論“法治中國(guó)”的特色之“治”——監(jiān)察法治

譚波 趙智

摘 要：監(jiān)察法治是國(guó)家反腐敗治理過(guò)程中的特色制度路徑和法治實(shí)踐狀態(tài)。監(jiān)察法治實(shí)現(xiàn)了當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理道德價(jià)值、實(shí)踐價(jià)值、法治統(tǒng)一價(jià)值和理論價(jià)值的融合。其價(jià)值表征分別體現(xiàn)為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的匯集與弘揚(yáng)、國(guó)家治理體系與治理能力的監(jiān)督升級(jí)、監(jiān)察法體系化的逐漸成形和紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科的入綱成目。但“法治中國(guó)”建設(shè)對(duì)監(jiān)察法治升級(jí)還有多元的制度需求，即對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查、對(duì)監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督、對(duì)“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查以及黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化和規(guī)范化?！胺ㄖ沃袊?guó)”的未來(lái)進(jìn)路主要在于：通過(guò)監(jiān)察法治之“全”來(lái)實(shí)現(xiàn)反腐思維引領(lǐng)、通過(guò)監(jiān)察法治之“治”形成反腐治理先手、通過(guò)監(jiān)察法治之“信”形成反腐價(jià)值崇尚。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法治;“法治中國(guó)”;黨內(nèi)法規(guī);法治體系

中圖分類號(hào)：D92

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2022）07-0053-08

監(jiān)察法治，特指2018年前后全國(guó)性黨政合署辦公改革之后的紀(jì)檢監(jiān)察法治運(yùn)行過(guò)程及狀態(tài)，盡管這一過(guò)程的開端其實(shí)早于2018年整體性的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。作為一種政策與法制并行、憲法修改與法律出臺(tái)共推的改革樣態(tài)，監(jiān)察法治改革為法治國(guó)家、法治政府乃至法治社會(huì)的一體建設(shè)提供了動(dòng)力升級(jí)與學(xué)理支撐。隨著“法治中國(guó)”概念的提出，作為我國(guó)反腐敗治理制度樣態(tài)的監(jiān)察法治如何與“法治中國(guó)”實(shí)現(xiàn)同頻共振，即如何處理監(jiān)察法治與法治中國(guó)之間的內(nèi)在機(jī)理與外在形態(tài)，成為一個(gè)亟須研究的理論命題。本文擬結(jié)合不同規(guī)范視角和制度語(yǔ)境，對(duì)監(jiān)察法治作為“法治中國(guó)”的特色之“治”的獨(dú)特性以及二者之間相互關(guān)系展開研究。

一、中國(guó)監(jiān)察法治的“價(jià)值”表征

“法律只有在涉及價(jià)值的立場(chǎng)框架中才可能被理解?！盵1]引申而言，監(jiān)察法治的價(jià)值取向是監(jiān)察法治得以被理解和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。一種價(jià)值的生成、延續(xù)與消失勢(shì)必會(huì)與同時(shí)期公眾的心理認(rèn)同和社會(huì)實(shí)踐息息相關(guān)。監(jiān)察法治的價(jià)值取向正是脫胎于公眾對(duì)腐敗治理的心理認(rèn)同和依法治國(guó)的社會(huì)背景，并與“法治中國(guó)”的價(jià)值取向具有高度的同質(zhì)性和融貫性，其意義在于為監(jiān)察法治作為“法治中國(guó)”的特色之“治”鋪墊價(jià)值基礎(chǔ)。

（一）道德價(jià)值：中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的匯集與弘揚(yáng)

歷史法學(xué)派的研究證明：“任何法律制度都是其共同文化不可分割的組成部分?！盵2]監(jiān)察法治能達(dá)到目前的狀態(tài)，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的權(quán)重與道德動(dòng)力功不可沒(méi)。法治最終的發(fā)展是趨向于道德的教化，從而促使適法對(duì)象都能達(dá)到漸次自律的過(guò)程。隆禮重法的治國(guó)策略、明德慎罰的慎刑思想和罰當(dāng)其罪的平等觀念等[3]，都在監(jiān)察法治的實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，關(guān)進(jìn)去的不僅是行政權(quán)等國(guó)家權(quán)力，更包括黨權(quán)中的決策權(quán)等諸多權(quán)能。監(jiān)察全覆蓋的理念推行，也將這種監(jiān)察對(duì)象平等受監(jiān)督的趨勢(shì)推向徹底。從“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的層層推進(jìn)，凸顯了監(jiān)察法的“道德法”屬性，也將監(jiān)察制度這種針對(duì)“人”的反腐敗法適用推向了公職人員的日常所為，即“8小時(shí)之外”的生活狀態(tài)和道德表現(xiàn)，不僅是對(duì)職業(yè)道德的要求，更有對(duì)社會(huì)公德及家庭美德的兼顧，成為契合中華傳統(tǒng)的“德配位”的實(shí)際表現(xiàn)，有力強(qiáng)化了對(duì)政治道德的現(xiàn)實(shí)要求。這些改革趨向都清晰表明，監(jiān)察法治所要追求的治理狀態(tài)及責(zé)任科處，已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的政紀(jì)處分所能涵蓋的，行政責(zé)任已不足以囊括政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任乃至憲法責(zé)任等各種責(zé)任維度[4]，道德責(zé)任在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重申中實(shí)現(xiàn)了更大程度的復(fù)位。當(dāng)官須為民擔(dān)當(dāng)，“官德”是傳統(tǒng)社會(huì)百姓對(duì)官員的道德訴求，也是當(dāng)下所有公職人員應(yīng)有的監(jiān)察法義務(wù)與道德底線。

