高校建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制的思考

張宏 張琳

[摘 要]全面實施績效預(yù)算管理是國家建立現(xiàn)代財政制度的一項重要內(nèi)容?？冃ьA(yù)算評價是核心部分，高校引入第三方績效預(yù)算評價力量，有助于高校落實全面績效預(yù)算管理部署，高質(zhì)量的完成高?？冃гu價工作，加快高?？冃ьA(yù)算管理體系構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]高校;第三方;績效預(yù)算評價

[中圖分類號] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1008-4649（2022）02-0088-05

Consider on the Establishment of Third-Party Performance Budget Evaluation Mechanisms by Universities

Zhang Hong1，Zhang Lin2

（1 The Open University of Shaanxi，Xi'an 710119;2 Shaanxi Media Convergence，Xi'an 710061）

Abstract：The comprehensive implementation of performance budget management is an important part of the state's establishment of a modern fiscal system.Performance budget evaluation is the core part， and the introduction of third-party performance budget evaluation power by universities will help universities implement comprehensive performance budget management deployment， complete the performance evaluation work of universities with high quality， and accelerate the construction of university performance budget management system.

Key words：Universities;Third parties;Performance budget evaluation

一、引言

十九大報告提出建立現(xiàn)代預(yù)算制度，全面實施績效預(yù)算管理。高校是以培養(yǎng)社會所需人才、開展學(xué)術(shù)研究為目的而設(shè)立的社會組織，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠公共財政撥款。全面實施績效預(yù)算，對高校帶來很大挑戰(zhàn)。建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制，借助于第三方機(jī)構(gòu)在績效預(yù)算評價領(lǐng)域的專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性等優(yōu)勢，是實施績效預(yù)算管理的一種有效方式，對加快構(gòu)建高校績效預(yù)算管理體系有非常重要的推動作用。

二、第三方績效預(yù)算評價的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)

績效評價是一種對評價對象的業(yè)績進(jìn)行全面評價的模式。[1]它要求根據(jù)事先設(shè)定的評價標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序，以科學(xué)的方式對評價對象的業(yè)績進(jìn)行評價。第三方績效預(yù)算評價是指由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立實施的績效評價，區(qū)別于由評價主體和評價對象組織的績效評價方式，屬于外部評價的一種。[2]第三方機(jī)構(gòu)是指通過政府采購程序，向委托方提供績效評價服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，如咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)或社會組織，以及高等院校等事業(yè)單位團(tuán)體。[3]

（一）理論基礎(chǔ)張 宏，等.高校建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制的思考[J].陜西開放大學(xué)學(xué)報，2022，（2）.

委托-代理理論是第三方績效預(yù)算評價的理論基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府提供公共產(chǎn)品，實際上是在國家的授權(quán)下，代理國家辦理有關(guān)事項，承擔(dān)著受托責(zé)任，政府作為受托人，作為提供公共產(chǎn)品的供給方，其社會活動應(yīng)當(dāng)受到公眾的監(jiān)督。[4]

財政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位之間形成多層級多類型的委托代理關(guān)系。[5]財政部門和主管部門、主管部門和預(yù)算單位、預(yù)算單位和各業(yè)務(wù)處室之間存在多重委托代理關(guān)系。作為委托人，在財政資金使用方面處于信息劣勢，而受托人則處于信息優(yōu)勢地位。相互之間信息不對稱，加之信息傳導(dǎo)鏈條過長，資金的實際使用人出于自身的利益考慮，在資金使用過程中存在故意隱瞞或無意疏漏，導(dǎo)致資金分配者、資金管理者不能真正掌握財政資金所產(chǎn)生效益。多層委托代理關(guān)系越多，初始委托人的行為能力就越弱，中間的委托代理者更容易產(chǎn)生道德風(fēng)險行為，增加了政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本。[6]

