新時代教育評價改革的制度化困境及應(yīng)對策略

張輝蓉 盛雅琦

摘要：制度化不僅是新時代教育評價改革由個別現(xiàn)象向固定規(guī)范轉(zhuǎn)化的發(fā)展過程，更是影響改革走向穩(wěn)定與成功的關(guān)鍵。受傳統(tǒng)教育評價觀制約、教育評價制度體系尚不健全等因素影響，新時代教育評價改革遭遇了多重制度化困境。然而，當(dāng)前學(xué)界對其制度化困境的研究卻暫付闕如，而它關(guān)涉多個學(xué)科、受多重因素影響的復(fù)雜性也致使改革問題難以用單一的教育學(xué)原理去解釋。因此，具有跨學(xué)科性質(zhì)以及制度創(chuàng)新改革屬性的新制度主義為我們提供了新的改革思路?；谛轮贫戎髁x的理論分析框架研究發(fā)現(xiàn)，新時代教育評價改革制度化中存在集體行動困境、“合法性”困境和路徑依賴?yán)Ь?。為此，要重?gòu)新時代教育評價改革的制度邏輯，促進(jìn)博弈支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化；加強正式制度和非正式制度供給，增強“強意義”與“弱意義”的“合法性”；整合強制性變遷和誘致性變遷，抓住新時代教育評價改革的“歷史否決點”。

關(guān)鍵詞：新時代教育評價改革；制度化；新制度主義；制度變遷

中圖分類號：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

* 本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“新時代義務(wù)教育學(xué)校效能的統(tǒng)計測度與評價研究”（項目編號：21BTJ021）、國家社會科學(xué)基金重大項目“國家基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測與評價體系研究”（項目編號：19ZDA359）研究成果。

教育評價改革作為教育綜合改革的“牛鼻子”，是影響教育改革與發(fā)展、教育管理與決策的革命力量和有力杠桿。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，為落實立德樹人的根本任務(wù)、引導(dǎo)確立科學(xué)的育人目標(biāo)，2018年9月習(xí)近平總書記在全國教育大會上做出“扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價導(dǎo)向，堅決克服唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價指揮棒問題”的重要指示。2020年10月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），從戰(zhàn)略性任務(wù)的高度部署了改革黨委和政府教育工作評價、學(xué)校評價、教師評價、學(xué)生評價、用人評價共五項重點任務(wù)，制定了“到2035年，基本形成富有時代特征、彰顯中國特色、體現(xiàn)世界水平的教育評價體系”的改革目標(biāo)，這不僅是我國首個關(guān)于教育評價改革的系統(tǒng)性文件，也成為指導(dǎo)深化新時代教育評價改革的總綱領(lǐng)[1]。隨后，各地認(rèn)真貫徹落實《總體方案》要求。如山東省以高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高要求貫徹落實新時代教育評價改革要求[2]；云南省昆明市盤龍區(qū)以教育評價改革為抓手積極促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，從教師德育工作、教學(xué)工作、科研工作等八大領(lǐng)域出發(fā)構(gòu)建了教師專業(yè)發(fā)展評價指標(biāo)體系[3]?？梢?，新時代教育評價改革已經(jīng)成為我國教育戰(zhàn)略發(fā)展的政策規(guī)劃之一，正在探索建立一套相對穩(wěn)定的教育評價規(guī)則體系，努力使新時代教育評價改革的價值取向、運作模式等從一種特殊的、不固定的方式向利益相關(guān)者普遍認(rèn)可和接受的固定模式轉(zhuǎn)化，其實質(zhì)是一個不斷“制度化”的過程——即組織與程序獲得價值觀和穩(wěn)定性的進(jìn)程[4]，經(jīng)歷了由發(fā)起變革的“啟動（Initiation）階段”，到將變革方案付諸實踐的“實施（Implementation）階段”，再到探索以一種相對穩(wěn)定的方式融入教育實踐的“制度化（Institutionalization）階段”的教育變革過程[5][6]。然而，大規(guī)模變革達(dá)到制度化階段往往需要五到十年的時間[7]。在制度化進(jìn)程中，改革或可能最終轉(zhuǎn)化為我國教育實踐的重要組成部分之一，或可能由于多種因素的沖突而中途“夭折”。一定意義上說，制度化無疑成為影響新時代教育評價改革走向穩(wěn)定與成功的關(guān)鍵。

