基層換屆后干部行為觀察及規(guī)范

陳水生

【關(guān)鍵詞】基層治理 政策穩(wěn)定性 領(lǐng)導(dǎo)干部

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

基層治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的治理理念和行為關(guān)系到一個地區(qū)和部門的發(fā)展目標(biāo)、治理績效和民眾福祉。基層換屆后，多數(shù)新上任干部以積極奮發(fā)、勇于作為、敢于創(chuàng)新的工作態(tài)度和作風(fēng)開展工作，紛紛提出新思路、新部署和新打算。但也有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部燒起新官上任的“三把火”，胡作為亂作為。本文主要聚焦“新官上任三把火”的消極面向，分析其具體表征、深層原因與治理對策，以期引導(dǎo)基層干部治理行為更加科學(xué)、規(guī)范和有效。

基層換屆后，個別新上任干部胡作為亂作為的多種樣態(tài)和具體表征

不調(diào)查研究，偏好“大干快上”，描畫不切實際的新藍(lán)圖。有些新上任領(lǐng)導(dǎo)干部沒有深入調(diào)查研究，沒有認(rèn)真借鑒外地先進經(jīng)驗并與當(dāng)?shù)貙嶋H相結(jié)合，沒有冷靜總結(jié)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，就根據(jù)自己既有的治理理念和思維慣性確定發(fā)展理念，描畫出不切實際的新藍(lán)圖?！按蟾煽焐稀币鉃閯訂T最大力量，使新的工程盡快上馬、干出成效，以行政權(quán)力推進并主導(dǎo)各種聲勢浩大的形象工程和面子工程。這種做法嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)貙嶋H，沒有因地制宜，也沒有根據(jù)當(dāng)時當(dāng)?shù)氐姆A賦、資源、特色和發(fā)展階段等因素科學(xué)確定發(fā)展理念與發(fā)展任務(wù)，其制定出來的藍(lán)圖和目標(biāo)必然會讓當(dāng)?shù)匕l(fā)展誤入歧途，付出慘痛代價，因為發(fā)展方向一旦偏離正軌，“大干快上”引發(fā)的后果可能需要相當(dāng)長的時間才能逐步消除甚至不可挽回。

為凸顯個人，盲目推翻既定發(fā)展思路，熱衷于改弦更張、另起爐灶。有些基層干部上任之后為了凸顯自己的執(zhí)政理念、治理能力和個性，將當(dāng)?shù)亟?jīng)過長時間探索，幾屆領(lǐng)導(dǎo)干部制定、無數(shù)人打下基礎(chǔ)的科學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃斷然廢止，改弦更張，另起爐灶，推翻既定發(fā)展思路，甚至?xí)h、文件和領(lǐng)導(dǎo)講話都要徹底換一套新規(guī)劃、新說法，令人眼花繚亂。這些做法忽略了“一屆接著一屆干”，干部群眾前后相續(xù)、薪火相傳的優(yōu)勢和成效，是一種典型的既不尊重發(fā)展歷史、前任領(lǐng)導(dǎo)和群眾智慧，也不遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的“硬干”和“亂干”。不必要的改弦更張，既會導(dǎo)致發(fā)展思想的混亂，也會造成戰(zhàn)略資源的浪費，從而貽誤發(fā)展良機。

好高騖遠(yuǎn)，標(biāo)新立異，規(guī)劃“看上去很美”實則懸空難以落地。有些新上任干部在制定發(fā)展規(guī)劃的時候追求“高大上”的發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，好高騖遠(yuǎn)，標(biāo)新立異，制定的規(guī)劃“看上去很美”，但是發(fā)展成果并不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的健康發(fā)展，也不利于民眾美好生活的創(chuàng)造。個別新上任基層干部制定這種好高騖遠(yuǎn)式的發(fā)展規(guī)劃時，熱衷于提出眼花繚亂的新概念、新說法和新目標(biāo)，但無法轉(zhuǎn)化為執(zhí)行、實踐和落地成果。有些規(guī)劃“新瓶裝舊酒”，并不能帶來實質(zhì)性的改革進展；有些規(guī)劃過于超前，與當(dāng)時當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段和發(fā)展要求并不吻合，這些“遠(yuǎn)大空”的發(fā)展規(guī)劃最后往往就是寫在文件上，懸浮在會議中，并不會帶來實質(zhì)性的發(fā)展效果。

