高職院校財(cái)政資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)用及效果

孫 靜

（延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 延安 716000）

近年來，隨著國家"雙高計(jì)劃"的實(shí)施,地方加強(qiáng)政策支持和經(jīng)費(fèi)保障,教育經(jīng)費(fèi)向職業(yè)教育傾斜,有力地保證了高職教育的發(fā)展。財(cái)政對(duì)職業(yè)院校教育經(jīng)費(fèi)的投資持續(xù)增加，高職教育財(cái)政專項(xiàng)資金呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：資金投入逐年增長；資金來源多元化，涵蓋中央、省級(jí)、市級(jí)，還有校企合作企業(yè)的資金注入；資金用途有用于現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建、高水平職業(yè)院校和專業(yè)建設(shè)的，還有從硬件建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)的專項(xiàng)資金。

2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法要求將財(cái)政預(yù)算安排與資金績效評(píng)價(jià)相聯(lián)系，這標(biāo)志著我國公共財(cái)政制度建設(shè)邁出了關(guān)鍵性的一步，表明財(cái)政管理改革正在不斷深化。2019年底教育部發(fā)布《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)），指出：“預(yù)算績效管理要覆蓋所有財(cái)政資金和非財(cái)政資金，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求“建立并不斷完善教育經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)信息庫，提升經(jīng)費(fèi)管理信息化水平，防范學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用考評(píng)?！?/p>

針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金在高職院校建設(shè)領(lǐng)域的投入，如何對(duì)專項(xiàng)資金開展績效評(píng)價(jià)，將科學(xué)有效的方法推廣和運(yùn)用是不斷優(yōu)化高職院校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)，也是為今后應(yīng)對(duì)高職院校全面績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)的必要工作。

一、高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

高職教育是一個(gè)集教育教學(xué)、技能訓(xùn)練、生產(chǎn)研究、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綜合體，不同類型的高職院校使用同一套績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系顯然不合理，即便是同一院校在指標(biāo)選用上也有不同需求和側(cè)重點(diǎn)。

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

1.科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則泛指評(píng)價(jià)程序科學(xué)、評(píng)價(jià)方法科學(xué)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇科學(xué)，具體是指依托評(píng)價(jià)對(duì)象執(zhí)行單位的歷史數(shù)據(jù)和當(dāng)期數(shù)據(jù)，客觀全面地選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用定量和定性相結(jié)合的分析方法，體現(xiàn)效果和效益變化的結(jié)果，形成科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，反映高職院校預(yù)算的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果?？茖W(xué)性原則的意義在于各指標(biāo)能客觀、公正、合理的反映項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，指標(biāo)的數(shù)據(jù)具有可操作性并能反饋項(xiàng)目執(zhí)行過程中投入、產(chǎn)出的效果[4]31。

2.動(dòng)態(tài)性原則。教育類項(xiàng)目普遍具有成果產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化時(shí)間周期較長的特點(diǎn)，過程中對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的把控對(duì)項(xiàng)目最終的實(shí)施成果具有重要意義[3]118。在績效評(píng)價(jià)中包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控和績效自評(píng)，其中績效監(jiān)控設(shè)定在項(xiàng)目實(shí)施中期進(jìn)行了階段性評(píng)價(jià)，有利于及時(shí)了解、糾正項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，減少項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果與預(yù)期之間的偏差，同時(shí)也有利于后期同類項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和合理性。

3.合規(guī)性原則?？冃гu(píng)價(jià)必須符合相關(guān)法律、法規(guī)和政策。必須重視人才培養(yǎng)專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)，充分考慮項(xiàng)目本身和學(xué)校發(fā)展的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建的方法

高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目核心利益相關(guān)者和項(xiàng)目本身都具有重要意義，高職院校財(cái)政專項(xiàng)的主要利益相關(guān)者是學(xué)校、學(xué)生和教師、社會(huì)公眾及合作單位。建立科學(xué)、規(guī)范、有效的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開展績效評(píng)價(jià)的必要基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目接受相關(guān)利益主體監(jiān)督的主要途徑之一。

在高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)中，框架構(gòu)建運(yùn)用層次分析法（Analytic Hierarchy Proccess,AHP)理論，首先確定出最高層，即項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，其次是確定中間層，梳理出為達(dá)到最高層目標(biāo)所需要采用的措施和方法，形成備選方案。最后則是根據(jù)備選方案中實(shí)施方案可能達(dá)成的子目標(biāo)，確定最終的項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)。