第三方機(jī)構(gòu)和服務(wù)購買者之間、評價對象之間也存在多重委托代理關(guān)系。極端情況是評價對象和第三方對抗，不配合第三方機(jī)構(gòu)開展工作，或者評價對象和第三方合謀，提供不真實的評價結(jié)果。

（二）政策依據(jù)

我國在2003年各地陸續(xù)引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效預(yù)算評價，相關(guān)法律法規(guī)還在不斷建設(shè)完善之中。2009年財政部印發(fā)的績效評價管理暫行辦法，該辦法第二十三條指出，各部門或單位根據(jù)需要，可以聘請有關(guān)專家或社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價。2013年國務(wù)院頒布了政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，提出建立包括第三方機(jī)構(gòu)在內(nèi)的綜合性評審機(jī)制，對委托方購買的服務(wù)項目和資金使用情況等進(jìn)行績效評價，這個意見為各級政府向第三方機(jī)構(gòu)購買績效評價服務(wù)提供了有力的政策依據(jù)。

2018年，財政部印發(fā)了政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見，提出將政府購買第三方績效評價服務(wù)，作為推動政府購買服務(wù)改革的一個重要措施。2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，為組織開展第三方績效評價、推動預(yù)算績效管理提供了有力的行動指南。自此以后，第三方機(jī)構(gòu)與政府開展合作，積極參與績效評價項目活動，第三方評價組織機(jī)構(gòu)數(shù)量也出現(xiàn)大幅攀升。

2021年1月，財政部發(fā)布新指導(dǎo)意見，指出預(yù)算部門或者預(yù)算單位委托第三方機(jī)構(gòu)參與本部門或本單位的預(yù)算績效管理，是全面實施預(yù)算績效管理的一個重要舉措，是推動和加強(qiáng)預(yù)算管理一種有效手段。這是在2018出臺的指導(dǎo)意見之后，對推進(jìn)第三方參與預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的重大部署。新指導(dǎo)意見進(jìn)一步明確了委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效預(yù)算管理的主要工作內(nèi)容，特別是明確了不得委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的事項。

三、高校建立第三方績效預(yù)算評價機(jī)制的必要性

（一）落實全面績效預(yù)算管理的需要

中央、以及省市地方先后發(fā)文，提出以全面實施預(yù)算績效管理做為一個關(guān)鍵點和突破口，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效，從而加快現(xiàn)代預(yù)算體系建立。實施績效預(yù)算的一個主要目的，就是通過對部門年度支出績效考評，反映部門預(yù)算支出績效，和下一年度的預(yù)算安排掛鉤。高?？冃ьA(yù)算的理念不夠深入，普遍存在重預(yù)算資金安排，輕績效管理問題，潛在造成財政資金無效、低效等問題，與國家的要求相距甚遠(yuǎn)。建立第三方預(yù)算績效評價機(jī)制，可以加快全面預(yù)算績效管理實施進(jìn)程。

（二）高質(zhì)量完成高校績效評價工作的現(xiàn)實需要

在財政資金的使用過程中，財政部門和教育主管部門，教育主管部門和高校，高校和內(nèi)部各業(yè)務(wù)職能部門之間存在多重委托代理關(guān)系。財政部門、教育主管部門和高校之間存在行政上的上下級關(guān)系。學(xué)校財務(wù)部門和各業(yè)務(wù)職能部門之間具有預(yù)算資金使用監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。學(xué)校授權(quán)和委托財務(wù)部門管理預(yù)算資金，各業(yè)務(wù)職能部門是預(yù)算資金直接使用部門。每年教育主管部門按照財政部門的要求部署高校開展預(yù)算績效自評工作，高校具體由學(xué)校財務(wù)部門負(fù)責(zé)組織預(yù)算績效評價工作。按照績效預(yù)算理念，誰使用資金，誰設(shè)定績效目標(biāo)，開展績效自評。學(xué)校各相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門具體負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算績效自評，財務(wù)部門負(fù)責(zé)審核各業(yè)務(wù)職能部門自評材料，并向教育主管部門報送學(xué)?？冃ё栽u報告。

