關(guān)中城市群新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

趙敏寧 梅金香 許曉婷 雷雨田 劉正康

摘 要 以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動、生態(tài)宜居、節(jié)約集約、和諧發(fā)展為特點，新型農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開土地的利用，提升土地的利用效率是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。如何進(jìn)行土地集約利用與新型城鎮(zhèn)化水平的綜合評價成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要課題，為給關(guān)中城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展提供一定的參考，對影響新型城鎮(zhèn)化水平和土地集約利用水平的影響因素進(jìn)行分析，結(jié)合關(guān)中城市群發(fā)展的實際，構(gòu)建了關(guān)中城市群新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用評價指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞 關(guān)中城市群;新型城鎮(zhèn)化;土地集約利用;指標(biāo)體系

中圖分類號：F299.27;F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.051

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地資源的合理、高效利用問題已經(jīng)成為專家學(xué)者及社會大眾所關(guān)注的熱點。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是人口向城市集中的過程，其過程表現(xiàn)為城市數(shù)量的增多和各城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，新型城鎮(zhèn)化則是堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展，集約高效，功能完善，環(huán)境友好，社會和諧，個性鮮明，城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。在土地利用過程中，存在著盲目擴(kuò)張，土地利用效率低下，土地供求矛盾突出，耕地后備資源嚴(yán)重短缺等一系列問題。

關(guān)中城市群位于陜西省中部，整體地形為南北高、中部低;南依秦嶺、北通黃土高原、東臨黃河，中部為三面環(huán)山的河谷平原，總面積達(dá)4.3萬km2。關(guān)中城市群的人口、經(jīng)濟(jì)總量分別占陜西全省人口、經(jīng)濟(jì)總量的60.5%和61.9%，是陜西經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)，對陜西省的發(fā)展具有舉足輕重的意義。該區(qū)域高校、科研院所、國有大中型企業(yè)密集，對于西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的輻射作用，在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位[1]。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r是由土地集約利用與新型城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展水平共同影響的。本文結(jié)合關(guān)中城市群經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，構(gòu)建了關(guān)中城市群新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用評價指標(biāo)體系。

1 新型城鎮(zhèn)化的影響因素

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

新型城鎮(zhèn)化是在堅持以人為本，多方面相互結(jié)合下的經(jīng)濟(jì)組合體，其影響因素是多方面的，經(jīng)濟(jì)因素是影響較大的因素之一。經(jīng)濟(jì)因素是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中確保城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量提升的源動力，城鎮(zhèn)化水平的提高有利于擴(kuò)大內(nèi)需，提高勞動就業(yè)率，從而更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到促進(jìn)作用。

1.2 社會發(fā)展因素

新型城鎮(zhèn)化注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、節(jié)約集約、和諧發(fā)展的理念，強(qiáng)調(diào)的是新型農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)、大中小城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展、共同促進(jìn)的發(fā)展思路。因此，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的諸多要素，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化建設(shè)及涉及民生保障方面的制度建設(shè)等都對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生影響，成為影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要因素之一。

1.3 人文因素

區(qū)域發(fā)展的影響因素眾多，其中人文因素也是具有代表性的要素之一。區(qū)域的文明程度往往決定著該地區(qū)的發(fā)展水平，新型城鎮(zhèn)化作為實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，在發(fā)展中需要注重提升區(qū)域內(nèi)人們的思想意識，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的觀念。

2 土地集約利用的內(nèi)涵及其影響因素

2.1 內(nèi)涵

土地集約利用是指在單位面積土地上投入較多的資金、物質(zhì)、勞動和技術(shù)以提高集約度的土地經(jīng)營方式[2]。土地集約利用最早起源于對土地農(nóng)業(yè)利用的研究，由大衛(wèi)·里卡多等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首次提出。區(qū)域土地集約利用的實現(xiàn)需要在合理配置區(qū)域土地資源的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好土地資源作為資源的自然屬性及其經(jīng)濟(jì)社會屬性，自然屬性主要包括土地的生產(chǎn)性、位置的固定性、區(qū)域的差異性;經(jīng)濟(jì)社會屬性主要包括土地供給的稀缺性、土地的增值性、土地報酬遞減的可能性等。

2.2 影響因素

2.2.1 生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境是一個復(fù)雜的自然因素組成體，根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，系統(tǒng)中的要素之間、要素與系統(tǒng)之間是相互作用、相互影響、相互制約的，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的每種因素都有可能影響到生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境是區(qū)域土地集約利用的重要限制性因素，如地形地勢會影響到土地利用程度[3]。我國國土面積廣袤，東西部差異很大，地形的差異導(dǎo)致土地集約程度有所不同。關(guān)中城市群以平原為主，土地集約程度處于中間地帶，高于陜南山區(qū)，低于東部發(fā)達(dá)城市。陜西南部丘陵居多，道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難度較大，土地利用相對困難，利用方式單一，因而集約水平較低。土地承載力的大小也是決定該地區(qū)土地集約程度高低的關(guān)鍵因素;自然氣候中的光照、溫度、濕度等因素也會影響城市用地的布局。城市生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性和平衡性，當(dāng)過度的投入和開發(fā)集中在某一區(qū)域時，會打破其自身的平衡性，導(dǎo)致城市生態(tài)系統(tǒng)的失衡。