（二）實(shí)踐價(jià)值：國(guó)家治理體系與治理能力的監(jiān)督升級(jí)

監(jiān)察法治為國(guó)家治理尤其是監(jiān)督治理體系的更新提供實(shí)踐動(dòng)力?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)，為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了規(guī)范依托，標(biāo)志著我國(guó)腐敗治理實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力反腐→制度反腐→法治反腐”的轉(zhuǎn)變[5]。在《監(jiān)察法》中，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在其第1條（立法目的）中得到彰顯。就國(guó)家治理體系而言，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域，從治理手段來(lái)看既有體制機(jī)制問(wèn)題，也包括法律法規(guī)等各類規(guī)范的作用發(fā)揮問(wèn)題。監(jiān)督則是另外一種視角與維度，可以對(duì)應(yīng)上述六大領(lǐng)域的任何一方面。目前，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督體系的表述，大體涉及“1+9”①的格局。而在黨內(nèi)監(jiān)督的外延上，又有5個(gè)組成部分，即黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督構(gòu)成了監(jiān)督的完整內(nèi)容。這其中，紀(jì)委、監(jiān)委分別作為黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，承擔(dān)著銜接不同屬性監(jiān)督的重要功能角色，成為激活整個(gè)國(guó)家監(jiān)督治理體系的重要連通裝置，使得一些非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)甚至非黨員身份的公職人員也要面臨腐敗治理的各類手段，無(wú)法脫身于以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為主線的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（三）法治統(tǒng)一價(jià)值：監(jiān)察法體系化的逐漸成形

嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的必需要素，而監(jiān)察法治恰在為法治監(jiān)督體系提供法治統(tǒng)一動(dòng)力的同時(shí)，也能夠?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)構(gòu)筑一道獨(dú)立的監(jiān)督屏障，做到監(jiān)督全覆蓋、紀(jì)檢監(jiān)察不漏項(xiàng)。日漸彰顯其獨(dú)立品性的監(jiān)察法部門，已體現(xiàn)出其發(fā)展的預(yù)期“規(guī)劃”目標(biāo)。目前，以《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》為代表的“監(jiān)察三法”，成為下一步引導(dǎo)監(jiān)察法治發(fā)展的“三駕馬車”。但監(jiān)察法治在這方面的發(fā)展仍有制度續(xù)造空間。目前，這三部法律都被歸入憲法相關(guān)法之中，而即便是《監(jiān)察官法》與《法官法》《檢察官法》在性質(zhì)和內(nèi)容上類似，都可采用被歸入憲法性法律的方式?！豆毴藛T政務(wù)處分法》與2005年就通過(guò)的《公務(wù)員法》在人員范圍界定上存在共性，即在采用 “大公務(wù)員”認(rèn)定的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步采取了“大公職人員”的界定方式，這與之前全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第93條第二款“依照法律從事公務(wù)的人員”的立法解釋精神類似。這就更加促成了一種趨勢(shì)，即目前的公權(quán)力監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象上已經(jīng)不限于對(duì)“公務(wù)員”的監(jiān)督。而“大公職人員”的監(jiān)督擴(kuò)容，已經(jīng)突破了行政法、刑法乃至監(jiān)察法的范圍，成為“公法監(jiān)督”領(lǐng)域必須考慮的通用概念。在這個(gè)角度上，將“監(jiān)察三法”置于憲法相關(guān)法的歸類之中，有助于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其他部門法產(chǎn)生間接的指導(dǎo)作用，可言是目前相對(duì)來(lái)說(shuō)比較適中的方案。有可能進(jìn)一步改觀的是，《公務(wù)員法》從現(xiàn)有的行政法部門中被抽取出來(lái)，并納入憲法相關(guān)法的范圍中，以形成“（?。┕珓?wù)員—（大）公職人員”的（憲法相關(guān)法）監(jiān)督銜接體例。同時(shí)，以《監(jiān)察官法》這部“限權(quán)法”為導(dǎo)引，對(duì)《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等相關(guān)立法進(jìn)行更嚴(yán)格的“權(quán)力限制”修正，使“一府一委兩院”受監(jiān)督的程度都能與《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）中人大代表的（集體）監(jiān)督權(quán)形成協(xié)調(diào)，進(jìn)而更好地在憲法的框架與精神指引下帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主尤其是民主監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)，這也是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的制度本意。

（四）理論價(jià)值：紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科的入綱成目

監(jiān)察法治與紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科之間的互動(dòng)目前已成顯性趨勢(shì)，而后者也日漸成為監(jiān)察法治發(fā)展的學(xué)科動(dòng)力與理論支持。監(jiān)察人才隊(duì)伍培養(yǎng)成為法治工作隊(duì)伍的重要組成，這既是監(jiān)察法治保障機(jī)制的重要體現(xiàn)，也是習(xí)近平法治思想中“堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍”的重要表征。從目前對(duì)監(jiān)察法（學(xué)）的研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成了幾種格局，單設(shè)的監(jiān)察法學(xué)院或監(jiān)察法學(xué)科較為普遍，而從2021年12月教育部頒發(fā)的《博士、碩士學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科專業(yè)目錄（征求意見(jiàn)稿）》來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)很可能成為與法學(xué)并列的一級(jí)學(xué)科被部署在法學(xué)學(xué)科門類之下。目前對(duì)監(jiān)察法適用的研究，都將成為紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的重要理論依據(jù)甚至最終的法治依據(jù)。而監(jiān)察法治形成或推進(jìn)過(guò)程中的各種案例對(duì)比與分析，也成為紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)很充分的研究素材與實(shí)證分析對(duì)象。從培養(yǎng)模式來(lái)看，采取紀(jì)委監(jiān)委部門與高校聯(lián)合培養(yǎng)的方式，決定了監(jiān)察法的學(xué)科發(fā)展注定不同于其他部門法，這也是凸顯其未來(lái)作為監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)開展監(jiān)督工作的專業(yè)性需求。這種紀(jì)法思維的形成，是對(duì)紀(jì)法分開、紀(jì)法貫通、法法銜接、紀(jì)法雙施雙守、紀(jì)法治理等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)過(guò)程和反映活動(dòng)[6]，其形成更加有利于監(jiān)察法治的穩(wěn)步前行。