然而，受傳統(tǒng)教育評價觀制約、教育評價制度體系尚不健全等多種因素的抵牾，新時代教育評價改革在實踐中遭遇了多重制度化困境。更為缺憾的是，在已有研究中，制度化似乎成為學(xué)界“存而不論”的一個話題。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究多聚焦于教育評價改革的理論研究、實施困境、機制創(chuàng)新、路徑探索等，這些研究十分必要，不乏真知灼見。然而，它們卻多將新時代教育評價改革看作是教育內(nèi)部的問題，側(cè)重于從教育學(xué)的既有視域分析其實施問題及原因。然而，單一的教育學(xué)視域卻難以回答以下問題：大多數(shù)利益相關(guān)者雖然都肯定改革的益處，但在思想意識和行為圖式上仍自覺或不自覺地排斥它，甚至放棄主動尋求其與日常教育教學(xué)實踐的合理結(jié)合方式。此外，已有研究也常將改革問題等同于改革實施中存在的問題，卻欠缺了對其背后隱藏的核心問題的揭示，如教育評價改革與傳統(tǒng)文化、人才需求的關(guān)系等。以上問題不僅涉及新時代教育評價改革的政策層建構(gòu)，還涉及文化認(rèn)知及“合法性”問題，直接關(guān)乎改革能否穩(wěn)定、有效推進(jìn)，屬于改革的制度化范疇。因此，新時代教育評價改革的制度化無論是在理論上還是實踐上都是一個亟待我們探討的話題。

新制度主義（The New Institutionalism）發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期，是西方社會科學(xué)領(lǐng)域在反對行為主義、突破傳統(tǒng)制度理論局限性的基礎(chǔ)上建立的一種跨學(xué)科的制度主義分析范式，在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等多個領(lǐng)域具有強勁的理論解釋力。新制度主義認(rèn)為，制度是鑲嵌在既有意義系統(tǒng)中的一套相對穩(wěn)定的規(guī)則系統(tǒng)和有組織的實踐，它們在面對外界環(huán)境變化及個體的偏好和期望時能保持相對的韌性[8]，有利于遏制“有限理性人”逃避責(zé)任的本能機會主義風(fēng)險。根據(jù)研究目的、研究領(lǐng)域的不同，新制度主義常被劃分為不同的理論流派。其中，彼得·豪爾（Peter A.Hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosmary C.R.Taylor）基于不同的理論假設(shè)和分析路徑，將它劃分為理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義和歷史制度主義三大流派，被視為新制度主義研究中最具代表性的理論分析框架。具體來看，理性選擇制度主義以“經(jīng)濟人”假設(shè)為前提，它堅持“工具理性邏輯”，認(rèn)為行為主體都有一套固定的偏好[9]，他們參與實踐的動力來源和內(nèi)在機理是為了追求自身利益的最大化。一定意義上說，相關(guān)主體是否采取行動取決于他們對該事預(yù)期“成本—收益”的理性算計；社會學(xué)制度主義以“社會人”假設(shè)為前提，它堅持“社會適應(yīng)邏輯”，認(rèn)為利益驅(qū)動僅是影響制度變遷的外生變量，對組織行為的考察要超越以追求效率最大化為目標(biāo)的技術(shù)環(huán)境，上升至關(guān)注組織外部環(huán)境所認(rèn)同的價值——即組織所處的制度環(huán)境[10]，只有適應(yīng)社會法律法規(guī)、行為圖式、文化概念等一套被大家廣為接受的制度環(huán)境而取得“合法性”才能真正實現(xiàn)制度變遷[11]；歷史制度主義以“政治人”假設(shè)為前提，它遵循“路徑依賴邏輯”，著重關(guān)注歷史發(fā)展對制度變遷產(chǎn)生的影響，強調(diào)制度運行中權(quán)利的非對稱性、制度變遷的路徑依賴以及意外的結(jié)果。

