老年社會工作政策的目標(biāo)和政策工具研究
——基于58份中央政策文本的分析

麥穎特

（深圳大學(xué)政府管理學(xué)院，廣東 深圳，518071）

一、問題提出

第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.70%，這一比例較第六次全國人口普查上升了5.44%，[1]我國老齡化問題日益加劇。各類制度設(shè)計體現(xiàn)著政府為積極應(yīng)對老齡化問題所做的努力，我國在推動老齡事業(yè)“基本國策化”的進程中產(chǎn)生了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《老年人權(quán)益保障法》等階段性法治成果。[2]《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》多次在老年服務(wù)中提及社會工作，老年社會工作政策正邁向體系化、制度化進程。[3]完成國家應(yīng)對老齡化長期戰(zhàn)略任務(wù)，發(fā)展老齡事業(yè)離不開系統(tǒng)且有效的制度供給和安排，需要社會工作專業(yè)力量的參與。

已有研究肯定了社會工作在老齡事業(yè)中發(fā)揮的作用。彭華民等認(rèn)為我國社會工作獲得了政治和行政合法性，社會工作理論在黨和政府政治視野及政策議題中得到重視。[4]劉繼同將社會工作視作老年福利制度建設(shè)的基礎(chǔ)和決定性因素。[5]姚進忠等認(rèn)為社會工作應(yīng)在“積極老齡化”的框架下促進老年人社區(qū)參與，在“預(yù)防取向”實踐下，倡導(dǎo)平等獲取社會服務(wù)機會，滿足老年人個性化需求。[6]由此可見，社會工作在參與老齡事業(yè)的合法性、制度性、專業(yè)性上都得到了認(rèn)可。老年社會工作屬于老齡政策的重要議題,針對老齡政策目標(biāo)和工具的研究有兩類。一類是規(guī)范性理論研究，主要對政策目標(biāo)的演進、政策規(guī)劃和階段的分類進行系統(tǒng)性回顧,[7-10]以及基于老齡化發(fā)展趨勢與特點，對老年社會政策的形態(tài)、政策注意力進行展望與推演。[11]這類研究梳理了老齡政策階段性目標(biāo)的意旨、特質(zhì)及問題。另一類是經(jīng)驗性實證研究,研究內(nèi)容主要圍繞工具結(jié)構(gòu)構(gòu)成，分析各類工具的數(shù)量多寡，[12]以及目標(biāo)與工具的適配性[13]。這類研究普遍建構(gòu)或選擇一套政策工具分類框架，并與政策對象相關(guān)的主體、階段、環(huán)節(jié)等維度進行交叉分析。

然而，鮮有把老年社會工作視為一個獨立的政策領(lǐng)域而開展的研究，這與社會工作在老齡政策中日益重要的趨勢相悖。老年社會工作政策體系的全貌是怎樣的？源頭要追溯到哪里？老年社會工作政策的目標(biāo)分布、工具組合狀況如何？現(xiàn)有研究還無法回應(yīng)這些問題。本文以涉及老年社會工作的政策文本為分析的基礎(chǔ)材料，通過梳理制度產(chǎn)生的過程，理清老年社會工作的政策脈絡(luò)和階段特征，以內(nèi)容分析的方法歸納政策在目標(biāo)和工具上的數(shù)量分布，進而了解政府針對不同目標(biāo)所采用的工具組合策略。

二、數(shù)據(jù)來源與分析方法

(一) 數(shù)據(jù)來源

我國主要以“附屬模式”來制定老年社會工作政策，即在有關(guān)法律、政策中附帶規(guī)定老年社會工作的內(nèi)容。[14]有關(guān)老年社會工作的制度規(guī)范碎片化地散布于各類政策中。本文通過關(guān)鍵詞檢索的方法，在國務(wù)院、民政部、衛(wèi)健委等政府門戶網(wǎng)站的政策法規(guī)搜索頁面檢索2001年至2022年3月5日之前發(fā)布且提及老年社會工作的政策。納入標(biāo)準(zhǔn)有三項：一是選擇由國務(wù)院及其部委制定的中央層級政策；二是文件正文同時提及老年人、社會工作或同義替代詞的政策文本；三是選擇命令(令)、決定、通知、意見、函為體裁的政策，不包括批復(fù)、通告和公告等公務(wù)文書體裁。經(jīng)檢索和篩選，最終獲得58份老年社會工作政策文本(見表1)。