運(yùn)用平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card,BSC）設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。BSC是一種企業(yè)常用的績效考核方式，它從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)和成長四個(gè)角度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績效管理體系[6]145。利用這一方法，高校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)可結(jié)合學(xué)校特點(diǎn)，將BSC中的“客戶”維度對(duì)應(yīng)到高職院?！袄嫦嚓P(guān)者”層面，以適應(yīng)高校財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的眾多利益相關(guān)者，滿足學(xué)校、師生、社會(huì)公眾的利益訴求；因高校財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目具有投入大、管理復(fù)雜、見效慢的特點(diǎn)，因此將BSC中的“內(nèi)部運(yùn)營”維度對(duì)應(yīng)到“項(xiàng)目管理實(shí)施”層面；將BSC中“學(xué)習(xí)與成長”維度對(duì)應(yīng)到學(xué)?！皠?chuàng)新與成長”層面，滿足學(xué)校教育教學(xué)創(chuàng)新和培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的要求。所發(fā)掘的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)兼顧項(xiàng)目本身和學(xué)校整體發(fā)展、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)、重點(diǎn)考核和全面考核的關(guān)系，有效、科學(xué)地衡量財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理全過程。

（三）指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

1.財(cái)務(wù)維度。在實(shí)際工作中，多數(shù)高職院校重視項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申報(bào)，但在專項(xiàng)資金撥付后不能對(duì)資金的使用情況進(jìn)行及時(shí)的跟蹤和有效的監(jiān)督，從而導(dǎo)致高職院校總體資金始終處于供給不足和需求日益增長的尷尬中。同時(shí)，由于項(xiàng)目實(shí)施完畢后的專項(xiàng)資金的執(zhí)行情況和使用效率、效益評(píng)價(jià)不科學(xué)，無法對(duì)后期同類資金的使用起到指導(dǎo)作用，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)流于形式，因此，需要在財(cái)務(wù)維度對(duì)高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行量化分析和評(píng)價(jià)，結(jié)合常用財(cái)務(wù)指標(biāo)，如專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算調(diào)整率的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)經(jīng)費(fèi)自籌比重、人員經(jīng)費(fèi)支出開支比重、教學(xué)支出開支比重、科研支出開支比重、合同金額調(diào)整率、結(jié)算較預(yù)算節(jié)約率等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

2.利益相關(guān)者維度。高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金的利益相關(guān)者分別是學(xué)校、師生、社會(huì)公眾和政府。在高職院校，學(xué)校是項(xiàng)目的實(shí)施者和后期運(yùn)行的維護(hù)者，師生是項(xiàng)目實(shí)施的直接受益人，社會(huì)公共和政府是項(xiàng)目的間接受益人，同時(shí)也是項(xiàng)目的投資人。受益人在享受項(xiàng)目實(shí)施后帶來的效益時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量、實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)。因此在利益相關(guān)者層面設(shè)計(jì)服務(wù)對(duì)象的教師滿意度、學(xué)生滿意度和社會(huì)公眾滿意度，學(xué)生增長率、畢業(yè)生合格率、學(xué)?？商峁┑墓⒋参粩?shù)的數(shù)量指標(biāo)，學(xué)校對(duì)外承擔(dān)科研課題、培訓(xùn)等產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，學(xué)校辦學(xué)水平提升對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)情況等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.項(xiàng)目管理實(shí)施維度。高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理實(shí)施維度主要是對(duì)管理制度的完善程度、執(zhí)行情況的考核，基于該類資金項(xiàng)目見效周期長、管理復(fù)雜、利益相關(guān)者眾多的特點(diǎn)，在各個(gè)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)管理規(guī)劃、辦事手續(xù)科學(xué)優(yōu)化簡化、出現(xiàn)問題及時(shí)糾偏的監(jiān)督手段對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果至關(guān)重要。因此，在項(xiàng)目管理實(shí)施層面設(shè)計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行起止時(shí)間、聘用教師個(gè)人績效考核合格率、師資培訓(xùn)人員覆蓋面（參與培訓(xùn)教師占全校教師比重）、“三創(chuàng)”大賽學(xué)生參與比重、“三創(chuàng)”大賽教師參與比重、改擴(kuò)建實(shí)訓(xùn)室立項(xiàng)金額、改擴(kuò)建實(shí)訓(xùn)室招標(biāo)控制價(jià)或合同價(jià)、改擴(kuò)建實(shí)訓(xùn)室階段進(jìn)度款或結(jié)算價(jià)格、改擴(kuò)建實(shí)訓(xùn)室項(xiàng)目驗(yàn)收合格率等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.創(chuàng)新與成長。高職院校的主要職能是人才培養(yǎng)，人才的培養(yǎng)需要高素質(zhì)的教師，這就要求高職院校師資隊(duì)伍綜合全面性的建設(shè)提升，如果片面的追求論文發(fā)表數(shù)量，則不能體現(xiàn)高職院校“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)的要求，因此在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)結(jié)合宏觀層面和微觀層面，設(shè)計(jì)企業(yè)外聘教師占全院教職工比重、“雙師型”教師比重、國家級(jí)或省級(jí)教學(xué)團(tuán)隊(duì)數(shù)量、（線上/線下）師資培訓(xùn)人次、教學(xué)能力大賽獲獎(jiǎng)團(tuán)隊(duì)數(shù)、教學(xué)成果獎(jiǎng)數(shù)量，教師發(fā)表論文數(shù)量、購置的設(shè)備耐用年限等。創(chuàng)新是一個(gè)需要結(jié)合定性和定量分析的內(nèi)容，因此設(shè)計(jì)中納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)服務(wù)貢獻(xiàn)情況、師生擁有專利數(shù)量、“三創(chuàng)”大賽獲獎(jiǎng)數(shù)量等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)方法的選擇