近年來，新制度主義已被普遍應(yīng)用于解釋各個社會領(lǐng)域中的制度變革，代表了當(dāng)前制度變革的最新動態(tài)和研究走向，而像教育這種提供公共服務(wù)、擔(dān)負(fù)著廣泛社會責(zé)任、主要依賴公眾認(rèn)可才能獲得“合法性”的領(lǐng)域則被視為新制度主義最為適切的應(yīng)用領(lǐng)域[12]。就新時代教育評價改革而言，其制度化是指在中國特色社會主義新時代，教育評價改革從個別現(xiàn)象向固定規(guī)范轉(zhuǎn)化的發(fā)展過程，旨在建立一套政府、學(xué)校、社會普遍認(rèn)同的相對穩(wěn)定的規(guī)則體系。實際上，分析其制度化不僅是在研究教育評價制度的穩(wěn)定與變遷，也是在探討其起源與形成，即不僅關(guān)注既有的穩(wěn)定制度如何發(fā)生動搖與改變，也關(guān)注新的制度如何萌芽并逐漸生成[13]。然而，由于新時代教育評價改革本身具有跨界性質(zhì)，其關(guān)涉多個學(xué)科、多個主體、多元行動的復(fù)雜性也致使改革問題難以用純粹的、單一的教育學(xué)原理去解釋，需要將其置于整個社會制度邏輯結(jié)構(gòu)的語境之中，而具有跨學(xué)科性質(zhì)的新制度主義分析范式恰好滿足這一要求。此外，新時代教育評價改革的屬性也決定了對其研究適宜采用新制度主義分析框架。從本質(zhì)上來看，新時代教育評價改革是制度創(chuàng)新的過程，研究改革的核心就是研究制度，制度是保障改革有序開展和穩(wěn)步運行的物質(zhì)載體。較之于舊制度主義，新制度主義的最大優(yōu)勢是將制度的分析視野擴展到了制度起源與變遷的討論之中，認(rèn)為制度并非是一個靜態(tài)的、獨立于人類實踐活動的存在物，它嵌套于既有的特定情境之中，關(guān)注制度與組織、個體的動態(tài)交互作用以及制度在政治、經(jīng)濟、社會變遷中的重要影響，尤其強調(diào)個體與組織對制度的形塑作用，將個體行為實踐視為制度構(gòu)成的基本單元，而文化、觀念、認(rèn)知等非正式制度也具有規(guī)范個體行為的價值意蘊?？傮w來看，它是當(dāng)前制度研究中最具先進(jìn)性的新方法、新成果，具有重要的現(xiàn)實意義。綜上，我們嘗試以新制度主義為分析框架探析新時代教育評價改革的制度化困境之謎，并采用理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義和歷史制度主義進(jìn)行具體分析。

實際上，新時代教育評價改革的制度化困境就是教育評價政策與深層歷史結(jié)構(gòu)和觀念形態(tài)抵牾的外在表征。

（一）集體行動困境：基于理性選擇制度主義的分析

理性選擇制度主義認(rèn)為，“只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現(xiàn)制度的變遷，反之亦反”[14]，制度變遷是不同利益集團的博弈結(jié)果[15]。由此可知，新時代教育評價改革制度化能否順利實現(xiàn)取決于相關(guān)主體對“成本—收益”的理性算計，以及不同利益集團的價值博弈。然而，作為一項集體行動，新時代教育評價改革具有共同愿景、利益共享等集體行動的一般屬性。在缺少制度約束的情況下，個體對私利的理性追逐卻可能會衍生消極的集體行動，并引發(fā)集體的非理性化發(fā)展結(jié)果，個體理性與集體非理性的沖突導(dǎo)致新時代教育評價改革陷入集體行動困境[16]。首先，相關(guān)主體的身份模糊和“搭便車”行為導(dǎo)致改革的制度邏輯缺失。作為一套控制特定組織域中各種行為的信念系統(tǒng)[17]，制度邏輯以組織原則的身份為場域中的相關(guān)行為主體提供了開展行動的行為指南[18]。實際上，賦予主體以合理的“身份”是建立制度邏輯的首要條件，這是確?；顒禹樌_展的前提。然而，新時代教育評價改革中部分主體的“身份”卻模糊不清，“搭便車”行為大量存在。例如，教師作為教育評價的重要主體之一，應(yīng)賦予其正當(dāng)?shù)脑u價權(quán)力。然而，現(xiàn)實中的教師評價權(quán)力卻主要顯見于學(xué)校內(nèi)部教師主導(dǎo)的課堂教學(xué)評價，而教師參與學(xué)校外部高利害性標(biāo)準(zhǔn)化測試的機會卻十分有限，“教師只是部分參與，甚至只是一個評價結(jié)果或信息的用戶，主要是理解、解釋和運用外部評價結(jié)果來支持學(xué)生的學(xué)習(xí)”[19]。同時，教師評價主體角色的湮滅也放逐了其自身的評價自覺，導(dǎo)致他們難以清晰定位其在改革中的權(quán)利與義務(wù)，常以“搭便車者”的角色參與改革，更不必談建立一套能被所有主體普通認(rèn)同的組織原則了。其次，多元主體價值需求的離散分化導(dǎo)致改革制度化進(jìn)程艱難曲折。教育評價制度本身隱含著對相關(guān)主體的利益規(guī)定，而政府、學(xué)校、教師等多元主體的價值需求又影響了他們對改革的價值評判。以《總體方案》改革教師評價要求為例，政府要求將中小學(xué)任課教師每學(xué)期對每個學(xué)生的學(xué)業(yè)述評和家校聯(lián)系情況等納入教師考核內(nèi)容之中，高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員也要將上思政課、聯(lián)系學(xué)生情況作為年度述職的重要內(nèi)容[20]。然而，這些強制性任務(wù)的附加在事實上卻與教師、高校領(lǐng)導(dǎo)班子等的“減負(fù)”心理背道而馳，多元主體基于自身需求的不同利益角逐使改革偏離了制度化方向。