表1 政策樣本基本情況

(二) 分析方法

本文采用內(nèi)容分析法對政策文本進行研究，依據(jù)預(yù)先確定的分析框架對每一分析單位進行編碼，把政策條款分別歸類到不同類目中，通過比較不同類目的數(shù)量差異總結(jié)出政策的特征。首先，依據(jù)相關(guān)理論，搭建政策的分析框架。其次，搜集和整理政策樣本，將文本處理成以句為單位的分析單元。本文從58份政策文本中提取出111條提及老年社會工作的條款，所有條款都被歸類到至少1類政策工具中，共得到131個分析單元。最后，使用NVivo11軟件對分析單位進行編碼和分析。

三、老年社會工作政策分析框架

(一) 政策目標(biāo)分類框架

老年社會工作是社會工作分支領(lǐng)域，與其他實務(wù)領(lǐng)域一樣，其屬于社會工作制度的構(gòu)成要素。同時，社會工作是老年服務(wù)社會化和專業(yè)化的重要力量，社會工作專業(yè)人才隊伍在老齡政策中得到重視和支持。“社會工作政策”和“老齡政策”在老年社會服務(wù)的問題上交匯，勾畫出“老年社會工作政策”的制度空間，兩者既相互交織，又在目標(biāo)和定位上存在邊界。社會工作政策有人才先行的鮮明特點，[15]人才隊伍建設(shè)、政府購買服務(wù)、社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)展與管理是社會工作政策的三個主要議題，其中人才隊伍建設(shè)是社會工作政策主線和焦點。[16]老齡政策涵蓋養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、老齡健康服務(wù)、老齡產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，[17]養(yǎng)老服務(wù)是老齡政策當(dāng)下最主要的政策領(lǐng)域。[18]

基于對老年社會工作政策的認(rèn)識，本文將老年社會工作政策的目標(biāo)分為四類。一是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出要健全“居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，[19]因此，居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，以及醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)結(jié)合均屬于該目標(biāo)的有機組成部分。二是老年社會保障，該目標(biāo)致力于完善面向特殊困難老人的社會救助和社會福利制度，為目標(biāo)群體提供兜底性服務(wù)。三是老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，此目標(biāo)側(cè)重于開放養(yǎng)老服務(wù)市場，支持民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進養(yǎng)老服務(wù)消費。四是老年社會工作人才隊伍和機構(gòu)的發(fā)展。前兩個目標(biāo)強調(diào)社會工作在對應(yīng)的服務(wù)場景及相應(yīng)類型的服務(wù)對象上的作為。后兩個目標(biāo)則分別站在老齡產(chǎn)業(yè)和社會工作事業(yè)的角度來發(fā)展老年社會工作。

(二) 政策工具分類框架

政策工具是政府將實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)為具體執(zhí)行的路徑和機制，是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。[20]胡德認(rèn)為政策工具選擇受到了目標(biāo)、資源、目標(biāo)群體組織水平和能力、各國政府使用工具經(jīng)驗的影響。[21]政策工具是政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的橋梁，工具的選擇與組合會影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

政策工具是從政府文件視角來描述和解釋社會工作發(fā)展的理論進路。本文依據(jù)羅斯維爾和澤格維爾德的政策工具分類思想[22]，把政策工具分為環(huán)境型、需求型、供給型三類(見表2)。

