生育政策轉(zhuǎn)向后獨(dú)生子女家庭權(quán)益銜接研究

摘要：隨著三孩生育政策及配套支持措施重大決策的實(shí)施，我國(guó)人口發(fā)展開(kāi)啟了新階段。獨(dú)生子女政策影響的人口數(shù)量龐大，做好政策之間的銜接，保障獨(dú)生子女家庭應(yīng)享權(quán)益意義重大。轉(zhuǎn)向后的政策、法律體系中，獨(dú)生子女家庭原有權(quán)益雖然基本得到了延續(xù)，但仍存在精神空巢、養(yǎng)老保障、發(fā)展成果共享等權(quán)益銜接不足問(wèn)題。對(duì)此，需要強(qiáng)化國(guó)家基礎(chǔ)性、全局性的保障作用，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展成果的公平享有，維護(hù)好計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益，建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。

關(guān)鍵詞：生育政策；獨(dú)生子女家庭權(quán)益；銜接

作者簡(jiǎn)介：海顯恩，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院（湖北武漢430205）。

中圖分類(lèi)號(hào)：C924.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）06-0061-04

2021年5月31日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），明確一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策，完成了“獨(dú)生子女”到“全面二孩”再到“全面三孩”的重大轉(zhuǎn)變，政策取向從限制生育轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育。生育政策的重大調(diào)整，勢(shì)必影響生育獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、保障等相關(guān)權(quán)益的調(diào)整。對(duì)此，《決定》指出，對(duì)全面兩孩政策調(diào)整前的獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育雙女家庭，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和優(yōu)惠政策。建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。其后相繼修改的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》和地方的人口與計(jì)劃生育條例落實(shí)了這一要求，體現(xiàn)出“老人老辦法，新人新辦法”的銜接思路。

對(duì)響應(yīng)黨和政府號(hào)召，遵守計(jì)劃生育政策、法律法規(guī)的公民，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障其正當(dāng)權(quán)益。這既是政府公信力的內(nèi)在要求，也能給“全面三孩”政策的實(shí)施提供信賴(lài)指引。2015年底，獨(dú)生子女人口有2.2361億[1]，加上其父母、祖父母，獨(dú)生子女政策自實(shí)施以來(lái)，影響深遠(yuǎn)且影響人口數(shù)量龐大。本文以國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)孩子期間形成的獨(dú)生子女家庭為研究對(duì)象，探討政策銜接中存在的不足，并提出一些具體對(duì)策，以期更好地保障獨(dú)生子女家庭正當(dāng)權(quán)益。

一、獨(dú)生子女家庭權(quán)益概述

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)一直是人口政策的重要組成部分，其目的在于，以一定的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展利益為引，調(diào)整公民的生育行為，兼具彌補(bǔ)按政策生育家庭在物質(zhì)和精神上的損失。新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)依次經(jīng)歷了器皿支持為主的雛形階段、物質(zhì)激勵(lì)為主的發(fā)展階段和福利保障為主的深化階段[2]。當(dāng)前，獨(dú)生子女家庭權(quán)益主要分布于獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)制度、農(nóng)村計(jì)生家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、西部“少生快富”工程、計(jì)劃生育家庭特別扶助制度[3]以及社會(huì)保險(xiǎn)制度的相關(guān)內(nèi)容。

在法律層面，2015年修改的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，加入了“在國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間”的限定，劃定了獨(dú)生子女家庭的范圍，《獨(dú)生子女父母光榮證》成為享受相關(guān)權(quán)益的憑證。強(qiáng)調(diào)了獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，按照國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受計(jì)劃生育家庭老年人獎(jiǎng)勵(lì)扶助的，繼續(xù)享受相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)扶助。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》中延續(xù)了以上表述，并在計(jì)劃生育特別扶助家庭下，新增了獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，按照規(guī)定獲得扶助?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府建立、健全對(duì)上述人群的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、精神慰藉等全方位幫扶保障制度的內(nèi)容。獨(dú)生子女家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助中，增加了在老年人福利、養(yǎng)老服務(wù)等方面給予必要的優(yōu)先和照顧的內(nèi)容?？偟膩?lái)看，經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展扶助、社會(huì)保障等已有權(quán)益得到延續(xù)，并新增了特別扶助家庭精神慰藉內(nèi)容，構(gòu)成了獨(dú)生子女家庭權(quán)益法律層面的銜接。