各業(yè)務(wù)職能部門的預(yù)算績效自評質(zhì)量直接影響到學(xué)校預(yù)算績效自評質(zhì)量。學(xué)校財務(wù)部門因為專業(yè)性不夠，客觀性不強(qiáng)，評價力量有限，影響學(xué)校預(yù)算績效評價不能深入。各業(yè)務(wù)職能部門具有信息優(yōu)勢，對預(yù)算績效自評工作中不利于自己的信息予以回避，只提供有利于自己的信息。財務(wù)部門處于信息劣勢，不能準(zhǔn)確地掌握預(yù)算資金使用情況。

通過購買第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)參與高校預(yù)算績效評價，發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，可以有效提高預(yù)算績效評價結(jié)果的權(quán)威性，從而提高評價結(jié)果的可信度。

（三）有助于高校績效預(yù)算管理體系構(gòu)建

高校開展績效預(yù)算管理，起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)在以下幾個方面：在預(yù)算編制過程中，績效目標(biāo)設(shè)置不合理，績效目標(biāo)和申報資金不匹配，設(shè)置大量的定性指標(biāo)，無法實現(xiàn)資金執(zhí)行進(jìn)度和績效監(jiān)控相結(jié)合;預(yù)算執(zhí)行隨意性很大，項目支出內(nèi)容和項目績效沒有關(guān)聯(lián)度，重預(yù)算輕執(zhí)行現(xiàn)象較為突出;績效自評工作質(zhì)量參差不齊，自評報告無法反映部門整體績效和項目支出績效完成情況;評價結(jié)果沒有得到有效利用，沒有和部門下一年預(yù)算資金安排相掛鉤。

出現(xiàn)這些現(xiàn)象的主要原因是大家對績效預(yù)算理念沒有正確的認(rèn)識，也和高校對財務(wù)部門的定位緊密相關(guān)。

財務(wù)部門作為高校統(tǒng)籌資金安排的職能部門，一方面要對資金分配進(jìn)行論證、預(yù)測、控制，對資金運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督等，利用掌握的財務(wù)數(shù)據(jù)對學(xué)校建設(shè)發(fā)展起到“參謀”和“助手”的作用，發(fā)揮財務(wù)管理職能;另一方面要對學(xué)校師生服務(wù)，收取學(xué)生收費(fèi)、支付學(xué)生獎助學(xué)金，接收各部門報賬業(yè)務(wù)，發(fā)揮服務(wù)保障職能?，F(xiàn)實中，絕大部分高校重視財務(wù)的服務(wù)功能，對財務(wù)的管理功能認(rèn)識不到位。

目前雖然學(xué)校辦學(xué)投入呈現(xiàn)多元化趨勢，但財政資金投入依然是高校資金來源主要渠道，隨著現(xiàn)代財政制度不斷完善，部門預(yù)算編報、項目庫、預(yù)決算信息公開、部門整體績效自評工作、項目績效自評等工作內(nèi)容和要求不斷強(qiáng)化、細(xì)化，下一步還將對財政資金安排的項目信息公開，項目績效監(jiān)控信息公開，直至每一筆財政資金支出都要公開。這就對高校資金管理職能帶來巨大挑戰(zhàn)。學(xué)校教學(xué)、科研作為一線部門，財務(wù)作為服務(wù)保障二線部門，傳統(tǒng)上認(rèn)為財務(wù)就是“收費(fèi)”和“報賬”。財務(wù)部門大部分崗位也是圍繞核算設(shè)置，僅設(shè)置少量崗位進(jìn)行資金分配運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)控。由于認(rèn)識不到位，導(dǎo)致財務(wù)部門收集績效評價材料困難，業(yè)務(wù)職能部門提供的績效自評信息不能使用等問題尤為突顯。財務(wù)部門既要圍繞學(xué)校重點工作為一線部門提供高質(zhì)量服務(wù)，更要發(fā)揮好助力學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展參謀決策管理職能。

