統(tǒng)籌推進以大城市和縣城為載體的城市化進程

文_蔡繼明

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程，城鎮(zhèn)常住人口、城鎮(zhèn)化率以及城市數(shù)量快速增加，大城市群成為帶動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現(xiàn)代化進程。改變傳統(tǒng)粗放城鎮(zhèn)化模式，要促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年5月6日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

一、我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量需進一步提高

2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，雖然高于55.3%的全球平均水平，但2019年我國已經(jīng)進入中高收入國家行列，而中高收入國家的城鎮(zhèn)化率平均為66%，高收入國家則平均為81%，美國為82.1%、德國77.3%、日本91.5%。所以，相對于我們這樣一個已經(jīng)進入工業(yè)化后期和中高收入的國家而言，我國的城市化水平還有待大幅度提高。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距不斷擴大。1982—2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從21.13%上升至64.72%，上升43.59個百分點；戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從17.6%上升至46.74%，上升29.14個百分點。

2021年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17.98個百分點，這意味著近2.54億農(nóng)民工及其家屬并沒有城鎮(zhèn)戶籍，但被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，這使得他們并沒有在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障以及住房等方面享受到城鎮(zhèn)戶籍人口應(yīng)有的待遇，由此產(chǎn)生數(shù)以千萬計的流動兒童、留守兒童、留守婦女和留守老人以及每年高達30億人次的春運等社會問題。

城市化率遠低于城鎮(zhèn)化率。在9.14億城鎮(zhèn)常住人口中，除了居住在685個縣級以上城市的“市民”，還有近3億是居住在2.1萬個建制鎮(zhèn)（包括城關(guān)鎮(zhèn)）中的“鎮(zhèn)民”，如果扣除這些鎮(zhèn)民，我國常住人口城市化率會遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率。英語中的Urbanization在中文中既可以翻譯為城市化也可以翻譯為城鎮(zhèn)化，這對于發(fā)達國家沒有差別，因為發(fā)達國家的市與鎮(zhèn)只有規(guī)模大小的差別，沒有質(zhì)的差別。但就中國而言，不僅縣級以上城市的行政級別高于鎮(zhèn)，而且一般縣級以上城市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度也高于鎮(zhèn)，居住在鎮(zhèn)區(qū)的鎮(zhèn)民的生活環(huán)境、就業(yè)機會和發(fā)展空間與居住在城市中的市民相比也還存在較大差別。

根據(jù)我們的研究和預(yù)測，2021年至2025年，按照每年提升一個百分點，城鎮(zhèn)化率預(yù)期可達到70%左右；從2025到2035年，有可能達到80%～85%的水平。如果“十四五”期間我國的GDP能按年均5.5%的速度持續(xù)增長，到2024年，我國就可以進入高收入經(jīng)濟體行列了（按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，高收入經(jīng)濟體人均GNI門檻為1.24萬美元），而高收入經(jīng)濟體目前城鎮(zhèn)化率的平均水平為81.8%。日本在20世紀(jì)末達到了90%左右的城市化率。中國達到85%的水平比日本晚了大約40年，目標(biāo)不能算過高。

二、以大城市（群）為載體加快城市化進程

（一）人口向大城市集聚是普遍規(guī)律

全球人口長期向大城市集聚。從全球城市化發(fā)展來看，隨著城市化水平的提高，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，人口會持續(xù)向大城市聚集。表1展示了1950—2015年全球不同規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎?，從中可以看出，大城市特別是特大和超大城市人口占比增長的幅度遠大于中小城市。

表1：1950—2035年全球不同規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎丶邦A(yù)測

圖1 近10年一、二線城市全域常住人口保持集聚，三、四線城市全域常住人口加速流出數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計局

我國人口長期向大城市集聚。從人口流動看，2000—2010年、2010—2020年全國常住人口年均增速由0.57%降至0.52%，一、二線城市常住人口年均增速分別由3.42%、1.81%變化至2.37%、2.06%，一線城市人口持續(xù)集聚但增速放緩，二線城市“搶人”政策下增速略有上升。同期三、四線城市人口年均增速分別由0.52%、0.15%下降至0.44%、-0.36%，與全國增速差距由0.05、0.42個百分點擴大至0.08、0.88個百分點，人口加速流出。如圖1所示。

（二）為何要優(yōu)先發(fā)展大城市

從控制污染看：大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟的原因，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市。2016年全國31個重點城市（直轄市和省會城市）工業(yè)增加值合計占全國比重為31.6%，而產(chǎn)生的一般工業(yè)固定廢物僅占全國的9%。而且，31個重點城市的一般工業(yè)固體廢物綜合利用率達76.2%，遠高于全國59.5%的平均水平。