表2 政策工具的分類及定義

在政府購買社會服務(wù)的制度安排下，社會工作服務(wù)實現(xiàn)了生產(chǎn)和提供的分離，[23]服務(wù)提供方支付服務(wù)生產(chǎn)成本、制定政策，生產(chǎn)方負(fù)責(zé)服務(wù)的設(shè)計和執(zhí)行。社會工作服務(wù)的生產(chǎn)和輸送的環(huán)節(jié)可拆分為資源投入、專業(yè)服務(wù)共同體塑造、服務(wù)資源與需求對接、管理激勵?！皹?gòu)建服務(wù)共同體”仰賴于資源投入，具體包括資金投入、人才培育、組織孵化、服務(wù)設(shè)施建設(shè)。“服務(wù)資源與需求對接”是把潛在服務(wù)共同體中的資源分配到服務(wù)對象的過程，政府通過購買服務(wù)、示范、試點、人才引進和設(shè)置服務(wù)崗位實現(xiàn)服務(wù)落地。服務(wù)的可持續(xù)供給需要激勵和約束的支撐，其作用力源自行政支持、政策優(yōu)惠、制度建設(shè)、管制。

由此可見，三類政策工具分別對應(yīng)特定的環(huán)節(jié)，工具的側(cè)重點也存在差異：供給型工具側(cè)重增量目標(biāo)，對應(yīng)培養(yǎng)環(huán)節(jié)，有擴大供給數(shù)量與層次的功能，為服務(wù)提供儲備人才、組織和場所；需求型工具側(cè)重存量對接需求的目標(biāo)，對應(yīng)使用環(huán)節(jié)，把服務(wù)引向服務(wù)群體的訴求，向老年群體輸送個性化、多樣化社會工作服務(wù)；環(huán)境型工具側(cè)重質(zhì)量目標(biāo)，通過監(jiān)管機制的作用，監(jiān)督并糾正政策執(zhí)行中的偏離現(xiàn)象。

(三) 政策工具模糊性

馬特蘭德的政策模糊沖突模型指出模糊性是政策固有的一種屬性。[24]政策模糊性被視作現(xiàn)代政治產(chǎn)物的政策所具備的一種屬性[25]，既是被動地受決策者有限理性，以及語言的有限表達能力而形成的立法語言模糊[26]，也是決策者主動選擇委婉和模糊說辭的治理實踐策略[27]。政策文本或多或少存在著模糊性，而含糊其辭、模棱兩可的制度文本令執(zhí)行者選擇保守的行動策略[28]，使得政策的變通執(zhí)行甚至不執(zhí)行[29]，政策執(zhí)行阻滯最終會導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏離及政策內(nèi)容的失真[30]?？梢?，強力高效的政策工具組合的效用會因表述不清、用詞含糊而大打折扣。

本文在探討政策目標(biāo)—工具的分布和組合基礎(chǔ)上，進而從模糊—清晰的帶譜中確定政策工具表述的清晰程度。中央對政策工具的產(chǎn)出、效用預(yù)期越明確，則越可能通過一種肯定的表述、量化的形式清晰具體地列出政策工具的使用說明。本文根據(jù)政策用詞和表達對政策工具的清晰程度進行劃分(見表3)，以期界定老年社會工作政策三類政策工具的清晰程度。

表3 政策清晰程度的定義和分類

四、政策制度化過程與政策目標(biāo)分布

老年社會工作政策的類型主要為國務(wù)院和部門的規(guī)范性文件，提及老年社會工作的政策可追溯至2001年民政部發(fā)布的“關(guān)于批準(zhǔn)發(fā)布《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》、《殘疾人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》和《兒童社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的通知”。民政部在文件中要求“城鎮(zhèn)老年社會福利機構(gòu)配備具有‘社會工作類’教育背景的專職工作人員”，并指出“社會福利機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接受社會工作類專業(yè)知識的培訓(xùn)”。[31]2001年，國家在“十五”時期編制了老齡事業(yè)的首個五年規(guī)劃。2006年，“大力發(fā)展社會工作隊伍”的聲音被載入《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，[32]社會工作正式被納入老齡事業(yè)的制度藍圖中。