（二）“合法性”困境：基于社會學(xué)制度主義的分析

社會學(xué)制度主義強調(diào)實現(xiàn)制度變遷必須獲得“廣為接受”的價值基礎(chǔ)，只有適應(yīng)社會規(guī)范和獲得公眾認(rèn)可的制度才能擁有合理的行動邏輯，這就要求新時代教育評價改革既要具備來自國家“自上而下”的政策支持，又要獲得來自群眾“自下而上”的價值認(rèn)同。然而，改革制度化中卻遭遇了“合法性”困境，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，新時代教育評價改革的政策抽象和規(guī)則缺位。在“自上而下”進(jìn)行改革的制度設(shè)計時，中央從應(yīng)然邏輯出發(fā)對改革必須做什么做出了具體規(guī)定，以政策法規(guī)的形式增強了改革運行的制度規(guī)約。然而，從實然情況來看，改革卻存在缺少明確的操作路徑、有效的監(jiān)督機制和具體的保障機制等問題。例如，《總體方案》雖然提出要“探索增值評價”，但增值評價內(nèi)容卻欠缺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[21]，且對如何評、如何保障評價本身的科學(xué)性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的關(guān)注度也明顯不足，國家政策的一般性、抽象性和籠統(tǒng)性導(dǎo)致改革的“硬要求”在實踐中常被異化為“軟約束”，地方政府、學(xué)校和教師常常陷入不知評、不愿評、不敢評、不會評的實踐困境之中，相關(guān)主體對新時代教育評價改革的自由裁量權(quán)客觀存在。其次，傳統(tǒng)教育評價觀和選人用人觀阻滯了改革的制度化進(jìn)程。社會學(xué)制度主義將“文化”納入了制度的意義范疇，強調(diào)行為主體自身價值觀念對其實踐活動的牽引和規(guī)限作用，認(rèn)為組織采用某一制度的原因是其賦予了組織更大的文化價值，提高了組織及其參與者的社會合法性[22]。就新時代教育評價改革而言，政府實施改革的出發(fā)點是扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價導(dǎo)向，樹立正確的教育發(fā)展觀和人才成長觀。但在傳統(tǒng)教育評價觀和選人用人觀的影響下，以分?jǐn)?shù)、文憑、論文、職稱等作為評價標(biāo)準(zhǔn)的教育信念、認(rèn)識和行為習(xí)慣已經(jīng)成為或內(nèi)化為教育界乃至全社會的集體無意識。這表明改革缺少與之相適應(yīng)的理念支撐，甚至有人認(rèn)為它并不會從根本上撼動傳統(tǒng)評價方式而帶來深層次的教育改革創(chuàng)新，其命運也會像大多數(shù)改革一樣淪為“明日黃花”，更不必談制度化的問題。