二、“法治中國(guó)”建設(shè)對(duì)監(jiān)察法治升級(jí)的制度需求

現(xiàn)階段，隨著《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的頒布實(shí)施，“一規(guī)劃兩綱要”②已成為未來(lái)五年我國(guó)法治建設(shè)的重要指針?！兑?guī)劃》作為新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)監(jiān)察法治的制度與實(shí)踐需求凸顯了監(jiān)察工作的重點(diǎn)與發(fā)展方向?！兑?guī)劃》全文涉及“監(jiān)察”的內(nèi)容，分別是對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查、對(duì)監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督、對(duì)“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查以及黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化和規(guī)范化。監(jiān)察法的融入對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是一種機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在這種新格局之下，監(jiān)察法治發(fā)展的每一步都必須考慮與其他部門法治乃至黨規(guī)之治的銜接與協(xié)調(diào)，唯有如此，才能顯示出法治國(guó)家建設(shè)的統(tǒng)一性，也才能與法治政府和法治社會(huì)建設(shè)形成一體化趨勢(shì)。另外，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》也提到了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但與《規(guī)劃》相比，這里強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？梢钥闯?，未來(lái)監(jiān)察法治的制度需求主要從兩個(gè)方面入手，即一方面如何接受監(jiān)督，成為與其他國(guó)家權(quán)力更好形成配合與制約關(guān)系的新型國(guó)家權(quán)力;另一方面如何開展好監(jiān)督，從而對(duì)法治政府創(chuàng)建形成促動(dòng)。

（一）黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化

這是監(jiān)察工作面對(duì)形勢(shì)不斷變化必須首要堅(jiān)持和考量的問(wèn)題，是監(jiān)察法治的主體論和領(lǐng)導(dǎo)論。習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。”[7]黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，是制定監(jiān)察法的第一要義[8]23。旗幟鮮明“講政治”，是黨對(duì)各類國(guó)家機(jī)關(guān)強(qiáng)化政治建設(shè)的總體要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)其政治性要強(qiáng)于一般國(guó)家機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督“紀(jì)在法前”的責(zé)任科處模式，也有效保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)的落實(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)合署辦公的特點(diǎn)決定了其在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)方面表現(xiàn)獨(dú)特。對(duì)違紀(jì)違法黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分，一般先要經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)同級(jí)的紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議審議并報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)。作為我國(guó)2018年修憲后第一部明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律③，《監(jiān)察法》實(shí)際上已經(jīng)在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)上找到了自身的路徑。如此規(guī)定“不是憲法內(nèi)容的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是具有重要的政治意蘊(yùn)”[8]22。比如，2020年根據(jù)《監(jiān)察法》制定的《公職人員政務(wù)處分法》對(duì)違反中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任進(jìn)行了較為深入細(xì)致的設(shè)定，且與《公務(wù)員法》形成了有機(jī)的銜接。但如何在未來(lái)工作中更進(jìn)一步地將強(qiáng)化黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與提升監(jiān)察能力、促使監(jiān)察工作與其他各項(xiàng)法制監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合，是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須深入考慮的問(wèn)題。

（二）對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查

對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的憲法判斷是監(jiān)察法治的依據(jù)論和方略論。我國(guó)憲法與部門法之間存在三重關(guān)系，即部門法對(duì)憲法的具體化、部門法的合憲性解釋和部門法的合憲性審查[9]。這三重關(guān)系分別與法的制定、法的適用、法的監(jiān)督互相對(duì)應(yīng)?！氨O(jiān)察法規(guī)”作為監(jiān)察法律體系的重要組成部分，其與憲法的關(guān)系自然也存在上述三重關(guān)系。相較于對(duì)憲法的具體化和合憲性解釋，自覺(jué)接受合憲性審查是保障“監(jiān)察法規(guī)”正當(dāng)性的關(guān)鍵措施。

2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)，從制定權(quán)限來(lái)看，其類似于行政法規(guī)，應(yīng)屬于國(guó)家法律體系的從屬性立法。對(duì)比國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)容上似可分為執(zhí)行性監(jiān)規(guī)與領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)規(guī)，分別是為了執(zhí)行國(guó)家法律和履行領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)委的職責(zé)，后者從名稱上接近于黨內(nèi)法規(guī)中的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，但從內(nèi)容上更接近于地方組織法。2021年9月20日，第一部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）開始實(shí)施，其“章”的名稱設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》的九章內(nèi)容，“節(jié)”的設(shè)計(jì)則更顯詳細(xì)。這種翻倍的條文數(shù)量激增與內(nèi)容拓展，實(shí)際上已經(jīng)形成了不同機(jī)關(guān)序列的“規(guī)則再造”，有時(shí)甚至無(wú)法分清“解釋”和下位立法之間的臨界。從這一視角上來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)與未來(lái)可能出現(xiàn)的監(jiān)察解釋之間的界限，殊難劃清。這也是其未來(lái)定位過(guò)程中需要重點(diǎn)注意的問(wèn)題，也即《監(jiān)察法》條文本身、監(jiān)察法規(guī)甚至未來(lái)的監(jiān)察解釋之間的可能區(qū)別。