“人走政息”與“新官不理舊賬”并存，政策缺乏穩(wěn)定性。一些基層干部上任之后喜歡制定全新的政策去宣示自己的發(fā)展任務(wù)和治理方略，導(dǎo)致新政策層出不窮、朝令夕改，新舊政策之間充滿沖突和張力且缺乏銜接，公共政策穩(wěn)定性受到影響。其中最能體現(xiàn)公共政策不穩(wěn)定性的莫過于“人走政息”和“新官不理舊賬”?！叭俗哒ⅰ笔钦榕c人情、理想與現(xiàn)實、創(chuàng)新性與合法性、社會規(guī)律與自然法則彼此博弈的結(jié)果；“新官不理舊賬”的緣由則有背后利益影響、執(zhí)政理念落后、契約精神缺失、服務(wù)意識淡薄等。新官上任之后不理“舊賬”，對之前的各項政策規(guī)劃置之不理，而用新的政策取而代之，導(dǎo)致公共政策朝令夕改，制造一系列“短命政策”。這既會引發(fā)干部的短期性和投機性行為，也會影響社會和民眾的行為預(yù)期，進而傷害政府公信力，危害公共政策的權(quán)威性。更為重要的是，政策缺乏穩(wěn)定性和長期性，會導(dǎo)致各種各樣的投機取巧和形式主義，從而敗壞當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)和發(fā)展生態(tài)，此種危害尤甚。

個別基層新上任干部亂作為的深層原因

政績沖動?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部大都希望在任期內(nèi)盡快干出漂亮的政績，因而具有一種“時不我待”的為官心態(tài)。在政績沖動的驅(qū)動下，一些新任干部的政績扭曲現(xiàn)象層出不窮，如由GDP崇拜引發(fā)的“政績錦標(biāo)賽”，圍繞政績考核形成縱向政府間的“共謀現(xiàn)象”，為了獲得新政績出現(xiàn)“新官不理舊賬”，以及急功近利的“大拆大建”與“爛尾工程”等。為了取得更好的政績，很多基層新上任干部會選擇“另起爐灶”，他們認(rèn)為，即使在任上干出了成績，也會被認(rèn)為是在前人基礎(chǔ)上取得的，因此不甘“為他人做嫁衣”。此時擺在他們面前最簡單也最自然的選擇就是推倒重來。在實踐中經(jīng)常會見到很多新上任干部為了政績，拼命大興土木、推動大項目、花費巨資興建各種形象工程。還有的干部拼命追求GDP數(shù)據(jù)，熱衷于做顯功，而很少沉下心來做功在本屆、利在千秋的潛功，諸如環(huán)境治理、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等短期內(nèi)很難為其帶來顯著政績的項目。政績沖動成為基層一些新上任干部執(zhí)政行為和治理行為的重要心理動因。

晉升偏好和決策沖動。對于個別基層新上任干部來說，如何提升自己的晉升優(yōu)勢，如何先人一步實現(xiàn)晉升，是其任職過程中時時刻刻考量的核心問題。為了盡快實現(xiàn)晉升，一些基層干部就利用每一次任職機會，利用一切可能的手段，充實自己的履歷表和成績單，以便在下一次的晉升中取得“頭彩”，更進一步。有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了最大限度保障個人利益，同時以最快速度累積晉升資本，存在著強烈的決策沖動。決策沖動意味著領(lǐng)導(dǎo)干部的決策融入了較多的非理性因素，會降低領(lǐng)導(dǎo)干部決策的科學(xué)性、客觀性和可靠性，甚至危及公共利益。理想化預(yù)期收益、模糊化決策風(fēng)險、激進化權(quán)威樹立構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部決策沖動的主因。晉升偏好和決策沖動是“新官上任三把火”的直接誘因。