從減少耕地占用看：大城市明顯優(yōu)于中小城市。從農(nóng)村居民點到建制鎮(zhèn)、小城市（含縣城）、中等城市、大城市、特大城市、超大城市，2016年人均建設(shè)用地面積（平方米）依次遞減為326、205、122、121、115、100、73。

從就業(yè)來看：大城市吸納就業(yè)的能力更強，并且更容易養(yǎng)活低收入人群。特別是在進入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展階段，大城市的發(fā)展為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了更廣闊空間，這也是在城市化中后期人口更加向大城市集聚的關(guān)鍵。2015年全國外出農(nóng)民工中有66.3%流入地級以上城市，其中有31.2%流入省會城市和直轄市。2016年31個重點城市（直轄市和省會城市）城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員數(shù)合計占全國的33.9%。此外，國家統(tǒng)計局2018年開始正式公布的31個大城市城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率一般低于全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率0.2個百分點左右。

從經(jīng)濟效率看：優(yōu)先發(fā)展大城市更有利于參與國際競爭。國際競爭實質(zhì)是區(qū)域和城市競爭，美日英法等大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體最具競爭力的區(qū)域均為其大城市。大城市的生產(chǎn)率優(yōu)勢一方面來自人力資本、知識資本等生產(chǎn)要素高度集聚所產(chǎn)生的集聚效應(yīng)，另一方面來自低效率企業(yè)在市場競爭中退出大城市，使得大城市中存活下來的企業(yè)具有更高的生產(chǎn)率，即所謂的選擇效應(yīng)。從2016年看，市轄區(qū)常住人口1000萬人以上的人均經(jīng)濟產(chǎn)出高達11.7萬元，是100萬人以下城市5.3萬元的2.2倍，是100萬～300萬城市的1.8倍。

（三）我國大城市發(fā)展現(xiàn)狀

我國大城市人口占比還不夠高。相對于我國目前的城市化水平來說，我國的大城市人口占比并不高。我國2020年的城鎮(zhèn)化率與1960年的日本和1984年的韓國水平相當(dāng)，但大城市人口占比相較低十個百分點以上（見表2）。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，當(dāng)平均城市化程度達到75.94%左右時，大城市的人口承載能力普遍接近飽和值，此時，城市化由集中向分散轉(zhuǎn)變。分樣本模擬結(jié)果表明，高收入和中高收入經(jīng)濟體城市化程度的拐點約為87%，中低收入和低收入經(jīng)濟體城市化程度的拐點約為56%。因此，在我國目前的城市化發(fā)展階段，大城市的聚集效應(yīng)仍有待進一步發(fā)揮，人口仍需要進一步向大城市聚集。

表2：中國與美國、日本、韓國城鎮(zhèn)化率與大城市人口占比的比較

我國特大超大城市不是太大了而是不夠大。從人均GDP看，北京都市區(qū)僅相當(dāng)于首爾都市區(qū)的58%、東京都市區(qū)的44%、倫敦都市區(qū)的34%、巴黎都市區(qū)的30%、紐約都市區(qū)的25%：紐約都市區(qū)的經(jīng)濟份額占GDP的7.9%，上海市為3.7%，北京都市區(qū)僅為3.3%。

預(yù)計到2035年中國城鎮(zhèn)化率將達約75%，對應(yīng)城鎮(zhèn)人口為10.2億，比2019年增加約1.7億。未來1.7億新增城鎮(zhèn)人口中約50%來自城鄉(xiāng)遷移。19個城市群以1/4土地集聚74%人口，創(chuàng)造90%的GDP，其中城鎮(zhèn)人口占比77%。到2035年1.7億新增城鎮(zhèn)人口中約80%將分布在19個城市群，約60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七個城市群。中國未來有望形成長三角、京津冀、長江中游、山東半島、成渝等5個人口億級城市群，10個以上1000萬級城市，12個左右2000萬級大都市圈。

三、縣城城市化和補短板強弱項不能“一刀切”

（一）縣城是推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的重要載體

2019年縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。正因為如此，“十四五”規(guī)劃《建議》提出，要“強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”，“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，國家發(fā)改委2020年6月印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，明確提出4大領(lǐng)域17項建設(shè)任務(wù)，并在《附件1 縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目范疇》中，分別詳細闡釋了17項建設(shè)任務(wù)的具體建設(shè)內(nèi)容。

（二）縣域城鎮(zhèn)化不能同步推進

在中共中央“建議”和國家發(fā)改委“通知”精神的鼓舞下，各地正在紛紛制定縣城補短板強弱項實施方案，涉及的投資額少則幾百億，多則幾千億。我國財政收入增長率近十年來逐年下降，當(dāng)前省、地、縣三級財政自給率分別為66.7%、65.4%，33.1%，縣級財政面臨嚴重困難，縣城人均建設(shè)資金僅相當(dāng)于城市城區(qū)的不到6成，絕大多數(shù)縣城成百上千億補短板強弱項的投資靠自己的財力是根本不可能完成的，而中央和各省市級財政的財政轉(zhuǎn)移支付也不可能滿足各縣城龐大的補短板強弱項投資計劃。