除此之外，2019年12月16日全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。承接《決定》，《辦法》將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的對(duì)象④。但問(wèn)題在于，由于《辦法》是由委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的，因此其性質(zhì)只是屬于全國(guó)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件，因而很難對(duì)監(jiān)察法規(guī)的報(bào)送主體產(chǎn)生真正意義上的法約束力。另外，《辦法》中并沒(méi)有具體突出監(jiān)規(guī)的備案審查與其他法規(guī)的審查有何區(qū)別，也沒(méi)有突出監(jiān)察法規(guī)與解釋類文件（司法解釋）之間的審查有何不同，更沒(méi)有關(guān)注到執(zhí)行性監(jiān)規(guī)與領(lǐng)導(dǎo)型監(jiān)規(guī)的各自特點(diǎn)，這也是必須解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

（三）對(duì)“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查

在監(jiān)察法規(guī)合憲性審查的基礎(chǔ)上，還要對(duì)所有監(jiān)察規(guī)范性文件加以備案審查。這是監(jiān)察法治工作的保障論與延伸論，關(guān)系到監(jiān)察工作合法性的“最后一公里”。將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍是貫徹黨中央提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”和“有件必備”等要求的具體體現(xiàn)[10]。監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查目前主要存在地方監(jiān)察規(guī)范性文件定義不統(tǒng)一、地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開不足、備案審查的范圍尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋、合憲性審查缺失或程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)化、適當(dāng)性審查易消解文件的監(jiān)察實(shí)效等問(wèn)題[11]。且對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查而言，一個(gè)前提性問(wèn)題就是如何強(qiáng)化審查依據(jù)。尤其是相比黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的有規(guī)可循，監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查仍然需要進(jìn)一步強(qiáng)化審查依據(jù)。目前，由于《公職人員政務(wù)處分法》已經(jīng)出臺(tái)，筆者認(rèn)為這種審查應(yīng)具有前溯性，屬于一種法律出臺(tái)后開展的“事后審查”。由于2018年出臺(tái)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）作為監(jiān)察規(guī)范性文件與作為“監(jiān)察三法”之一的《公職人員政務(wù)處分法》具有同樣的制定目的，因此對(duì)于仍在適用的《暫行規(guī)定》，應(yīng)重點(diǎn)依據(jù)憲法原則、憲法精神以及《公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)內(nèi)容展開實(shí)質(zhì)審查。如果有些內(nèi)容已經(jīng)被《公職人員政務(wù)處分法》所吸收，則不再適用《暫行規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，其他條文則可以視實(shí)際適用情況予以保留，以利于監(jiān)察法治的展開。

（四）對(duì)監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督

對(duì)監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督是監(jiān)察法治的過(guò)程論和手段論。如何對(duì)監(jiān)察權(quán)依法行使進(jìn)行監(jiān)督是自監(jiān)察體制改革以來(lái)就一直被廣泛關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平指出：“監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺(jué)接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法?！盵12]加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督的直接目的在于防止“監(jiān)察權(quán)中心主義”，杜絕“燈下黑”現(xiàn)象，根本目的在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治。

目前按照大的類別區(qū)分，監(jiān)察權(quán)總共涉及三項(xiàng)權(quán)能，即監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)督權(quán)注重預(yù)防性，是對(duì)違紀(jì)違法甚至違規(guī)行為的事先防范，是對(duì)原有的職務(wù)犯罪預(yù)防和腐敗預(yù)防權(quán)力的合并行使，重在教育功能的發(fā)揮和“治病救人”。這種“懲罰與教育相結(jié)合”的原則也契合了監(jiān)督的靈活性特征[13];調(diào)查權(quán)主要是行使程序性國(guó)家權(quán)力。據(jù)此，對(duì)監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督重點(diǎn)主要在于對(duì)處置權(quán)的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，處置權(quán)行使的基礎(chǔ)就是監(jiān)督（權(quán)）和調(diào)查（權(quán)）結(jié)果，其分為五類具體權(quán)力，如談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或誡勉等權(quán)力，作出政務(wù)處分的權(quán)力，作出問(wèn)責(zé)決定或提出問(wèn)責(zé)建議的權(quán)力，移送審查起訴的系列相關(guān)權(quán)力，提出監(jiān)察建議的權(quán)力。這些權(quán)力既包括判斷權(quán)，也包括進(jìn)行程序推進(jìn)的權(quán)力，可以說(shuō)是實(shí)體權(quán)限與程序權(quán)限的綜合。從其內(nèi)部的體系構(gòu)成來(lái)看，監(jiān)察權(quán)裁量性是不可忽視的重點(diǎn)特征，如何控制監(jiān)察裁量是首要的問(wèn)題。同時(shí)，在這些權(quán)力行使過(guò)程中，很可能涉及黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)銜接的問(wèn)題，比如監(jiān)察機(jī)關(guān)作出問(wèn)責(zé)決定，就有可能涉及《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，而與之在實(shí)體或程序上相對(duì)應(yīng)的國(guó)法到底是《公職人員政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》《刑法》《刑事訴訟法》等還是其他法律，以及如何協(xié)調(diào)，是必須進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題。而監(jiān)察建議這種看似柔性實(shí)則剛性的權(quán)力如何約束，也值得進(jìn)一步考量。對(duì)一些與其他國(guó)家權(quán)力行使有關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的場(chǎng)合，還應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注是“法法銜接”還是“規(guī)法銜接”抑或“（監(jiān)）規(guī)（司法解）釋銜接”。從目前《立法法》來(lái)看，其并沒(méi)有在法律保留原則適用方面對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使予以限制或提及，而對(duì)于新興的監(jiān)察法法律部門而言，其對(duì)應(yīng)的監(jiān)察權(quán)的行使要在法律層面尤其是法律保留原則的適用方面面對(duì)哪些限制，必須明確，以便落實(shí)憲法中提及的相關(guān)國(guó)家權(quán)力互相配合、互相制約原則。