（三）路徑依賴?yán)Ь常夯跉v史制度主義的分析歷史制度主義經(jīng)常兼用“算計路徑”和“文化路徑”來解釋制度與行動之間的交互關(guān)系[23]，認(rèn)為路徑依賴的實質(zhì)是制度的自我強化機制，即“一旦政府在某個政策領(lǐng)域作出了最初的政策和制度選擇，那么這一模式將持續(xù)下去，除非有足夠的力量克服最初創(chuàng)造的慣性”[24]，而路徑依賴又通過制度的規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期來表現(xiàn)[25]?？梢?，路徑依賴是影響制度變遷的關(guān)鍵因素。在新時代教育評價改革制度化中，規(guī)模效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)的產(chǎn)生也使改革陷入了路徑依賴?yán)Ь?。首先，高昂的建?gòu)成本導(dǎo)致改革制度化艱難曲折。新時代教育評價改革并非橫空出世，它是建基于我國原有教育評價政策之上的發(fā)展與完善。早在1985 年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》便提出“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評估”[26]。隨后，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“建立各級各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)體系”；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》圍繞考試招生制度、教育質(zhì)量評價、人才評價、科研評價等對教育評價改革做出了全面系統(tǒng)規(guī)劃……。可見，早在我國教育評價制度創(chuàng)立之始，政府和學(xué)校就已圍繞教育評價的方案設(shè)計、制度論證、制度執(zhí)行等投入了大量的“沉淀成本”。在改革風(fēng)險未知、無成熟經(jīng)驗可供借鑒、成本分擔(dān)與利益分配不明確的現(xiàn)實背景下，囿于放棄原有制度便意味著前期投入付諸流水、執(zhí)行《總體方案》又需要額外投入大量的“轉(zhuǎn)換成本”等因素制約，地方政府和學(xué)校會選擇固守原有的教育評價體系，不愿意參與或形式化推進(jìn)新時代教育評價改革。其次，相關(guān)主體的“合謀”使改革陷入“閉鎖”狀態(tài)。在新時代教育評價改革中，中央政府、地方政府、學(xué)校、教師是促使改革實現(xiàn)制度變遷的主要行為主體。其中，中央政府是改革的設(shè)計者、推動者和監(jiān)管者，而地方政府、學(xué)校、教師則負(fù)責(zé)貫徹落實中央方針。為彰顯地方權(quán)力和維護(hù)地方利益，地方政府常斡旋于中央政府和學(xué)校之間，既要落實中央“破五唯”的任務(wù)清單，又要為提高地方政績而追求中高考升學(xué)率、吸引各領(lǐng)域“戴帽子”的人才。就學(xué)校和教師而言，社會也常以升學(xué)率、分?jǐn)?shù)等作為衡量其教育教學(xué)質(zhì)量的重要指標(biāo)。一定意義上說，地方政府、學(xué)校和教師三者之間具有明顯的互利性，他們基于共同利益立場的“合謀”產(chǎn)生了固定的制度收益集團。即在不明顯違悖中央政策的前提下，三者為維護(hù)自身利益會竭力維護(hù)現(xiàn)有制度而拒斥新時代教育評價改革，相關(guān)主體的“合謀”使改革陷入“閉鎖”狀態(tài)。

面對新時代教育評價改革制度化中的集體行動困境、“合法性”困境和路徑依賴?yán)Ь?，我們?yīng)通過重建制度邏輯、增強制度供給和突破制度路徑來應(yīng)對。

（一）重構(gòu)新時代教育評價改革的制度邏輯，促進(jìn)博弈支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化