根據(jù)高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則和方法，高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)構(gòu)建了包括財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、項(xiàng)目管理實(shí)施維度、創(chuàng)新和成長四個(gè)一級(jí)維度，28個(gè)二級(jí)指標(biāo)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，輔助添加常規(guī)指標(biāo)8項(xiàng)，形成“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃”財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，見表1。

表1 現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃項(xiàng)目指標(biāo)

另設(shè)預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)，作為評(píng)價(jià)資金使用進(jìn)度的單獨(dú)指標(biāo)，賦分10分。

三、高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中，通過績效目標(biāo)監(jiān)控和自評(píng)，查看績效目標(biāo)的完成情況、績效指標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果及結(jié)果應(yīng)用是有效保障績效管理實(shí)施效果的重要手段。

（一）項(xiàng)目實(shí)施過程中績效監(jiān)控

績效監(jiān)控是在項(xiàng)目實(shí)施過程中針對(duì)執(zhí)行的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行的期中檢查和監(jiān)督，通過績效監(jiān)控，比較監(jiān)控對(duì)象年初指標(biāo)和實(shí)際完成情況的偏差情況，對(duì)執(zhí)行過程中發(fā)生重大偏離的目標(biāo)，要及時(shí)進(jìn)行分析并提出整改措施，實(shí)現(xiàn)合理控制執(zhí)行進(jìn)度。對(duì)項(xiàng)目因主觀原因不能執(zhí)行的要找出確定原因，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)；確因客觀原因不能開展的項(xiàng)目，要及時(shí)調(diào)整預(yù)算，避免資金閑置造成的浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目實(shí)施完畢的績效自評(píng)

績效自評(píng)是在項(xiàng)目實(shí)施完畢后，由項(xiàng)目實(shí)施主體或其委托的第三方對(duì)項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行的自我分析和評(píng)價(jià)。自評(píng)人員通過檢查績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的實(shí)際完成情況，對(duì)項(xiàng)目的績效指標(biāo)進(jìn)行打分，梳理高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)達(dá)成情況，分析項(xiàng)目實(shí)施的有效做法和存在的問題，并提出整改意見。結(jié)合績效自評(píng)，高職院?？梢詫?duì)下一年度的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行科學(xué)、合理的籌劃，最終達(dá)成“少花錢、辦好事”的目的[4]31。

四、高職院校專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的效果

以Y學(xué)院為例，通過績效管理工作開展，專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)取得了以下良好效果：

一是強(qiáng)化項(xiàng)目績效目標(biāo)，績效目標(biāo)與本年預(yù)算掛鉤。每年對(duì)單位申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理、加強(qiáng)審核、合理保障，所有項(xiàng)目必須有明細(xì)的資金測算，對(duì)無具體內(nèi)容、無明細(xì)支出測算的，或支出測算不夠細(xì)化的項(xiàng)目，一律不予安排。其中，對(duì)3萬元以上的預(yù)算項(xiàng)目，全部制定績效目標(biāo)，由預(yù)算時(shí)申請(qǐng)單位在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)提報(bào)詳細(xì)績效信息，包括立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容和目標(biāo)、實(shí)施周期、投入總額、已投入金額、本年度預(yù)算目標(biāo)和金額等，作為項(xiàng)目審核的依據(jù)。促使預(yù)算下達(dá)更加合理、科學(xué)和規(guī)范。

二是完善項(xiàng)目績效管理責(zé)任，評(píng)價(jià)結(jié)果與下年預(yù)算掛鉤。在下達(dá)年度預(yù)算時(shí)，通過規(guī)范格式同步下達(dá)項(xiàng)目年度績效目標(biāo)，明確預(yù)算執(zhí)行主體，落實(shí)項(xiàng)目績效目標(biāo)責(zé)任。對(duì)未能如期實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)或績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，在編制下年度預(yù)算時(shí)適當(dāng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行主體的次年預(yù)算調(diào)減項(xiàng)目資金額度，落實(shí)“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念。

結(jié)語

國家投入大量專項(xiàng)資金用以提升高職院校教育教學(xué)水平，在此背景下，梳理高職院校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)方法和效果，介紹實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)有效監(jiān)督和控制教育資源科學(xué)合理配置，提升資金使用的效率和效益，為高職院校實(shí)現(xiàn)全面績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)，也為優(yōu)化教育資金配置的管理提供參考。