三、“法治中國(guó)”的未來(lái)進(jìn)路：監(jiān)察法治的“全”“治”“信”

（一）監(jiān)察法治之“全”——“法治中國(guó)”的反腐思維引領(lǐng)

對(duì)“法治中國(guó)”的建設(shè)來(lái)說(shuō)，監(jiān)察法治有其他部門法治無(wú)法起到的作用，這一作用機(jī)制首先反映在監(jiān)察機(jī)制的“全”上，表現(xiàn)為監(jiān)察組織的“全”、監(jiān)察對(duì)象的“全”、受監(jiān)督行為的“全”和監(jiān)察處置責(zé)任的“全”。這是監(jiān)察法治在法治統(tǒng)一價(jià)值方面的續(xù)造表現(xiàn)，也是監(jiān)察法治依據(jù)論和手段論的延展。就《監(jiān)察法》而言，其作為監(jiān)察法治領(lǐng)域第一部專門立法，具備了組織法、行為法、程序法、責(zé)任法等多種功能。因此，有學(xué)者認(rèn)為《監(jiān)察法》是一部典型的混合性立法[14]。但是，基于法治主義和未來(lái)監(jiān)察法治建設(shè)的需要來(lái)看，有必要逐步實(shí)現(xiàn)各方面立法的單列。正如有學(xué)者基于職權(quán)主體、職權(quán)行為和職權(quán)監(jiān)督對(duì)監(jiān)察法規(guī)范體系進(jìn)行劃分和統(tǒng)籌，以實(shí)現(xiàn)職權(quán)規(guī)范、職權(quán)效能以及職權(quán)監(jiān)督的目的[15]。

1.組織法：對(duì)監(jiān)察組織的功能?；?。一方面，依據(jù)《監(jiān)察法》和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法制架構(gòu)，監(jiān)察組織法應(yīng)該包括《監(jiān)察委員會(huì)組織法》《監(jiān)察官法》和有關(guān)監(jiān)察編制的立法。隨著《監(jiān)察官法》的出臺(tái)并施行，監(jiān)察委員會(huì)的組織尤其是特殊的組織問(wèn)題立法成為重點(diǎn)。比如，目前派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或?qū)T已漸成規(guī)模，針對(duì)這種現(xiàn)象，有必要通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化監(jiān)察人員的組織規(guī)范建設(shè)，并嚴(yán)格貫徹憲法第124條第三款的內(nèi)容和法律保留原則，以法律層面的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的法治化。除了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的特殊組織進(jìn)行規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職能予以明確規(guī)定，唯有職能明確，方才有利于監(jiān)察組織的?；?。為此，有必要出臺(tái)專門的領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)察法規(guī)，強(qiáng)化組織構(gòu)建，并以行政組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置為參考，構(gòu)建監(jiān)察組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能清單。同時(shí)，輔之以相應(yīng)的執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，對(duì)特殊監(jiān)察工作的程序和實(shí)體予以全面規(guī)定。

另一方面，對(duì)于一些特殊監(jiān)察對(duì)象，也必須強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)察組織建設(shè)?！稐l例》第43條為對(duì)人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)察監(jiān)督提供了依據(jù)，客觀上理順了人大、政協(xié)作為監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的單位行為監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大、政協(xié)組成人員的個(gè)體監(jiān)督間的關(guān)系，這對(duì)明確特殊監(jiān)督對(duì)象和構(gòu)建無(wú)縫隙的“監(jiān)察（對(duì)象）全覆蓋”至為關(guān)鍵，解決了監(jiān)察法治中重大難點(diǎn)問(wèn)題[16]。但人大代表和政協(xié)委員屬于非全職的公職人員，如何在監(jiān)察組織上強(qiáng)化對(duì)其的特殊日常監(jiān)督，并與《代表法》等相應(yīng)國(guó)家立法相契合，是必須進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題。這就需要在強(qiáng)化黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，出臺(tái)符合《監(jiān)察法》精神的專門監(jiān)察規(guī)范性文件，強(qiáng)化對(duì)人大代表和政協(xié)委員等特殊主體的監(jiān)察。