新時代教育評價改革的集體行動困境是個體理性與集體非理性矛盾的外在表現(xiàn)。因此，為走出集體行動困境，歸根到底要從“行動者”的角度出發(fā)，促進(jìn)個體行動和集體行動的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，重構(gòu)新時代教育評價改革的制度邏輯，明確評價主體的權(quán)責(zé)邊界。重構(gòu)制度邏輯的首要任務(wù)是要增強各主體對“什么是新時代教育評價改革”的共同認(rèn)知。只有明確了改革的基本理念，人們才會對“為什么評”“評什么”“誰來評”“怎么評”“怎樣合理地使用評價結(jié)果”等問題達(dá)成共識，基于此將更易于建立新時代教育評價改革的組織原則和行動指南。同時，要明確評價主體的權(quán)責(zé)邊界，賦能弱勢評價主體。評價主體的多元化是助推教育評價現(xiàn)代化的重要力量[27]。為促進(jìn)改革有序化和規(guī)范化運行，要明確政府、學(xué)校、教師、評價機構(gòu)、社會組織等相關(guān)主體的角色身份，建立清晰的權(quán)責(zé)邊界，厘清教育評價的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)中各評價主體的權(quán)利與義務(wù)，嚴(yán)防改革中的“搭便車”行為。此外，要采取多種措施重點賦能學(xué)校、教師、評價機構(gòu)等弱勢評價主體。如利用人工智能、大數(shù)據(jù)賦能學(xué)校教育評價[28]，積極推進(jìn)教育智慧評價[29]，建立健全現(xiàn)代化學(xué)校教育教學(xué)評價系統(tǒng)，以“誰了解、誰評價”“誰評價、誰負(fù)責(zé)”的原則明確學(xué)校各項評價指標(biāo)的評價主體[30]；賦予教師以正當(dāng)?shù)脑u價權(quán)力，加強教師在學(xué)生綜合素質(zhì)評價、學(xué)業(yè)水平考試等環(huán)節(jié)的參與度；以教育評價資格認(rèn)定、政府購買、課題委托等方式培育專業(yè)性強的教育評價機構(gòu)和社會組織，提高第三方教育評價地位。其次，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，以“選擇性激勵”促進(jìn)博弈支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化。面對新時代教育評價改革中多元主體價值需求的離散分化，如何獲得相關(guān)利益主體的共同支持與主動參與成為關(guān)鍵，這就要求改革要實現(xiàn)利益最大化共享，確保各主體均能獲得改革紅利。為此，可通過建立利益協(xié)調(diào)機制來弱化多元價值沖突。首先，“應(yīng)以審慎、理性、開放、包容的態(tài)度正視多元價值沖突問題，認(rèn)識和理解沖突產(chǎn)生的必然性、合理性和復(fù)雜性”[31]，在明確利益沖突產(chǎn)生的原因、聽取利益相關(guān)者真實意見與想法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化利益分配的原則、方式、方法，保障分配過程與程序的公平性、透明度、參與度，多途徑、盡可能地協(xié)調(diào)各主體間的利益矛盾。同時，采取“選擇性激勵”[32]改變博弈雙方的支付結(jié)構(gòu)。例如，中央和地方政府可以出具新時代教育評價改革的正面清單和負(fù)面清單，對那些積極推進(jìn)改革的教育行政部門、學(xué)校、教師等實行榮譽授予和專項資金獎勵，而對那些與改革相悖的行為則要求其限期整改，獎勵措施和懲罰舉措的綜合使用有利于規(guī)范個體和集體的合作與不合作行為，從而促進(jìn)博弈支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（二）加強正式制度和非正式制度供給，增強“強意義”與“弱意義”的“合法性”

