活照料、產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、文化娛樂、金融服務(wù)、旅游、高檔養(yǎng)老地產(chǎn)等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場的發(fā)展。四是社會支撐，承擔(dān)社會責(zé)任。通過引入老年基金會、慈善組織、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)等社會化的支持，整合為老服務(wù)資源。

第二，建立分層次需求評估體系，開展服務(wù)需求評估機(jī)制。一是引進(jìn)需求評估機(jī)制，以年齡、身體狀況、經(jīng)濟(jì)收入狀況、家庭特點(diǎn)為維度，從“需求導(dǎo)向”視角出發(fā)對老年人建立長效的需求評估機(jī)制，提供不同特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)。例如按年齡層次和健康狀況劃分，分為低齡老年人以自助志愿為主，高齡居家家庭責(zé)任共擔(dān)，無法自理老人醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合、家庭照料與社會化照料雙軌并行。按收入水平劃分，可以分類為低端有保障、中端有供給、高端有市場。二是建立統(tǒng)一需求評估標(biāo)準(zhǔn)，打破條塊分割下的部門壁壘。制訂需求評估調(diào)查表，調(diào)查表涵蓋醫(yī)療護(hù)理和生活照料對老年人自我照顧能力、身體機(jī)能、溝通能力、行為情緒等方面的健康狀況、應(yīng)付日常生活的能力等方面進(jìn)行全面評估并劃分照護(hù)等級。三是健全老年照護(hù)需求評估機(jī)制。需求評估的一個核心是需求評估員，因此通過考核、培訓(xùn)建立需求評估隊(duì)伍。同時組建專門的需求評估機(jī)構(gòu)，對老年人進(jìn)行照護(hù)等級評估的依法獨(dú)立登記。上海市已逐步形成“政府主導(dǎo)購買服務(wù)、委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行需求評估、良性競爭提升評估服務(wù)質(zhì)量”的運(yùn)作機(jī)制。

第三，完善多層次養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)把關(guān)機(jī)制，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。一是嚴(yán)把行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，組件評估監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入制度，依據(jù)法律規(guī)定的基本條件和基本標(biāo)準(zhǔn)，做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃設(shè)置、資格申請和登記審批工作，確保服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)資格，維護(hù)行業(yè)的良性競爭。二是規(guī)范公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)范入院標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌評估不同群體的養(yǎng)老需求，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為“三無”老人、高齡困難、弱勢老年群體提供適當(dāng)補(bǔ)貼，體現(xiàn)政府保障的“底線公平”?？赏ㄟ^網(wǎng)站及時公布輪候的情況及入住人員信息，接受社會監(jiān)督，確保公開、公平、公正。

第四，創(chuàng)新多路徑養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)模式，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，出臺人才激勵機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍要取得“量”上的突破，首先要轉(zhuǎn)變觀念和認(rèn)知，改變養(yǎng)老服務(wù)就類似于“保姆”“護(hù)工”等工作，選擇老年服務(wù)專業(yè)將來“沒出息”等的誤導(dǎo)性認(rèn)知。同時各級部門要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，設(shè)計(jì)兼容各個要素的薪酬保障體系、各類保險和津貼補(bǔ)助、獎勵機(jī)制等，從立法、政策、財(cái)政、管理等方面推動養(yǎng)老服務(wù)人才全面發(fā)展。二是建立多途徑人才培養(yǎng)機(jī)制，取得“質(zhì)”上的提升。將人才的培養(yǎng)視為長期的發(fā)展規(guī)劃，同時通過多途徑建立專業(yè)化人才培養(yǎng)體制，如參照國外的非學(xué)歷教育形式、職業(yè)化教育等。三是創(chuàng)新培養(yǎng)模式，加入智能化元素，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、5G 技術(shù)、人工智能等技術(shù)優(yōu)化教學(xué)模式，創(chuàng)新人才培養(yǎng)方案。

第五，構(gòu)建全方位養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管格局，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督體系。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，整體規(guī)劃綜合監(jiān)管格局。從頂層設(shè)計(jì)入手，形成以市政府、市民政局為主導(dǎo)，聯(lián)合其他多部門的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，并通過出臺相關(guān)政策、聯(lián)合行動等方式，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、相關(guān)服務(wù)進(jìn)行綜合監(jiān)管。二是一網(wǎng)統(tǒng)管，技術(shù)賦能綜合監(jiān)管體系。形成社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、市域五級的一網(wǎng)通管格局，構(gòu)建一體化平臺型政府，提高政府效率、打破行政壁壘，通過透明的平臺與全面的信息公開實(shí)現(xiàn)公民對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。三是多位一體，厘清主體責(zé)任。充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢和職能，形成市政府提供政策支持、民政主管、各部門協(xié)同參與的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，通過政府部門與行業(yè)力量、社會力量共同發(fā)力，以常態(tài)化、動態(tài)化和專業(yè)化監(jiān)管推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將這些外部壓力轉(zhuǎn)化為自我監(jiān)管的動力，形成機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)管方案，推動服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

第六，倡導(dǎo)自助養(yǎng)老理念，積極助力“老有所為”。在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的過程，要始終秉持“積極老齡化”的指導(dǎo)思想，“以人為本”。在發(fā)展過程中，逐步認(rèn)識到老年人并不等于“弱者”，而是要樹立“活力老年人形象”，老年人有長年積累的知識、經(jīng)驗(yàn)和技能，把老人作為有能力且有活力的群體來對待，可以讓老齡社會更豐富且更具可持續(xù)性。老人通過自助養(yǎng)老，形成互惠互利、互幫互助的良性循環(huán)，如開展老年人自助自救培訓(xùn)，組織低齡健康老年人為高齡老年人提供志愿服務(wù)，鼓勵低齡老年人參與社區(qū)公益活動、完善時間銀行政策。例如日本的長期護(hù)理保險制度也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，其目的是支持老人“獨(dú)立”，而不是“照顧”，這對于避免護(hù)理保障泛福利化、控制養(yǎng)老成本過快上漲有非常重要的意義。