2.行為法：對(duì)受監(jiān)督行為的完整總結(jié)。監(jiān)察法作為監(jiān)督法，不同于普通的行政實(shí)體法，由于其監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家公職人員（行使公權(quán)力的代表），因此對(duì)其監(jiān)察范圍的總結(jié)實(shí)際更類似于受案范圍。對(duì)受監(jiān)督行為的“全”來(lái)說(shuō)，監(jiān)察法應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)與黨規(guī)適用的聯(lián)動(dòng)，從黨規(guī)中找到行為范圍和監(jiān)督重點(diǎn)，以此來(lái)強(qiáng)化對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員公職人員的監(jiān)督拉動(dòng);在實(shí)踐“紀(jì)嚴(yán)于法”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行為領(lǐng)域的拓展，明確“違規(guī)”行為列舉與規(guī)律總結(jié);形成對(duì)“違規(guī)違紀(jì)違法犯罪”等不同級(jí)次和嚴(yán)重程度行為的監(jiān)控，明確其構(gòu)成要件和證明標(biāo)準(zhǔn)，使單位規(guī)章制度或勞動(dòng)紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)范性文件適用形成合力。對(duì)于一些特殊監(jiān)察對(duì)象（如退休人員）的行為，如何進(jìn)一步總結(jié)其行為特點(diǎn)，分清可追責(zé)的情形和能追責(zé)的空間，對(duì)于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法的追溯與震懾職能非常必要。

3.責(zé)任法：對(duì)責(zé)任機(jī)制的全面整合。行為法的“全”有助于責(zé)任法的“全”，監(jiān)察法在監(jiān)督救濟(jì)方面也不同于普通的行政監(jiān)督救濟(jì)法。紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任法治的實(shí)施難點(diǎn)在于，政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任甚至憲法責(zé)任日趨多元形成不同的排列組合時(shí)，如何更好地保證“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”和集體決定時(shí)的“分清責(zé)任”？這就需要結(jié)合“違法違紀(jì)”與“違規(guī)”的界限及證明標(biāo)準(zhǔn)，捋清近年來(lái)的相關(guān)國(guó)法黨規(guī)⑤相互以及與其他相關(guān)法律規(guī)范（如《勞動(dòng)合同法》《刑法》等）間的關(guān)系，以形成首尾相顧的體系化責(zé)任追究機(jī)制。另外，在紀(jì)檢監(jiān)察工作體系內(nèi)，要進(jìn)一步區(qū)分因問(wèn)責(zé)而導(dǎo)致的處分與因案件處理而導(dǎo)致的處分之間的區(qū)別，通過(guò)監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件的層層細(xì)化，明確不同案件、案由的處置標(biāo)準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任匹配，從憲法責(zé)任、政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的不同視角區(qū)分決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任。

（二）監(jiān)察法治之“治”——“法治中國(guó)”的反腐治理先手

對(duì)比中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，監(jiān)察法治體系也應(yīng)該包括完備的監(jiān)察法律規(guī)范體系、高效的監(jiān)察法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系、有力的監(jiān)察法治保障體系。同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察法治來(lái)說(shuō)，其本身與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系之間的關(guān)聯(lián)，也決定了其必然有更多的“監(jiān)（察）法（律）—黨（內(nèi)法）規(guī)”“監(jiān)（察法）規(guī)—黨（內(nèi)法）規(guī)”間的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系需要釋明。

1.完備的監(jiān)察法律規(guī)范體系。監(jiān)察法治首先是監(jiān)察規(guī)則之治，原因正如黑格爾所言：“法首先以實(shí)定法的形式而達(dá)到定在，然后作為適用而在內(nèi)容方面也成為定在?！盵17]在監(jiān)察法律規(guī)范體系建設(shè)中，需要在“監(jiān)察三法”的基礎(chǔ)上，在保證監(jiān)察法規(guī)合憲性以及監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成由“憲法—監(jiān)察法—公職人員政務(wù)處分法和監(jiān)察官法以及其他監(jiān)察法律—監(jiān)察法規(guī)（—監(jiān)察解釋）—其他監(jiān)察規(guī)范性文件”構(gòu)成的綜合體。就未來(lái)可能出現(xiàn)的監(jiān)察解釋而言，極可能面臨跟司法解釋一樣的備案審查要求，所以應(yīng)提前做好制度配套應(yīng)對(duì)。從目前的發(fā)展格局來(lái)看，也有可能這種解釋權(quán)力的功能最終被監(jiān)察法規(guī)所替代。但從審查要求上，為保證監(jiān)察規(guī)范體系的法治統(tǒng)一，必須設(shè)計(jì)同樣的備案審查要求。對(duì)其他監(jiān)察性文件的審查，則主要考慮憲法原則和精神及其所針對(duì)領(lǐng)域的上位法和其他中央文件依據(jù)。

2.高效的監(jiān)察法治實(shí)施體系。法律的生命在于實(shí)施。對(duì)于監(jiān)察法律規(guī)范而言，實(shí)施中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，是未來(lái)監(jiān)察法治建設(shè)的重點(diǎn)。對(duì)比中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公布的第一批和第二批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)在監(jiān)察法治運(yùn)行的過(guò)程中將問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)化、規(guī)范化等問(wèn)題納入重點(diǎn)考量?jī)?nèi)容，這從本質(zhì)上看屬于監(jiān)察法適用的螺旋式上升，充分說(shuō)明對(duì)監(jiān)督質(zhì)量要求的進(jìn)一步提升[18]。同時(shí)其也是考驗(yàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)政治格局的重要指標(biāo)。以監(jiān)督職能行使為主，緊扣“四種形態(tài)”適用經(jīng)驗(yàn)的日?？偨Y(jié)，培養(yǎng)監(jiān)察程序意識(shí)，推進(jìn)監(jiān)察程序進(jìn)一步立法立規(guī)，保證黨紀(jì)責(zé)任和政務(wù)處分的匹配適用，所有這些工作的前提都是要進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)在考慮政治效果、法律效果和社會(huì)效果統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進(jìn)信任和監(jiān)督的合理融合，在“嚴(yán)管”基礎(chǔ)上促成“厚愛(ài)”，不斷調(diào)適辦案思路，根據(jù)反腐形勢(shì)和案情綜合考慮處置結(jié)論。