表4匯總了58份政策的目標(biāo)分布情況。老年社會工作最早出現(xiàn)在老年社會保障的目標(biāo)中，“養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”及“社會工作人才隊伍和機構(gòu)發(fā)展”目標(biāo)覆蓋了四個階段，其中養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是老年社會工作政策最主要的政策目標(biāo)。由此可見，社會工作在以機構(gòu)、居家和社區(qū)為一體的養(yǎng)老服務(wù)體系中的參與性、重要性與日俱增。

表4 政策目標(biāo)的數(shù)量分布

從發(fā)文部門和政策目標(biāo)來看?！笆晃濉睍r期出臺的老年社會工作政策主要由國務(wù)院和業(yè)務(wù)主管部門民政部單獨簽發(fā)。這些政策以“規(guī)劃”為主調(diào)，從“養(yǎng)老服務(wù)體系”與“社會工作人才隊伍”建設(shè)為出發(fā)點，把提供老年社會工作服務(wù)和培育老年社會工作者列入政策議程。在“十一五”末期，中共中央組織部頒布了社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的綱領(lǐng)——《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，為社會工作參與老齡事業(yè)的發(fā)展提供了原則性指導(dǎo)。[33]

“十二五”時期，政策主體一枝獨秀的局面發(fā)生了改變，國務(wù)院和民政部開始聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)文，多部門參與政策制定的局面暢通了協(xié)同合作的機制。老年社會工作在“十二五”時期被納入三區(qū)計劃、社會救助、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老服務(wù)社會化的工作中，進一步契合并服務(wù)于國家政策需要，政府在不斷提升社會工作服務(wù)對特殊老年人的可及性。同時，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在這一時期把社會工作列入其制度內(nèi)容中。有別于作為普遍性福利概念的養(yǎng)老事業(yè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是形式多樣、需求多層的市場模式的產(chǎn)業(yè)概念[34]，養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)分別以行政以及市場化為機制。在“十二五”時期，老年社會工作出現(xiàn)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以及全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場的任務(wù)中。

“十三五”時期，國務(wù)院進行了機構(gòu)改革，把全國老齡委從民政部改設(shè)在新組建的衛(wèi)健委，牽頭制定老年社會工作政策的主體已不限于國務(wù)院和民政部，衛(wèi)健委、人社部、住建部等部門從各自職能范圍內(nèi)都提到要發(fā)展老年社會工作。機構(gòu)改革意味著老齡工作重點由社會福利向老年人衛(wèi)生健康轉(zhuǎn)變[18]。《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》和《健康中國行動(2019—2030年)》的制定折射出了中央關(guān)于健康養(yǎng)老的理念，這一理念為健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與社會工作融合發(fā)展提供契機。[35]此外，“十三五”時期的政策規(guī)范涉及更豐富的服務(wù)情境。在以養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和老年社會保障為目標(biāo)的政策中，老年社會工作服務(wù)的場域和領(lǐng)域延伸到老年人的智能技術(shù)運用、疫情防控、安寧療護，政策標(biāo)定的目標(biāo)群體進一步細(xì)化為農(nóng)村留守老人、老年癡呆患者、分散供養(yǎng)特困老人，政策更為精準(zhǔn)地對接特定群體。