高校通過購買第三方績效評價服務(wù)，借助于其在績效評價領(lǐng)域的專業(yè)能力，幫助高校逐步規(guī)范績效預(yù)算管理體系、架構(gòu)和流程，建立績效評價體系，從而引導(dǎo)和帶動高?？冃ё栽u質(zhì)量不斷提升，預(yù)算管理能力不斷提升。

（四）預(yù)算績效管理一體化的需要

目前各省財政部門先后上線財政云——預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在部門預(yù)算編制階段，要科學(xué)合理設(shè)定項目績效目標(biāo);在預(yù)算執(zhí)行階段，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算績效目標(biāo)雙監(jiān)控;在決算階段，進(jìn)行績效分析。將逐漸取消高校校內(nèi)綜合財務(wù)預(yù)算，執(zhí)行部門預(yù)算的趨勢。同時利用信息技術(shù)，深度融合資金預(yù)算和項目績效目標(biāo)管理，從國庫支付的每一筆資金業(yè)務(wù)中進(jìn)行績效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)脫離績效目標(biāo)的資金支付業(yè)務(wù)將予以攔截。

雖然績效預(yù)算在實施過程中遇到一些問題，但它對提高政府整體績效有難以替代的作用，逐漸獨(dú)立為與政府審計并行監(jiān)督的手段。而高校內(nèi)部各部門績效自評處于應(yīng)付階段，設(shè)定的績效目標(biāo)和資金預(yù)算是否關(guān)聯(lián)，績效指標(biāo)能否反映績效目標(biāo)，都處于不規(guī)范狀態(tài)。財政云利用大數(shù)據(jù)技術(shù)在資金支付中提取的各項目的績效信息，對項目績效情況一清二楚，無處遁形。

建立高校第三方績效預(yù)算評價機(jī)制，借助于第三方力量，規(guī)范高校內(nèi)各部門項目績效預(yù)算管理，以應(yīng)對財政部門預(yù)算體制的的變化。

四、高校購買第三方預(yù)算績效評價服務(wù)注意事項

（一）明確購買第三方服務(wù)內(nèi)容

按照財政部2021年1月印發(fā)的新指導(dǎo)意見，對委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算單位績效管理，明確了工作內(nèi)容。具體有這幾個方面：預(yù)算項目事前績效評估，對績效目標(biāo)審核工作;部門或項目的績效評價，對相關(guān)評價結(jié)果的復(fù)核工作;部門或項目的績效指標(biāo)設(shè)定，對績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系制定工作;以及對本部門開展預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究等。

按照意見，對于不能委托第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)的有關(guān)事項，應(yīng)堅決執(zhí)行。由預(yù)算部門或單位自己負(fù)責(zé)內(nèi)部管理事項，如部門或項目績效目標(biāo)設(shè)定，績效運(yùn)行監(jiān)控，績效自評等工作，不允許直接委托給第三方機(jī)構(gòu)，全權(quán)交給第三方機(jī)構(gòu)代為處理。如果確實需要第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助處理相關(guān)業(yè)務(wù)，必須嚴(yán)格限定雙方各自責(zé)任，委托方可將部分工作委托給第三方機(jī)構(gòu)完成，嚴(yán)格禁止對外出具有關(guān)報告直接以第三方機(jī)構(gòu)的名義。

綜上，高校引入第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容，可以在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對業(yè)務(wù)職能部門提供的項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，在部門整體和項目績效評價結(jié)果環(huán)節(jié)，對項目評價結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，借助于第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性、權(quán)威性、客觀性，可以提高業(yè)務(wù)職能部門的績效認(rèn)識水平和基礎(chǔ)工作能力。隨后高?？梢晕械谌綑C(jī)構(gòu)開展課題研究工作，按照不同分類，建立支出標(biāo)準(zhǔn)，共性的績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)模板，績效評價以及應(yīng)用體系。