加強正式制度和非正式制度供給有利于消解新時代教育評價改革的“合法性”危機，促進(jìn)“強意義的合法性”與“弱意義的合法性”有機融合[33]。新制度主義將制度劃分為正式制度和非正式制度。其中，正式制度以法律、規(guī)則等強制性方式為行動者提供依據(jù)并界定范圍，而非正式制度則以文化認(rèn)知、風(fēng)俗習(xí)慣等非強制性方式對行動者進(jìn)行價值規(guī)約，二者相互促進(jìn)、互為補充，共同構(gòu)成了制度網(wǎng)絡(luò)的一體兩翼。就新時代教育評價改革制度化而言，只有同時擁有由正式制度和非正式制度構(gòu)成的制度框架體系，才能建立有益于改革的制度環(huán)境。首先，加強正式制度供給，增強改革“強意義的合法性”?！皬娨饬x的合法性”是指制度對組織或個人的行為和活動方式具有強大的約束力，他們迫于外在壓力無法進(jìn)行自由選擇和自主行動，其行為必須受制度的規(guī)限。正式制度作為賦予改革“強意義合法性”的重要途徑，有利于健全新時代教育評價改革的制度體系。為破解改革制度化中的政策抽象和規(guī)則缺位問題，一方面要不斷細(xì)化、深化新時代教育評價制度體系。在《總體方案》頂層設(shè)計的規(guī)范與引領(lǐng)下，針對改革中的重點環(huán)節(jié)制定出可操作性較強的評價實施方案，為各評價主體提供具體的評價指標(biāo)體系、評價工具、評價方法等。另一方面，要建立健全新時代教育評價改革的配套制度。為增強改革的“硬約束”，建議以督導(dǎo)評估為抓手促進(jìn)實踐改進(jìn)，建立健全財政保障機制、教育評價人才培養(yǎng)機制等配套機制。其次，加強非正式制度供給，增強改革“弱意義的合法性”?！叭跻饬x的合法性”常以激勵、資源重新分配等方式來影響組織決策或個體行為，它強調(diào)制度的激勵作用，認(rèn)為一個具有“合法性”的組織更容易形成“品牌效應(yīng)”、更容易獲取資源、更容易與其他組織或個人開展合作，這也誘使更多人愿意認(rèn)可與采用那些具有“合法性”的行為。一定意義上說，“弱意義的合法性”著重關(guān)注促進(jìn)事物可持續(xù)發(fā)展的“文化因子”，只有營造與事物發(fā)展相適應(yīng)的文化氛圍才能增強其“弱意義的合法性”。因此，新時代教育評價改革必須加強非正式制度供給，而轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念則是第一要務(wù)。思想是行動的先導(dǎo)，個體的教育評價觀、選人用人觀影響著人們對什么是好的教育、什么是好的人才、如何評價教育、如何選用人才等問題的基本判斷。長期以來，“五唯”取向的傳統(tǒng)評價觀嚴(yán)重阻礙了我國素質(zhì)教育發(fā)展，這就要求我們要“破舊立新”，批判性地認(rèn)識傳統(tǒng)教育評價觀和選人用人觀的缺陷，樹立與改革相適應(yīng)的價值觀，如指向?qū)W生德智體美勞全面發(fā)展的人才觀、以人為本的學(xué)生觀、多元主體共同參與的評價觀等[34]。同時，要注重發(fā)揮政府的教育服務(wù)功能，以多種方式在教育發(fā)展的全領(lǐng)域、全過程、全階段滲透新時代教育評價改革理念，逐步增強改革“弱意義的合法性”。

（三）整合強制性變遷和誘致性變遷，抓住新時代教育評價改革的“歷史否決點”