2.2.2 人地關(guān)系

區(qū)域土地集約利用程度取決于多個因素，其中人類活動對集約程度有很大的影響。1）在人口分布較少的地方，如關(guān)中地區(qū)南部的山區(qū)，地勢起伏不平，可以直接利用的土地數(shù)量較少，技術(shù)資本的投入不足，也有充足的未利用儲備資源可供開發(fā)，當(dāng)單位面積收益不足時，人們會通過加大開發(fā)未利用土地的數(shù)量來補(bǔ)充收益，造成土地集約程度較低。2）在人口密集的地區(qū)，如東部發(fā)達(dá)城市，人口數(shù)量較多，土地資源的數(shù)量不足，人們會通過其他方式增加單位面積的收益，如加大資本技術(shù)的投入、建筑方式的立體擴(kuò)展等。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度很大程度上取決于土地利用程度，土地利用方式的不合理會直接引發(fā)各種社會問題，如城市的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通擁堵的情況時有發(fā)生等。人們不得不通過其他辦法解決土地不足的問題，如香港地區(qū)的填海造地、限制人口數(shù)量的增加、提高土地價格，這些都是利用市場機(jī)制解決土地不足的方法。

因此，由于人地關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，區(qū)域間土地集約利用水平存在較大差異。

2.2.3 科學(xué)技術(shù)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，技術(shù)的進(jìn)步給人類生活帶來了極大的便利，在土地集約利用方面同樣需要技術(shù)的支持。先進(jìn)的技術(shù)不僅可以使城市單位面積的土地收益更高，而且可以增大該地區(qū)土地利用的效率。如通過土地整理、土地復(fù)墾等技術(shù)手段使集約程度較低的土地得到充分的開發(fā)和利用，有效減少城市中存在的人地矛盾。技術(shù)水平的提高可以幫助決策者更加全面地了解土地利用情況的變化趨勢，有目的地實施宏觀調(diào)控;技術(shù)水平的發(fā)展可以開發(fā)新產(chǎn)品淘汰稀缺資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，解決投入量不經(jīng)濟(jì)的問題，從而實現(xiàn)綜合效益的最大化;在污染控制和城市廢棄物處理上，技術(shù)的革新有助于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，有助于可持續(xù)發(fā)展理念的落實。

2.2.4 經(jīng)濟(jì)水平

地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與眾多因素相關(guān)，如人口數(shù)量、地形地勢等，在不同的時期，經(jīng)濟(jì)水平給土地集約程度帶來的影響也是不同的。城市內(nèi)部不同功能區(qū)域的土地集約利用有著較大的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度往往決定著該地區(qū)的土地利用程度[4]。1）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，單位面積投入的資本技術(shù)也較低，但是在該時段土地的供應(yīng)量是充足的，通過加大可利用土地的供應(yīng)量也可以彌補(bǔ)技術(shù)資本不足帶來的問題;2）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時，土地的利用方式會發(fā)生變化，從收益較低的第一產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為收益較高的第二、三產(chǎn)業(yè)用地，單位面積的資本技術(shù)投入增加，產(chǎn)出效益隨之提高。

關(guān)中城市群由于區(qū)域位置的限制，土地資源較多地用于第一產(chǎn)業(yè)，總體上土地的產(chǎn)出效益不高，土地集約利用水平有待提高。同時，土地集約利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，只有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平才能為土地集約利用提供更多的資金，推動土地集約利用發(fā)展。

2.2.5 政策因素

保護(hù)有限的土地資源、合理使用土地、實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展是我國各級土地管理部門的共識。土地集約利用程度也會受到國家政策的影響和制約，在一定時期內(nèi)，國家會通過一定的土地、金融及稅收政策等干預(yù)土地供給者和土地利用者的行為，以達(dá)到促進(jìn)集約利用土地的目的[5]。政策和制度的約束固然有效，但不是萬能的，尤其是在政策執(zhí)行中往往存在一定的偏差，如地方政府往往為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量出讓土地使用權(quán)，雖然在短時間取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好效益，但是容易造成出讓土地的閑置或浪費，不利于土地集約利用。

3 新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

關(guān)中城市群新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是在對“新型城鎮(zhèn)化-土地集約利用”兩大系統(tǒng)的影響因素進(jìn)行分析和研究的基礎(chǔ)上，通過建立準(zhǔn)則層，并選取相應(yīng)的指標(biāo)，構(gòu)建評價指標(biāo)

體系。

研究中，對于土地集約利用在考慮土地利用強(qiáng)度、土地利用投入、土地利用效益及土地利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，在遵循科學(xué)性、獨立性、代表性等原則的前提下分別選取人均生產(chǎn)總值、人均道路面積、地均固定資產(chǎn)投資額、地均社會消費品零售額、第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)增加值、人均公園綠地面積、人均居住用地面積作為評價指標(biāo)，指標(biāo)計算公式、含義等見表1。

對于新型城鎮(zhèn)化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，從人口城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化3個方面入手，選取了人口密度、城市化水平、居住用地占比、人均道路面積、城鎮(zhèn)居民可支配收入、社會消費品零售總額、進(jìn)出口總額7項指標(biāo)作為評價指標(biāo)。同時，指標(biāo)在選取中除上述所提及的原則外，還充分考慮了數(shù)據(jù)的可獲取性，即指標(biāo)數(shù)據(jù)的易得性，所選指標(biāo)數(shù)據(jù)均可從統(tǒng)計年鑒中獲取或者通過計算獲得（見表1）。

4 結(jié)語

土地資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要因素，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，各項基礎(chǔ)建設(shè)需要大量的土地資源作為支撐，使得土地資源變得更加稀缺，因此提高土地資源的集約利用水平成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要課題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要以土地集約利用為前提，且新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地資源的集約利用是相輔相成的關(guān)系，較高的城鎮(zhèn)化水平有利于實現(xiàn)土地的集約利用、提高土地的集約利用水平，從而更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)興旺以及經(jīng)濟(jì)社會的健康和諧發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張春雨）