能力短板。有些新上任干部的“三把火”是有意為之，希望實現(xiàn)積極的發(fā)展目標(biāo)；有的則可能是治理能力有限帶來的副產(chǎn)品。這些年，黨面臨形勢環(huán)境的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性、肩負(fù)任務(wù)的繁重性和艱巨性世所罕見、史所罕見，基層治理事務(wù)復(fù)雜繁多，發(fā)展壓力大，有些基層干部可能本身并不具備與其職位相稱的能力，難以勝任領(lǐng)導(dǎo)崗位。在此情況下，為了彰顯自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，同時也為了完成各項本職工作，就盲目制定各種規(guī)劃和政策。但是囿于有限的治理理念、治理能力和領(lǐng)導(dǎo)能力，制定的各項政策既不科學(xué)、也不合理；個別新上任干部可能還沒有意識到自身的能力短板，也沒覺得這些政策存在各種各樣的問題，反而花大力氣不斷推進各種治理舉措，結(jié)果是南轅北轍、適得其反、好心辦壞事?，F(xiàn)實中，一些地方制定了不符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的各種發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策項目、新城建設(shè)等，最后被實踐證明違背了當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、市場規(guī)律和發(fā)展階段，但可能為時已晚，因為此時已投入了大量資源和資金，形成了巨大的“沉沒成本”。C7FF833F-0CC6-4EB8-AF4C-BEF080E3D3C2

約束困局。基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”往往在發(fā)展規(guī)劃、政策制定、具體執(zhí)行過程中擁有一定的權(quán)力空間。近年來，中央和地方出臺了一系列政策措施，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，也通過權(quán)力清單和責(zé)任清單以及問責(zé)機制的建立健全來約束干部，但實踐中一些問題仍然存在。一個非常重要的原因在于，對“一把手”的監(jiān)督仍然存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟和下級監(jiān)督太難的監(jiān)管困局。當(dāng)重大的決策失誤發(fā)生，一些領(lǐng)導(dǎo)干部可能利用“集體負(fù)責(zé)制”推卸責(zé)任，將個人決策充當(dāng)成集體研究的結(jié)果，可能會導(dǎo)致監(jiān)督無力和問責(zé)缺失。

有效約束和積極治理基層新上任干部亂作為現(xiàn)象

克服沖動型和情緒化的治理傾向，樹立現(xiàn)代化治理理念?；鶎有律先胃刹克械膱?zhí)政行為都要依法治理、依規(guī)治理，依法依規(guī)治理是現(xiàn)代治理的首要原則。首先，基層新上任干部要克服沖動型和情緒化治理傾向，告別“人治”，在法治框架和規(guī)則體系內(nèi)行事，任何偏離法治軌道和規(guī)則的行為都將是非法和無效的，也將受到黨紀(jì)國法的懲處。其次，基層干部應(yīng)該運用好手中的權(quán)力，為人民謀福利，急人民之所急，想人民之所想，為人民的幸福生活而努力，不能為其官位、前程和利益而行事。為此，需樹立現(xiàn)代人民公仆理念，為公共利益和民眾福祉而努力。再次，樹立多元治理理念。基層治理是一個復(fù)雜的過程，涉及方方面面的事務(wù)，在治理過程中，不能僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部意志和個人力量，而要團結(jié)整個領(lǐng)導(dǎo)班子，協(xié)調(diào)好集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)的關(guān)系；不能將“一把手”的意志凌駕于整個領(lǐng)導(dǎo)集體之上，而要充分聽取班子成員的意見和建議，防止陷入“一言堂”和獨斷專行的泥沼。同時，還要注意傾聽群眾心聲，通過有效的需求表達和利益表達機制以及意見征求機制，建立良好的上下溝通渠道，確保決策不脫離實際和群眾。多元治理還要求基層干部要積極吸納企業(yè)、社會組織和其他多元主體參與進來，構(gòu)建共建共治共享的基層治理共同體。

重塑科學(xué)的治理行為。重塑科學(xué)的治理行為旨在防止不科學(xué)、不理性與不合理的行為，杜絕基層新上任干部亂作為、拍腦袋決策和隨意決策等現(xiàn)象。