不僅如此，我國勞動人口已出現(xiàn)多年負增長，2021年人口自然增長率已下降到0.34‰，凈增人口只有48萬，可以預(yù)計未來10年人口將呈負增長。而在人口負增長的同時，人口從農(nóng)村進入城市，從中西部流向東部，從小城鎮(zhèn)流向大城市的趨勢又不可逆轉(zhuǎn)，在這種情況下，未來越來越多的地區(qū)和中小城市將陷入人口收縮，更何況2／3財政不能自給的縣城和2萬個平均人口不足2萬的建制鎮(zhèn)。這意味著“一刀切”一擁而上的縣城補短板強弱項不僅會受到財政預(yù)算的約束，而且會違反人口增長和流動的客觀趨勢。

也正因為如此，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》確定的指導(dǎo)思想是：堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項。具體工作要求是：順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這就為我們推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化指明了方向。

（三）全國縣城和特大鎮(zhèn)的分類和功能定位

上述我國人口增長放慢乃至負增長的趨勢和人口向大城市積聚的規(guī)律，決定了我國縣城不可能具有同等的發(fā)展空間和機遇，有些具有比較優(yōu)勢的縣城可能會保持與城市同步發(fā)展，有些不具有比較優(yōu)勢的縣城則可能面臨萎縮或在某些方面減量發(fā)展，為此，必須把補短板強弱項的有限資源在不同類型的縣城中合理配置。根據(jù)各縣城現(xiàn)有的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、自然資源稟賦、距離大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）遠近和交通條件等，我們將現(xiàn)有1494個縣城和158個鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)劃分為如下四類：第一類縣城已經(jīng)具備撤縣建市的條件，很快會構(gòu)成大中小城市體系的重要組成部分，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)是綜合型；第二類縣城比鄰大城市或位于大城市群和都市圈，具有得天獨厚的地理優(yōu)勢，不僅在承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面近水樓臺先得月，而且更便于為大城市提供農(nóng)副產(chǎn)品以及鄉(xiāng)村旅游休閑居住養(yǎng)老等各種服務(wù)，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為服務(wù)主導(dǎo)型；第三類縣城雖然比較偏遠，但因有特殊的資源稟賦如豐富的礦產(chǎn)資源、優(yōu)美的自然環(huán)境、歷史文化遺產(chǎn)以及特色產(chǎn)業(yè)，在吸納周邊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務(wù)工和定居方面可以起到偏遠大城市不能起到的作用，在城市化進程中也有一定的發(fā)展空間，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為工業(yè)主導(dǎo)型；第四類縣城不具備吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和農(nóng)村居民市民化的有利條件，但能夠為周邊農(nóng)區(qū)提供生產(chǎn)和生活服務(wù)，具有促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的積極作用，其縣城產(chǎn)業(yè)形態(tài)為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型。

（四）縣城城市化和補短板強弱項要因城施策

首先，對于已具備改市或區(qū)條件的縣鎮(zhèn)，一方面要加快行政體制改革，破除阻礙縣鎮(zhèn)城市化的體制和政策障礙，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，直接升級為市或區(qū)；另一方面要提高行政、司法、治安、交通等治理能力，緩解行政和社會治理壓力，加強相應(yīng)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這兩個方面都有賴于省市及中央政府的支持和能力。

其次，對于大城市周邊的縣鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其地理區(qū)位優(yōu)勢，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)通（如半小時都市圈），為臨近大城市提供所需要的第三產(chǎn)業(yè)，并實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，這方面的弱項和短板，需要相關(guān)市、縣、鎮(zhèn)三方共同努力，通過協(xié)商確定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

再次，對于雖然不在特大超大城市周邊，但自身自然資源、歷史文化較為豐富的縣，要著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并通過加強交通設(shè)施建設(shè)增加其可達性，這方面的弱項和短板特別需要上級政府給予支持和幫助。

復(fù)次，對于遠離城市、交通條件較為不便、特色產(chǎn)業(yè)不突出的縣，應(yīng)當(dāng)以輻射周邊農(nóng)村為導(dǎo)向，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為周邊農(nóng)村居民來縣城居住、教育、養(yǎng)老、休閑提供條件。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和前提。推動新型城鎮(zhèn)化，提高生產(chǎn)效率，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，要千方百計發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)是最重要的基礎(chǔ)，有什么樣的產(chǎn)業(yè)，就會有什么樣的城市。必須發(fā)展好產(chǎn)業(yè)，支撐新型城鎮(zhèn)化，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。由于這些地區(qū)承擔(dān)了保證國家糧食安全、生態(tài)安全的責(zé)任，中央政府應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，幫助這些縣城完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的短板，強化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的弱項。