在地方性法規(guī)層面，2021年新修改的地方《人口與計(jì)劃生育條例》，基本落實(shí)了上位法的規(guī)定，延續(xù)了地方賦予獨(dú)生子女家庭的一些地域性權(quán)益。一是關(guān)于獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金（獨(dú)生子女保健費(fèi)）。多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）延續(xù)了獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，只是發(fā)放方式略有不同。北京市延續(xù)了按月支付的規(guī)定，遼寧省延續(xù)了可以選擇按月發(fā)放或一次性發(fā)放的規(guī)定，貴州省則將按月發(fā)放和一次性發(fā)放結(jié)合起來(lái)，并加發(fā)基本工資5%的退休補(bǔ)貼。二是關(guān)于獨(dú)生子女家庭的社會(huì)保障。多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）落實(shí)了全方位幫扶保障的要求，延續(xù)了優(yōu)先照顧獨(dú)生子女父母的規(guī)定。上海市提出在制定老年保障制度和措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)獨(dú)生子女父母的優(yōu)先照顧的要求。天津市對(duì)符合規(guī)定的計(jì)劃生育家庭老年人，在福利、養(yǎng)老服務(wù)等方面予以必要的優(yōu)先和照顧。貴州省則為農(nóng)村已經(jīng)領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的獨(dú)生子女戶(hù)、生育兩個(gè)女孩并已落實(shí)絕育措施的二女戶(hù)的父母及其未成年子女繳納需要由個(gè)人繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。三是關(guān)于獨(dú)生子女父母再生育子女問(wèn)題，大多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）選擇了“停止享受獨(dú)生子女相關(guān)待遇，已經(jīng)享受的不予追回”的模式。四是關(guān)于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性權(quán)益分配。多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）延續(xù)了獨(dú)生子女家庭增加一定份額的規(guī)定，上海市、河北省、福建省等延續(xù)了農(nóng)村集體權(quán)益分配增加一人份額的規(guī)定。五是關(guān)于一些具有地方特色的獨(dú)生子女家庭權(quán)益。河北省、貴州省等延續(xù)了農(nóng)村獨(dú)生子女教育加分的規(guī)定；遼寧省延續(xù)了終身未生育、也未收養(yǎng)子女的夫妻，可以享受獨(dú)生子女家庭待遇的規(guī)定。此外，北京市、廣東省等設(shè)有獨(dú)生子女父母護(hù)理假制度，與積極應(yīng)對(duì)老齡化的政策作了銜接。

二、獨(dú)生子女家庭權(quán)益銜接存在的不足

生育政策轉(zhuǎn)向后，無(wú)論是政策導(dǎo)向，還是法律法規(guī)，獨(dú)生子女家庭已有權(quán)益基本做到了延續(xù)，并新增了一些獨(dú)生子女家庭權(quán)益。然而，仍然存在一些需要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

（一）獨(dú)生子女家庭面臨的精神空巢問(wèn)題

獨(dú)生子女父母往往對(duì)子女有強(qiáng)烈的情感依賴(lài)。隨著人口流動(dòng)的加劇，父母與子女異地居住的情況較為普遍，難以在空間上保證獨(dú)生子女父母的精神慰藉，即使再先進(jìn)的通信手段，都難以比擬就近陪護(hù)帶來(lái)的精神慰藉[4]。對(duì)于一些特殊獨(dú)生子女父母，精神空巢表現(xiàn)得更為明顯。例如，異地遷居到城市的農(nóng)村父母，由于地域文化的差異、生活環(huán)境的改變、與周邊人的交流困難等，更容易產(chǎn)生精神空巢問(wèn)題。失獨(dú)父母缺少子女的慰藉，更容易產(chǎn)生消極、自卑、失落等負(fù)面情緒。獨(dú)生子女如果出現(xiàn)了傷病殘，其父母不僅擔(dān)憂自身，還要擔(dān)憂子女的未來(lái)生活，承受多重焦慮。

目前的政策、制度體系尚不能提供充足、全面的精神慰藉供給。《決定》提出，建立扶助關(guān)懷工作機(jī)制，對(duì)計(jì)劃生育特別扶助家庭開(kāi)展精神慰藉服務(wù)，深入“暖心行動(dòng)”?！吨腥A人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第三十二條規(guī)定，對(duì)特別扶助家庭提供包括精神慰藉在內(nèi)的全方位幫扶。多數(shù)地方人口與計(jì)劃生育條例也僅復(fù)述上位法的表述，并未進(jìn)一步給出具體的措施和要求，且精神慰藉的范圍限定在獨(dú)生子女傷殘、亡故的家庭，缺乏普遍性，不能有效應(yīng)對(duì)獨(dú)生子女家庭所面臨的精神空巢問(wèn)題。