第一，科學(xué)的治理行為要求基層干部在決策過程中從實際出發(fā)、因地制宜、因時而動。根據(jù)本地地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展階段和治理任務(wù)等制定適宜的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃藍(lán)圖和發(fā)展目標(biāo)，既不能脫離實際情況隨意拍腦袋決策，又不能照搬照抄其他地方的發(fā)展方案；同時根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段和實際需求動態(tài)調(diào)整，既不能墨守成規(guī)，也不能變動不居。因此，基層新上任干部要多深入基層實地調(diào)研，在尊重一線實際，掌握全面信息，運用科學(xué)決策手段的基礎(chǔ)上制定符合當(dāng)時當(dāng)?shù)貭顩r、切實可行、科學(xué)合理的公共政策，防止各種不合理規(guī)劃、項目和政策的出臺。

第二，在法、理、情、需之間尋求平衡?；鶎有律先胃刹考纫鲆婪ㄐ姓谋砺剩忠l(fā)揮理性思辨的力量，同時還要引入情感治理和柔性治理，關(guān)照并盡可能滿足民眾的真實需求?；鶎有律先胃刹康闹卫硇袨橐獙⒎?、理、情、需有機融合，而不要被機械式、官僚式和形式主義的治理風(fēng)格所主導(dǎo)。

第三，協(xié)調(diào)好基層發(fā)展、服務(wù)和治理三大任務(wù)的輕重緩急。就中國現(xiàn)階段而言，發(fā)展仍然是第一要務(wù)，以經(jīng)濟建設(shè)為中心在未來很長一段時間都將是工作重心，這就要求基層新上任干部不能偏離這一發(fā)展中心任務(wù)，但是這并不意味著追求單一的GDP和物化主義發(fā)展，而要看到人本主義才是發(fā)展的核心要義，發(fā)展的目的是為了實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展，是為了滿足和實現(xiàn)人民的美好幸福生活。為此，基層新上任干部要告別“唯GDP”傾向，將經(jīng)濟發(fā)展與人的發(fā)展結(jié)合起來。此外，提供多元化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)至關(guān)重要，在新發(fā)展階段，人民群眾日益多元化的物質(zhì)文化需求需要通過各種公共服務(wù)予以滿足，這就要求基層政府和干部將提供多元化、優(yōu)質(zhì)高效和均等可及的公共服務(wù)作為工作重點之一。同時，基層作為各種社會問題頻發(fā)、社會矛盾凸顯、利益復(fù)雜交織的場域，公共事務(wù)和公共問題的治理也是基層新上任干部面臨的重要難題。總之，基層新上任干部不能只重視其中一點而忽略其他任務(wù)，而要根據(jù)不同地區(qū)、不同階段和中心任務(wù)協(xié)調(diào)好發(fā)展、服務(wù)與治理的關(guān)系，促進基層的發(fā)展繁榮、和諧穩(wěn)定與宜居安居。

維系公共政策的穩(wěn)定性。政策不穩(wěn)定會降低政府公信力和權(quán)威性，導(dǎo)致公共政策效力不足，無法有效引導(dǎo)政策利益相關(guān)者的行為，進而增加政府治理成本。維系和強化公共政策的穩(wěn)定性，可以從幾方面入手：

首先，要尊重既有政策的權(quán)威性和法律效力。在政策有效期和項目周期內(nèi)，不隨意終止、更新、替代被實踐證明有效的公共政策；即使確實因為實踐需要，也必須經(jīng)過合法、科學(xué)與完備的程序予以更替，防止領(lǐng)導(dǎo)者因個人偏好、一時沖動、政績需要而隨意更換政策。

其次，協(xié)調(diào)好過去、現(xiàn)在和未來的關(guān)系，尊重歷史和以往制定的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，不能動輒推倒重來；積極作為和創(chuàng)新發(fā)展需要在原有規(guī)劃基礎(chǔ)上展開，鼓勵做加法，不能簡單做減法；同時要考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的發(fā)展要素、任務(wù)和目標(biāo)，將過往規(guī)劃、現(xiàn)實挑戰(zhàn)和未來目標(biāo)有機結(jié)合，找到最大公約數(shù)，避免政策大起大落和改弦更張?；鶎有律先胃刹坎荒転榱藗€人政績和晉升偏好推翻前任的發(fā)展規(guī)劃，而要將自身的職業(yè)追求與當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展緊密結(jié)合，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，久久為功，重在落實。