在“十四五”開局之年，國務(wù)院、民政部、發(fā)改委、衛(wèi)健委等部門就已在公共服務(wù)、民政事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃中提出規(guī)范和發(fā)展老年社會工作的目標(biāo)和措施。老年社會工作發(fā)展進入更多規(guī)劃性文件中，如社會工作機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)體系、公共服務(wù)等細(xì)分老齡政策領(lǐng)域，政策進入系統(tǒng)計劃性發(fā)展的階段?；谇叭A段發(fā)文主體和政策目標(biāo)發(fā)展趨勢，在“十四五”時期，呈現(xiàn)主要部委牽頭、有關(guān)部門協(xié)同的政策參與者格局，政策目標(biāo)在既有基礎(chǔ)上縱深演變，政策會進一步細(xì)化老年社會工作服務(wù)的提供者和享有者的類型、行為標(biāo)準(zhǔn)、情境，政策瞄準(zhǔn)的精度不斷提高，由量變邁向質(zhì)變。經(jīng)過十余年的發(fā)展，老年社會工作的政策數(shù)量逐年增長，國家衛(wèi)健委、發(fā)改委、人社部等部委逐漸加入到政策制定主體的行列中，部門間協(xié)同性不斷提升，政策目標(biāo)呈現(xiàn)出以養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為重點，社會工作人才隊伍建設(shè)與機構(gòu)發(fā)展、社會保障、老齡產(chǎn)業(yè)為支撐的格局。

五、政策工具分布及目標(biāo)—工具的組合配置

在本研究的政策工具分類框架下，筆者發(fā)現(xiàn)三類工具的數(shù)量結(jié)構(gòu)并不均衡(見表5)，供給型和環(huán)境型是中央層級老年社會工作政策的主要政策工具。三類政策工具的平均清晰程度為2.7，需求型工具是模糊程度最低的工具類別。

表5 政策工具的數(shù)量分布

(一) 需求型工具：占比最低但清晰程度最高

需求型工具把老年人較為突出的需求與已有的服務(wù)體系進行匹配，相比供給型和環(huán)境型工具，其數(shù)量顯得不足。人才引進是需求型工具中數(shù)量占比最大的次工具，相關(guān)部門通過文件鼓勵或要求社會福利機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)配備相當(dāng)比例的社會工作者，承擔(dān)老年服務(wù)職責(zé)。這一措施實質(zhì)上是在設(shè)置和開發(fā)老年社會工作服務(wù)崗位。購買服務(wù)工具精確瞄準(zhǔn)了救助家庭、留守和困難老人，政府購買了巡防、心理疏導(dǎo)、家庭調(diào)適、社會融入等社會工作服務(wù)，這使“購買服務(wù)”的清晰程度高于同類的其他兩個次工具。受益對象和服務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)兜底保障的特征，該工具有效提升了專業(yè)服務(wù)對于弱勢群體的可及性。

(二) 供給型工具：占比最大且模糊程度高

供給型政策是使用最頻繁的工具，政府向老年社會工作服務(wù)的供給側(cè)投入了最多的政策注意力，其中“服務(wù)指引”和“人才培育”備受決策者青睞。針對老年服務(wù)供小于求的結(jié)構(gòu)性矛盾，政府通過“服務(wù)指引”把其主導(dǎo)下的社會工作專業(yè)服務(wù)力量布局在有服務(wù)需要的場域和領(lǐng)域內(nèi)。換言之，該工具有界定服務(wù)目標(biāo)群體之用。政策的服務(wù)對象指向具有確切身份的老人，如城市空巢、農(nóng)村留守、貧困、失獨、病殘、失能老人等；按照特定群體的需求，提供心理輔導(dǎo)、生活照料、精神慰藉、社會參與、文化娛樂、咨詢、結(jié)對關(guān)愛、訪視在內(nèi)的具體服務(wù)內(nèi)容。政策回應(yīng)了服務(wù)面向誰的問題，在頂層設(shè)計中規(guī)范了老年社會工作服務(wù)的對象和內(nèi)容。“人才培育”是數(shù)量最多且最早被使用的工具，這貼合了我國社會工作教育先行的發(fā)展規(guī)律。具體而言，人才培育圍繞教育、培訓(xùn)、學(xué)科建設(shè)三方面內(nèi)容，以開設(shè)專業(yè)課程、提供服務(wù)能力培訓(xùn)為手段培養(yǎng)專業(yè)人才。比如，2001年民政部發(fā)布的《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》要求老年人福利機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)“應(yīng)接受社會工作類專業(yè)知識的培訓(xùn)”。[36]人才培育工具數(shù)量雖大但模糊程度高，主要采用“加大培養(yǎng)力度、支持開設(shè)專業(yè)和課程、加快建設(shè)人才隊伍”的表述，表明支持培養(yǎng)人才的原則，而對于培養(yǎng)什么樣的人，以及如何培養(yǎng)人則缺乏明確的交代。相對于人才培育，組織培育工具略顯不足。機構(gòu)是人才和服務(wù)的載體，現(xiàn)有政策對于為老服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)的注意力弱于人才培養(yǎng)。由此可推斷，相比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人才輸送才是社會工作在老年事業(yè)中的發(fā)力點。