為突破新時代教育評價改革制度化中的路徑依賴?yán)Ь常梢詮膬蓚€方面來思考：一是如何打通新時代教育評價改革的制度變遷路徑，二是如何削弱原有制度對改革造成的路徑阻礙。首先，整合強制性變遷和誘致性變遷是實現(xiàn)制度變遷的有效路徑。在新時代教育評價改革制度化中，政府是促進(jìn)制度變遷的推動主體，這一制度變遷方式屬于自上而下、依靠強制性命令實現(xiàn)的強制性變遷?？傮w來說，強制性變遷屬于一種突變式變遷，雖然它具有規(guī)范群體社會行為的強大約束力，能為新時代教育評價改革順利開展提供法律依據(jù)并監(jiān)督實施，但評價理念的改變、資源和利益的重新分配等必然導(dǎo)致改革參與者在短時間內(nèi)難以適應(yīng)，改革缺少了內(nèi)生動力。同時，政府作為由教育評價改革的決策主體、教育評價專家、學(xué)生家長等構(gòu)成的制度變遷主體，也會受其有限理性和固定偏好的驅(qū)動而增加制度設(shè)計成本。為彌補現(xiàn)階段新時代教育評價改革強制性變遷存在的缺陷，必須引入誘致性變遷，促進(jìn)兩者的有機整合。誘致性變遷作為一種自下而上的非突變式變遷方式，具有自發(fā)性、漸進(jìn)性的特征[35]，它關(guān)注組織或個體對利潤的主動追逐，注重發(fā)揮基層組織或個體對制度變遷的自覺推動作用?？傮w來看，整合強制性變遷和誘致性變遷不僅有利于發(fā)揮政府的服務(wù)性功能，更有利于提高改革制度化的內(nèi)生動力，能有效減少新政策實施時因高昂建構(gòu)成本等產(chǎn)生的基層反對聲音，是當(dāng)前對改革最為有利的變遷方式。其次，抓住“歷史否決點”，削弱原有制度的路徑阻礙?！皻v史否決點”指向制度自身的薄弱之處，它是阻礙制度創(chuàng)新的反對力量，常被視為影響制度變遷的消極因素。然而，“歷史否決點”存在于一切制度變遷的始終，當(dāng)我們不逃避、不漠視、主動抓住“歷史否決點”進(jìn)行行動干預(yù)時，它的積極意義便得以彰顯。在進(jìn)行制度系統(tǒng)設(shè)計時，決策主體若主動引入“歷史否決點”并進(jìn)行組織動員，不僅可以削弱對原有制度的路徑依賴，更能反過來助推制度變遷朝向良性路徑發(fā)展，正如有研究者曾言“權(quán)力總體均勢的變化，會導(dǎo)致否決點的產(chǎn)生、消失或位移，并開創(chuàng)‘戰(zhàn)略上的突破口’，使政治行動能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)”[36]。一定意義上說，新時代教育評價改革便是我國主動引入“歷史否決點”的典型案例。針對我國教育評價史上長期存在的重分?jǐn)?shù)輕能力、重結(jié)果輕過程、重選拔輕發(fā)展等不科學(xué)的評價導(dǎo)向，中央主動吹響新時代教育評價改革的號角，這一“歷史否決點”的引入對促進(jìn)我國教育評價科學(xué)化發(fā)展具有重要價值。因此，我們要緊緊抓住新時代教育評價改革的時代機遇，在改革制度化中的薄弱環(huán)節(jié)多引入“歷史否決點”設(shè)計。例如，受中央集權(quán)管理體制的影響，新時代教育評價改革以政府主導(dǎo)的強制性變遷模式為主，評價權(quán)力與資源大都集中在國家與政府手中，教育評價制度體系呈現(xiàn)出明顯的中央集權(quán)特點，改革易陷入“閉鎖”狀態(tài)。為此，我們也可以引入“歷史否決點”，通過實行“有限政府”參與改革、提高利益相關(guān)者在評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的改革參與度等途徑優(yōu)化我國教育評價制度體系。

綜上可知，我國新時代教育評價改革制度化之路道阻且長。然而，為順利實現(xiàn)制度變遷，我們?nèi)砸詧远ǖ母母镄拍?、反思性的改革思維、扎實的改革步伐穩(wěn)步推進(jìn)改革的制度化進(jìn)程，以期構(gòu)建人民滿意的新時代教育評價體系。

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作者簡介：

張輝蓉：教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向為教育評價、基礎(chǔ)教育研究、課程與教學(xué)論。

盛雅琦：在讀博士，研究方向為教育改革與發(fā)展、課程與教學(xué)論。

Institutionalization Dilemma and Countermeasures of Educational Evaluation Reform in the New Era

-From the perspective of New Institutionalism

Zhang Huirong1，2， Sheng Yaqi1，2

（1.Southwest University Branch Center， National Collaborative Innovation Center of Basic Education Assessment， Chongqing 400715； 2.Research Center for Basic Education， Southwest University， Chongqing 400715）

Abstract： Institutionalization is not only the development process of transforming the educational evaluation reform from individual phenomenon to fixed norm in the new era， but also the key to the stability and success of the reform. The reform of education evaluation in the new era has encountered multiple institutionalized difficulties while restricted by the traditional view of education evaluation and imperfect relevant system. However， the current academic research on its institutionalization dilemma is temporarily absent， and the complexity of its involvement in multiple disciplines and affected by multiple factors makes it difficult to explain the reform issue with a single pedagogical principle. Therefore， the new institutionalism with interdisciplinary nature and the attributes of institutional innovation and reform provides us with new reform ideas. Based on the theoretical analysis framework of new institutionalism， it is found that there are collective action dilemmas， “l(fā)egitimacy” dilemmas and path dependence dilemmas in the institutionalization of educational evaluation reform in the new era. Therefore， it’s vital to reconstruct the system logic and promote the optimization of payment structure， strengthen the supply of formal institutions and informal institutions， promote the “l(fā)egitimacy”of “strong meaning” and “weak meaning”， thus integrating the mandatory change and the induced change as well as grasping the“historical rejection point”.

Keywords： educational evaluation reform in the new era； institutionalization； new institutionalism； institutional change

收稿日期：2022年2月20日

責(zé)任編輯：邢西深