3.嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系。高效的監(jiān)察法規(guī)實(shí)施體系離不開嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系，對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員來(lái)說(shuō)，不像刑事訴訟法實(shí)施過(guò)程中有律師的介入，這種影響范圍的縮小，實(shí)際也加大了對(duì)監(jiān)察官辦案素質(zhì)的考驗(yàn)。因此，對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互相監(jiān)督的制度塑造顯得尤其必要。對(duì)于《監(jiān)察法》總則第6條規(guī)定的“弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”的主旨而言，如何從中國(guó)古代傳統(tǒng)法律文化中尋求制度借鑒樣板，對(duì)于監(jiān)察法治治理效果的發(fā)揮也至關(guān)重要。比如，宋朝曾在不同皇帝主政時(shí)期強(qiáng)調(diào) “監(jiān)司互查”，并在此基礎(chǔ)上制定了《諸路監(jiān)司互查法》，明確監(jiān)司在職責(zé)未盡情況下如何承擔(dān)同等法律責(zé)任的問(wèn)題[19]。這種系統(tǒng)內(nèi)部的互相監(jiān)督，就目前來(lái)看不失為一種相對(duì)理性且制度成本較低的選擇，可以成為未來(lái)監(jiān)察組織法、監(jiān)察行為法和監(jiān)察責(zé)任法層面系統(tǒng)考量的問(wèn)題，有利于強(qiáng)化監(jiān)察回避制度，形成統(tǒng)一的監(jiān)察法治監(jiān)督橫向權(quán)力配置和運(yùn)行格局。

4.有力的監(jiān)察法治保障體系。監(jiān)察法治保障體系涵蓋多元，除了一般意義上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人財(cái)物保障外，對(duì)監(jiān)察官員的選擇也至關(guān)重要。這其實(shí)也是中國(guó)古代某些朝代反腐工作的經(jīng)驗(yàn)，除了品行方面的要求和較高的學(xué)識(shí)外，監(jiān)察官員要有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，如果想要統(tǒng)治持續(xù)穩(wěn)固，監(jiān)察官員的去行政化也是必須要關(guān)注的點(diǎn) [20]。一方面，對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的充分了解使得他們不易被監(jiān)察對(duì)象蒙騙;但另一方面，作為御史或給事中的監(jiān)察官員也有可能面對(duì)監(jiān)察對(duì)象有朝一日成為自己直接上司的尷尬局面[21]。這里有些經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被現(xiàn)行的《監(jiān)察官法》所吸收，但下一步仍需要在監(jiān)察體制設(shè)計(jì)和監(jiān)察官員選拔方面突出其獨(dú)立序列性，防止出現(xiàn)監(jiān)察工作的后顧之憂。因此，在紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科的入口端，就必須考慮其出口端和發(fā)展端，同時(shí)在人才培養(yǎng)過(guò)程中保證其具備獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的思維和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，不唯上（一級(jí)或上級(jí)）、只唯實(shí)。這也是中國(guó)古代監(jiān)察文化為什么可以低級(jí)別監(jiān)察官員（諫官、臺(tái)官）對(duì)高級(jí)別官員開展強(qiáng)力監(jiān)察的重要文化基礎(chǔ)。

5.完善配套的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系自被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的快速發(fā)展，目前規(guī)范體系已經(jīng)大體完備。與監(jiān)察法律規(guī)范相配套的黨內(nèi)法規(guī)體系，主要集中在監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)組織法規(guī)中。當(dāng)前主要問(wèn)題在于找到一些相對(duì)固定的銜接協(xié)調(diào)模式。比如，對(duì)于黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的影響期，有無(wú)可能按照“第二種形態(tài)”的黨紀(jì)政務(wù)輕處分和“第三種形態(tài)”的黨紀(jì)政務(wù)重處分中“輕輕、重重”原則來(lái)加以設(shè)計(jì)，體現(xiàn)公法處置的“首違”關(guān)懷和教育原則，這可能需要在《公職人員政務(wù)處分法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中同時(shí)體現(xiàn)出來(lái)。在黨規(guī)的龐大體系面前，監(jiān)規(guī)怎樣盡快提升質(zhì)量，值得重點(diǎn)關(guān)注。同時(shí)，還要盡可能對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公之下的一些具體規(guī)則推陳出新。比如，在紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中，什么場(chǎng)合要講求適度分開，如何發(fā)揮“紀(jì)”的長(zhǎng)處，如何發(fā)揮“法”的獨(dú)特作用，這些還都需要在黨規(guī)和監(jiān)法監(jiān)規(guī)銜接協(xié)調(diào)中不斷明確。另外，還需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)監(jiān)察法治的獨(dú)特適用原則，既區(qū)別于刑法、行政法，但又與傳統(tǒng)公法適用形成有效的銜接和制度匹配。