(三) 環(huán)境型工具：次工具間模糊程度差別大

環(huán)境型工具為社會工作參與老年事業(yè)塑造了友好環(huán)境，是三類工具中使用頻率第二高的工具，環(huán)境型工具下的四類次工具模糊程度大小不一。管制、行政支持和制度建設(shè)次工具是環(huán)境型工具的重心。管制工具約束和規(guī)范了服務(wù)機構(gòu)和專業(yè)人員的行為，在從業(yè)資格、注冊考核制度、績效評估等方面確保了服務(wù)內(nèi)容的專業(yè)性和過程的規(guī)范性。管制工具為監(jiān)督管理提供了依據(jù)，是清晰程度最高的次工具類型。制度建設(shè)的內(nèi)容涵蓋社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會工作服務(wù)制度、職業(yè)水平評價制度。政府用此工具指導(dǎo)行業(yè)探索制定各類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，健全完善體制機制。比如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提到“打造三社聯(lián)動機制，以社會工作者為支撐積極探索互助養(yǎng)老服務(wù)”[37]。行政支持和政策優(yōu)惠的引導(dǎo)意義大于強制意義，工具數(shù)量少且模糊程度較高，出現(xiàn)這些工具的政策文本僅提出政府的原則性建議，如“鼓勵專業(yè)社會工作者參與老年教育工作”。其指明了工作方向，但并無列出具體的措施細(xì)則，以及關(guān)于政策執(zhí)行的分工、職責(zé)邊界、獎懲的清晰界定，該工具只向社會傳達了一種“宣示性重視”。

(四) 政策目標(biāo)與工具的組合配置

在梳理老年社會工作政策的目標(biāo)和工具基礎(chǔ)上，本文進一步探討決策者用怎樣的工具組合來完成不同的目標(biāo)。由圖1可見，政策工具在不同目標(biāo)上有著不同的側(cè)重點和組合策略。

圖1 政策目標(biāo)—工具的組合配置

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和老年社會保障是面向不同老年人群體提供服務(wù)的政策目標(biāo)，政府采用了“供給為主、環(huán)境需求均衡”的工具組合方式。這種工具配置策略的特征在于決策者將最多的注意力放在供給端，而需求與環(huán)境型工具保持相當(dāng)?shù)呐漕~。這一工具組合現(xiàn)狀說明，我國老年社會服務(wù)的供給仍存在缺口，決策者頻頻提出培養(yǎng)人才、壯大隊伍、提升服務(wù)能力的措施，來填補老年人的服務(wù)需求空缺。

“社會工作人才隊伍與機構(gòu)發(fā)展”目標(biāo)側(cè)重于人才和組織，政府主要采納供給型工具，大力推進老年社會工作服務(wù)人才隊伍建設(shè)，提高增量。由此可見，供給型工具是最具普適性的工具類型，被應(yīng)用于所有政策目標(biāo)，在涉及服務(wù)要素、人才和組織要素的目標(biāo)中發(fā)揮支配作用。