（二）選擇信譽(yù)好的第三方機(jī)構(gòu)

高校應(yīng)根據(jù)自身的實際情況，選擇專業(yè)能力優(yōu)秀，業(yè)務(wù)運(yùn)作管理規(guī)范，行業(yè)內(nèi)信譽(yù)高的第三方機(jī)構(gòu)，參與學(xué)?？冃Ч芾砉ぷ鳌５谌綑C(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于委托方，以及績效評價對象。只能從財政部門準(zhǔn)入的第三方機(jī)構(gòu)庫里選取。只有選取專業(yè)能力好的第三方機(jī)構(gòu)，才能切實幫助高校完成預(yù)期目標(biāo)，提高績效預(yù)算管理水平。

（三）深度參與第三方績效評價服務(wù)

第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行績效評價時可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險，通過低水平重復(fù)或者與被評價對象“私下商議”的行為來追求自身利益最大化。因此，高校引入第三方績效評價時，要深度參與第三方績效評價服務(wù)，也就是目前提倡的“合作共治”模式。高校應(yīng)全流程參與第三方績效評價，合作研究評價標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)體系，提升評價質(zhì)量。

五、高校購買第三方預(yù)算績效評價服務(wù)對策與建議

（一）建立相關(guān)管理規(guī)章制度

高校應(yīng)根據(jù)國家的政策法規(guī)、財政部門的部署，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)。構(gòu)建內(nèi)部績效管理流程，制定績效管理辦法。

分類確定各部門共性的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，解決目前由各部門自行設(shè)置績效評價目標(biāo)和指標(biāo)，帶來評價隨意性和不可比性，提高同類部門可比性、統(tǒng)一性。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)

高校應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，可以邀請財政部門、上級主管部門傳達(dá)政策精神，指導(dǎo)學(xué)校績效管理工作?？梢匝埿袠I(yè)內(nèi)的專家作專題培訓(xùn)，普及績效評價對預(yù)算管理的重要意義，強(qiáng)化各業(yè)務(wù)部門對績效評價的認(rèn)識?？梢匝埿值茉盒Ｗ鹘?jīng)驗交流，具體展示業(yè)務(wù)中遇到的相同問題，預(yù)算編制環(huán)節(jié)績效目標(biāo)如何科學(xué)設(shè)定，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果如何準(zhǔn)確評價，提高業(yè)務(wù)職能部門基礎(chǔ)能力。

（三）加強(qiáng)績效預(yù)算組織體系建設(shè)

高校應(yīng)加強(qiáng)績效預(yù)算管理組織體系建設(shè)，預(yù)算管理隊伍建設(shè)。應(yīng)設(shè)立專職績效預(yù)算管理崗位，定職定責(zé)，具體開展學(xué)校預(yù)算績效評價工作。沒有健全的組織體系保障、人員保障，做好績效預(yù)算管理工作只能是空中樓臺。

（四）強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用

高校應(yīng)將績效評價結(jié)果納入各部門年度考核之中，并與下一年度預(yù)算安排緊密掛鉤，強(qiáng)化預(yù)算激勵作用。同時按照預(yù)算信息公開要求，將各部門績效目標(biāo)和評價結(jié)果向全校公開，接受廣大師生的監(jiān)督，以充分引起各部門重視，調(diào)動各部門做好資金使用效益。

六、結(jié)語

各地在積極推進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，加快全面實施績效預(yù)算，績效預(yù)算越來越關(guān)注績效評價的質(zhì)量，高校通過購買第三方服務(wù)參與預(yù)算績效的評價，可以增強(qiáng)評價結(jié)果公正性、權(quán)威性，從而促進(jìn)高校預(yù)算管理水平提高。

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[責(zé)任編輯 李帆]