（三）監(jiān)察法治之“信”——“法治中國(guó)”的反腐價(jià)值崇尚

監(jiān)察法治的終極目標(biāo)在于“信”，即通過(guò)政務(wù)誠(chéng)信、司法公信甚至商務(wù)誠(chéng)信來(lái)全面推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)。這既是契合憲法上的誠(chéng)信目標(biāo)、行政法的信賴保護(hù)原則和民法中的誠(chéng)實(shí)信用原則作出的制度回應(yīng)，也是監(jiān)察法治合憲性的最高體現(xiàn)。作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)容之一的“誠(chéng)信”，既是對(duì)公職人員作為國(guó)家權(quán)力代表的要求，也是對(duì)法治社會(huì)建設(shè)中各憲法主體的要求，代表著一種價(jià)值判斷，是對(duì)監(jiān)察法治道德價(jià)值和中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的回歸與弘揚(yáng)，其將帶動(dòng)國(guó)家信用治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進(jìn)信用立法體系的統(tǒng)一化，對(duì)失德、失信、違約、違規(guī)、違紀(jì)、違法、犯罪等行為起到更好的法治統(tǒng)合功能。

《條例》第207條第二款明確規(guī)定：“對(duì)于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄，可以作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)?！边@實(shí)際就是通過(guò)對(duì)監(jiān)察線索的收集倒逼信用建設(shè)。對(duì)于政府的守信踐諾而言，國(guó)務(wù)院早在2014年發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》就提出要“完善政務(wù)誠(chéng)信約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制”，“加大監(jiān)察、審計(jì)等部門對(duì)行政行為的監(jiān)督和審計(jì)力度”。對(duì)于被問(wèn)責(zé)的國(guó)家公職人員來(lái)說(shuō)，其受過(guò)黨紀(jì)政務(wù)處分的記錄與受到刑事處罰的記錄一樣，會(huì)成為其再次接受監(jiān)察調(diào)查時(shí)必須核實(shí)的基本情況。2022年 “兩會(huì)”全國(guó)人大代表肖勝方再次建議設(shè)立輕罪前科消滅制度[22]，其所針對(duì)的主要是刑法第100條所規(guī)定的內(nèi)容，即除犯罪時(shí)為未成年人且被判處5年以下有期徒刑的人，其他依法受過(guò)刑事處罰的人，在入伍、就業(yè)的時(shí)候，應(yīng)如實(shí)向有關(guān)單位報(bào)告自己曾受過(guò)刑事處罰的情況。在信用修復(fù)大行其道的當(dāng)前，取消輕罪前科制度，實(shí)際上是對(duì)信用修復(fù)更高級(jí)別的配套制度設(shè)置。但就現(xiàn)時(shí)的狀況來(lái)看，無(wú)論是輕罪前科記錄還是受過(guò)黨紀(jì)政務(wù)處分的記錄，都未必是馬上可以取消的對(duì)象，特別是“不敢腐”到“不能腐”的進(jìn)階過(guò)程中，這種記錄的威懾功能還是犯罪預(yù)防或違法違紀(jì)等腐敗預(yù)防的重要手段，是和其他社會(huì)信用立法配套使用的信用建設(shè)利器。“失信記錄——黨紀(jì)政務(wù)處分記錄——刑罰記錄”，形成了較為科學(xué)的多層次防止再犯或提示作用的記錄體系。只有在后期達(dá)到“不想腐”的階段，才真正到了可以進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分記錄取消甚至刑罰記錄取消的程度，這也與信用修復(fù)制度發(fā)展的階段性相一致。因此，需要配套制定相應(yīng)的專項(xiàng)監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件，與現(xiàn)有的社會(huì)信用法規(guī)、規(guī)章甚至黨內(nèi)法規(guī)形成協(xié)調(diào)銜接。

結(jié)語(yǔ)

法治的本質(zhì)在于良法善治，依據(jù)形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一原則，監(jiān)察法治化的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)分為以公民基本權(quán)利保障為中心的判斷、以法律正當(dāng)程序?yàn)橹行牡呐袛嗯c以法秩序一體化為中心的判斷[23]。嚆矢于2016年的監(jiān)察體制改革在經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、修憲、立法、修法等一系列法治程序后，監(jiān)察法治目前與上述三個(gè)法治化標(biāo)準(zhǔn)之間的裂隙正逐漸縮小，尤其是對(duì)法秩序的一體化以及法律正當(dāng)程序的靠攏，而通過(guò)監(jiān)察法治的“全”“治”“信”則使監(jiān)察法治實(shí)踐與判斷標(biāo)準(zhǔn)之間愈加彌合，這也是習(xí)近平法治思想在治理理論方面最直接的功能體現(xiàn)。不可否認(rèn)的是，囿于規(guī)則的不完善和執(zhí)行中的偏差，監(jiān)察法治在權(quán)利保障與權(quán)力監(jiān)督方面距“法治中國(guó)”建設(shè)的要求仍有距離，但這也正是推動(dòng)監(jiān)察法治建設(shè)改進(jìn)的源動(dòng)力，同時(shí)也是連接“法治國(guó)家—法治政府—法治社會(huì)”的多管連通利器。

注釋：

① 即以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。

② “一規(guī)劃兩綱要”，即《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》的簡(jiǎn)稱。

③ 《監(jiān)察法》第2條：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。”

④ 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第10條第二項(xiàng)：“監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦公廳報(bào)送。”

⑤ 如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年修訂）、《公務(wù)員法》（2018年修訂）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨政干部選拔任用工作條例》（2019年修訂）、《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（2019年出臺(tái)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019年修訂）、《公職人員政務(wù)處分法》（2020年出臺(tái)）、《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（2021年出臺(tái)）。

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