最后，遏制決策沖動，強化政策執(zhí)行力?；鶎有律先胃刹坎灰桃庾非笏^的新穎、前沿，將前序規(guī)劃和政策執(zhí)行好，也是一種重要的政績，因此要將注意力和精力多花在如何有效執(zhí)行科學(xué)的政策規(guī)劃上，而不要處心積慮再去制定各種五花八門、“看上去很美”、大而不當(dāng)、無法落地的新政策。為此，基層新上任干部要帶頭抓執(zhí)行，構(gòu)建透明、規(guī)范、有效的政策執(zhí)行機制，加強執(zhí)行監(jiān)管，確保各項既有規(guī)劃和政策的有效實施，有效提升公共政策的穩(wěn)定性。只有那些科學(xué)制定、能被有效執(zhí)行并在時間長河中發(fā)揮出真正效用的政策，才最有可能保持穩(wěn)定，也才能推動當(dāng)?shù)氐慕】涤行虬l(fā)展。否則，即使制定出再多“看上去很美”的政策，也只能是束之高閣，而且這往往會陷入一項項新的公共政策不斷替換未曾被執(zhí)行的舊政策的怪圈，無益于公共政策的穩(wěn)定性。

構(gòu)建全過程約束監(jiān)督體系。如果對基層新上任干部的約束監(jiān)督不力，就可能使其打著積極作為的幌子亂作為甚至為所欲為。為此，需要構(gòu)建系統(tǒng)性、源頭性、全過程的約束監(jiān)督體系。

一方面，把好基層新上任干部選人用人的“入口關(guān)”。每逢基層換屆，各種選人用人的違法違規(guī)事件就時有發(fā)生。選人用人環(huán)節(jié)出了問題，后續(xù)就得花多倍力氣來彌補其帶來的不利影響。因此，要做好基層新上任干部的科學(xué)選拔、民主測評和多維考察，防止換屆過程中的“帶病提拔”和各種選人用人的不正之風(fēng)，讓真正有能力、能干事、不折騰的干部獲得施展空間和治理舞臺。在干部選拔過程中，可以引入心理測評、民意測驗和綜合考評等多種手段，避免單一選拔手段帶來的偏見弊端；同時也要斬斷各種政治小團伙、只用圈內(nèi)人等選拔潛規(guī)則。

另一方面，建立決策責(zé)任終身問責(zé)制。一個負(fù)責(zé)任的政治體系必須讓其政治行為者承擔(dān)與其權(quán)力相稱的政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任和決策責(zé)任，一旦違反相應(yīng)的決策規(guī)則和程序，作出非法和不合理的決策就得承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。決策責(zé)任終身問責(zé)制有助于讓決策者培養(yǎng)負(fù)責(zé)任、科學(xué)、理性的決策意識，告別沖動型決策、純經(jīng)驗型決策和情緒化決策。

基層換屆后干部行為的規(guī)范及治理是新時代基層治理現(xiàn)代化的重要命題。從本質(zhì)上來說，基層新上任干部亂作為與現(xiàn)代科學(xué)行政、依法行政和理性行政相悖，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背道而馳。因此，需要摒棄此種治理思維，在常態(tài)化和制度化而非運動式的治理模式中追求治理績效，在長期而非短期化的治理行為中實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，從而推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）

【參考文獻】

①陳家喜：《地方官員政績激勵的制度分析》，《政治學(xué)研究》，2018年第3期。

②王曉霞：《任期制下領(lǐng)導(dǎo)干部的決策沖動及其消弭之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2021年第3期。

③劉春麗、王彩：《“人走政息”的多方博弈機制與消解路徑研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2021年第1期。

責(zé)編/趙橙涔 美編/王夢雅C7FF833F-0CC6-4EB8-AF4C-BEF080E3D3C2