（二）獨(dú)生子女父母面臨的養(yǎng)老問(wèn)題

相較于多子女父母，獨(dú)生子女父母養(yǎng)老面臨的困難更為艱巨。以血緣為基礎(chǔ)形成的家庭，仍然是個(gè)體應(yīng)對(duì)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的重要結(jié)合體，居家養(yǎng)老仍然是我國(guó)公民養(yǎng)老的主要方式，獨(dú)生子女面臨“上有老，下有小”的困境。獨(dú)生子女政策自1980年中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》開(kāi)始，率先響應(yīng)號(hào)召的獨(dú)生子女父母逐漸步入老年，養(yǎng)老困難問(wèn)題也將逐漸浮現(xiàn)。部分獨(dú)生子女父母做了養(yǎng)老準(zhǔn)備，但整體水平較低，僅僅依靠家庭的努力，難以提供全面、充足的保障[5]。對(duì)于失獨(dú)家庭而言，養(yǎng)老問(wèn)題更是核心所在，在養(yǎng)老保險(xiǎn)不平衡不充分的國(guó)情下，失去子女的代際扶持，失獨(dú)父母更容易陷入養(yǎng)老困境，日常照料和精神撫慰訴求，很難得到滿(mǎn)足[6]。

針對(duì)獨(dú)生子女父母養(yǎng)老困境，2021年11月公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》指出，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先接收計(jì)劃生育特殊家庭老年人?！稕Q定》指出，探索設(shè)立獨(dú)生子女父母護(hù)理假制度，建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度?！吨腥A人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》等法律，也有類(lèi)似的規(guī)定。地方修改的人口與計(jì)劃生育條例也體現(xiàn)了對(duì)計(jì)劃生育特殊家庭養(yǎng)老權(quán)益的維護(hù)，不少?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立護(hù)理假制度。然而，新增的養(yǎng)老保障內(nèi)容，更多地體現(xiàn)在特殊計(jì)生家庭養(yǎng)老權(quán)益的維護(hù)，一般獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老權(quán)益較少，缺乏普遍性、公平性。獨(dú)生子女護(hù)理假由用人單位承擔(dān)，其合理性需要進(jìn)一步商榷。

（三）與社會(huì)發(fā)展水平相一致的動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題

獨(dú)生子女家庭權(quán)益與社會(huì)發(fā)展水平脫節(jié)現(xiàn)象明顯，缺少必要、適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)、扶助等權(quán)益，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平間有較大差距。從時(shí)間跨度上看，《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》自2001年制定后，2015年、2021年分別做了修改，兩次修改時(shí)間間隔較大，難以滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求。從具體經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整上看，以北京市為例，2003年制定《北京市人口與計(jì)劃生育條例》，2014年、2016年、2021年分別做了修改，獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)每月10元的標(biāo)準(zhǔn)；符合規(guī)定年齡的獨(dú)生子女父母，可一次性獎(jiǎng)勵(lì)不少于1000元的標(biāo)準(zhǔn)，一直未調(diào)整。獨(dú)生子女亡故、因傷殘喪失勞動(dòng)的父母，可以領(lǐng)取不少于5000元的規(guī)定，直到2021年修改時(shí)，才提升至10000元。同時(shí)期，北京市城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資從2003年的25312元，上升到2020年的185026元①，漲幅達(dá)7.3倍，二者之間存在較大差距。其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）同樣存在經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的問(wèn)題。

三、獨(dú)生子女家庭權(quán)益銜接對(duì)策

獨(dú)生子女家庭權(quán)益銜接應(yīng)當(dāng)包含兩方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和補(bǔ)償性質(zhì)的權(quán)益繼續(xù)保留，并適時(shí)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)；二是在與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系中，融入獨(dú)生子女家庭的特殊訴求。具體而言，包含如下方面。