針對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，政策工具的配置采取均衡的組合方式，供給型工具的比重較其他三個目標(biāo)而言下降了，三類工具的比重趨于平衡。老齡產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的出現(xiàn)晚于其余三個目標(biāo)，老年服務(wù)市場化是伴隨政府職能轉(zhuǎn)型及人口老齡化的產(chǎn)物。因此，政府在該目標(biāo)中更注重充當(dāng)規(guī)劃者、服務(wù)者的角色，更側(cè)重于釋放支持的信號和政策優(yōu)惠的紅利，刺激和鼓勵社會主體進入這一領(lǐng)域，將資金投入、人才培養(yǎng)、組織培育、設(shè)施建設(shè)與運營的任務(wù)交由社會和市場，在老齡產(chǎn)業(yè)中發(fā)展社會工作。

六、結(jié)論與政策建議

(一) 結(jié)論

本文從政策目標(biāo)和工具的視角剖析老年社會工作政策。從政策目標(biāo)看，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和老年社會保障貫穿始終，是社會工作服務(wù)于老齡事業(yè)的施力點，奠定了老年社會工作政策重視服務(wù)的底色。從政策工具看，供給型政策工具在老年社會工作政策工具箱中占支配地位，人才培育和服務(wù)指引是被使用得最頻繁的次工具類別，但模糊程度相對高于其他工具。需求型政策工具在文本表述的清晰程度上表現(xiàn)最佳，相對彌補了該工具數(shù)量不足的短板。政策目標(biāo)和工具的組合存在異質(zhì)性，政府采用供給優(yōu)先、需求環(huán)境平衡的工具組合來實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)，以供給主導(dǎo)的工具組合完成人才隊伍和機構(gòu)發(fā)展的任務(wù)，以均衡的工具組合去刺激和推動新進的老齡產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。老年社會工作政策以服務(wù)供給為主要方式，瞄準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、老年社會保障、人才和機構(gòu)發(fā)展、老齡產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，與稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、財政補貼、為老設(shè)施和場所建設(shè)等措施一同，組成老齡事業(yè)建設(shè)版圖。

政策分析框架中各類工具的狀態(tài)和關(guān)系可概括為“失衡、模糊的在場”。首先，工具的在場使構(gòu)成老年社會工作領(lǐng)域政策的基本要件得以完整?！胺?wù)指引”工具為服務(wù)對象與內(nèi)容做了界定和劃分；“購買服務(wù)、試點、資金支持”工具列舉了社會工作專業(yè)和職業(yè)參與老齡事業(yè)的路徑；“管制”劃定了監(jiān)督管理的內(nèi)容；“政策優(yōu)惠、行政支持”工具導(dǎo)出了行政激勵措施。由此可見，我國已建立起了含“目標(biāo)對象、服務(wù)內(nèi)容、參與方式、監(jiān)督管理和激勵”要素的老年社會工作政策框架。其次，工具構(gòu)成比例的失衡突出老年社會工作政策的重點。工具類別的數(shù)量分布反映了政策重點落在社會工作參與老年服務(wù)的方式上，而多條參與路徑中最主要的是人才供給。這進一步說明政府在老年服務(wù)領(lǐng)域依舊遵循人才、教育先行的思路去發(fā)展社會工作。最后，模糊是中央層面老年社會工作政策的特征。供給、需求、環(huán)境三類工具的平均清晰程度為2.7，說明本文所研究的老年社會工作頂層設(shè)計文本是模糊的。政策模糊性存在層級差異，模糊性會隨行政層級的下沉而逐級弱化[38]，中國社會政策體系的突出特征是中央政府只頒布原則性指導(dǎo)方針[39]，國家層面的政策主要為地方執(zhí)行政策提供原則性和指導(dǎo)性建議和意見，難以無微不至地羅列實施細(xì)則，中央部門在政策制定過程中充當(dāng)了藍圖規(guī)劃師的角色。此外，老年社會工作碎片化地分布于諸如老年服務(wù)、社會工作人才隊伍建設(shè)的政策文本中，亟待將“老年社會工作”視作獨立的政策議程，支持和規(guī)范社會工作在老年事業(yè)中的發(fā)展。

“全面均衡、適度模糊”是中央層級的老年社會工作政策的理想狀態(tài)。全面均衡意味著政府要發(fā)展使用頻率低的政策工具類型。而適度模糊是承認(rèn)中央文件存在客觀模糊性的前提下，盡可能減少這一屬性對政策執(zhí)行的阻礙。

(二) 政策建議

一是優(yōu)化工具配置結(jié)構(gòu)。隨著社會工作與老年服務(wù)的進一步融合，政府可適度增加需求型工具的使用頻率。民政部在《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到“要進一步擴大家庭養(yǎng)老病床試點范圍”，“加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作站建設(shè)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會工作站在老年人服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用”。[3]在下一階段，政策制定者不僅要結(jié)合工作規(guī)劃，通過購買服務(wù)和服務(wù)試點工具滿足服務(wù)群體的需求，也要通過人才引進工具在一些服務(wù)隊伍缺口大的老年服務(wù)領(lǐng)域設(shè)崗引人，通過財政轉(zhuǎn)移支付支持偏遠落后地區(qū)搭建老年服務(wù)平臺和服務(wù)隊伍。隨著國家老齡政策由注重供給向注重需求的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變[40]，政策工具結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀有可能得到改善。對于供給型工具，要繼續(xù)發(fā)揮人才培育為社會工作及老年服務(wù)的基礎(chǔ)性作用，加大力度培育各層次和各領(lǐng)域的老年社會工作服務(wù)、研究、管理人才，建設(shè)支持型、成長型社會工作繼續(xù)教育體系。在完善人才培育的同時，加大對機構(gòu)培育工具的使用，孵化更多專精型老年社會工作服務(wù)組織、團體和志愿服務(wù)隊伍。結(jié)合新階段的發(fā)展規(guī)劃，將“服務(wù)指引”工具服務(wù)于政策目標(biāo)和重點任務(wù)，在制度層面為服務(wù)的組織和開展提供方向性指引，重點引導(dǎo)業(yè)界向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作站、各類養(yǎng)老機構(gòu)等服務(wù)場域輸送人才，分類細(xì)化回應(yīng)老年人現(xiàn)實需求。

二是提升政策清晰程度。模糊會弱化政策剛性，但也為下級提供了情境化的政策解釋空間，因此中央政策不應(yīng)一味地“去模糊”，而是應(yīng)該適當(dāng)提升清晰度，在保持有限模糊的情況下避免因模糊而導(dǎo)致的政策執(zhí)行阻滯。一方面，需要中央出臺老年社會工作政策的配套措施。另一方面，中央政策在發(fā)揮指導(dǎo)意見引領(lǐng)作用的同時，也要指導(dǎo)地方制定可操作的政策實施具體細(xì)則，完善政策配套措施，政策自上而下層層具象化，將政策目標(biāo)的精神與價值落實為可行的行動。

三是推進老年社會工作政策的法制化進程，具體路徑有兩條。其一是繼續(xù)在老齡事業(yè)立法中進一步把社會工作融入養(yǎng)老服務(wù)中，繼續(xù)突出和發(fā)揮社會工作在老年社會服務(wù)中的功能。其二是在社會工作立法中圍繞社會工作職業(yè)化進程中的就業(yè)準(zhǔn)入制度、薪酬福利制度[41]，為老年社會工作服務(wù)從業(yè)人員提供保障，把老年社會工作視作獨立的政策領(lǐng)域，需要制定專門針對社會工作及服務(wù)機構(gòu)的主體法律[42]，從老年社會工作服務(wù)的實際需要出發(fā)，完善老年社會工作政策體系。