（一）強(qiáng)化國(guó)家基礎(chǔ)性、全局性的保障作用

制度供給、跨部門(mén)協(xié)調(diào)、權(quán)益兌現(xiàn)等方面，需要國(guó)家提供基礎(chǔ)性保障和全局性統(tǒng)籌。對(duì)于因響應(yīng)黨和國(guó)家號(hào)召、實(shí)行計(jì)劃生育而產(chǎn)生的獨(dú)生子女家庭，國(guó)家是其權(quán)益維護(hù)的責(zé)任主體。在我國(guó)現(xiàn)行的獨(dú)生子女家庭獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、保障等權(quán)益中，用人單位承擔(dān)一部分給付責(zé)任。農(nóng)村、城鎮(zhèn)部分獨(dú)生子女父母，并沒(méi)有穩(wěn)定的用人單位，只能依靠基層政府提供的獎(jiǎng)勵(lì)、扶助等權(quán)益。部分有單位的獨(dú)生子女父母因單位性質(zhì)的不同，難以全額享受相關(guān)權(quán)益。隨著中央財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障基金的全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度加快，具備“國(guó)庫(kù)保國(guó)策”的現(xiàn)實(shí)條件[7]。由中央財(cái)政、全國(guó)性的保險(xiǎn)基金承擔(dān)獨(dú)生子女家庭權(quán)益的保障職責(zé)，可以更好地化解獨(dú)生子女父母養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，消除權(quán)益兌現(xiàn)的地區(qū)、城鄉(xiāng)差異，也有利于權(quán)益的適時(shí)調(diào)整。

（二）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展成果的公平享有

公平與社會(huì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，公平隨著社會(huì)的發(fā)展具有新內(nèi)涵，實(shí)質(zhì)意義上的公平更顯重要。獨(dú)生子女家庭權(quán)益的銜接，應(yīng)以歷史的、發(fā)展的眼光看待，不能局限于制度層面的不變，忽視社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的新要求。一方面，我國(guó)居民社會(huì)保障制度已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，呈現(xiàn)出內(nèi)容完善、覆蓋全面、制度融洽、統(tǒng)籌管理、水平適度等特點(diǎn)的新格局[8]。居民需求從追求物質(zhì)豐富過(guò)渡到追求美好生活，保障的重心從提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助轉(zhuǎn)向社會(huì)綜合保障。于獨(dú)生子女家庭權(quán)益而言，政策轉(zhuǎn)向后的銜接，也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，充分考慮代際支持不足等特殊情況，在福利型社會(huì)保障體系中融入相關(guān)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。另一方面，我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，雖在制度層面取消了區(qū)別對(duì)待，但地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異仍然存在，不符合公平正義的要求和改革初衷。今后的制度調(diào)整和實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，促進(jìn)獨(dú)生子女家庭能公平地享受發(fā)展成果。

（三）重視特殊獨(dú)生子女家庭的全方位保障

失去獨(dú)生子女、獨(dú)生子女傷病殘等家庭是獨(dú)生子女家庭中特殊的存在，是生育政策銜接和保障的重點(diǎn)對(duì)象。失獨(dú)父母面臨的物質(zhì)和精神壓力巨大，生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、精神等方面存在很多困難，在此情況下，國(guó)家提供的社會(huì)保障對(duì)其至關(guān)重要。相較于失獨(dú)家庭，獨(dú)生子女傷病殘家庭所面臨的困難也不容忽視，所面臨的現(xiàn)實(shí)困難更多、更復(fù)雜，這些家庭除了需要負(fù)擔(dān)子女的治療、康復(fù)費(fèi)用，一些獨(dú)生子女生活不能自理的家庭，還要面對(duì)子女今后如何生活的困境。與獨(dú)生子女就近或共同居住的異地遷居父母，對(duì)他們的需求也應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視和保障。新的政策、制度體系中，應(yīng)當(dāng)關(guān)照特殊獨(dú)生子女家庭的訴求，國(guó)家在發(fā)揮基礎(chǔ)性、全局性作用的同時(shí)，不斷加大幫扶、保障力度，切實(shí)解決好特殊獨(dú)生子女家庭，在物質(zhì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療健康、精神慰藉等方面的困難。秉持公平、公正、誠(chéng)信、便民等原則，構(gòu)建特殊獨(dú)生子女家庭全方位幫扶和保障機(jī)制。

四、結(jié)論與展望

獨(dú)生子女政策的實(shí)施，有效緩解了人口與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步、人口素質(zhì)提高、資源保護(hù)等諸多可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。近些年，隨著我國(guó)生育率的下降，國(guó)家適時(shí)優(yōu)化生育政策，實(shí)施“全面三孩”政策，并不能否定獨(dú)生子女政策對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的益處，應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的、客觀的眼光看待。生育政策轉(zhuǎn)向后，獨(dú)生子女家庭并未隨之消失，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障響應(yīng)國(guó)家號(hào)召公民的已有權(quán)益，適時(shí)增加與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致的權(quán)益，這既是國(guó)家公信力的體現(xiàn)，也能為今后按政策安排家庭生育的公民提供合理信賴(lài)指引。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵

①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù)。