共治與自治關(guān)系視角下城市基層社會治理創(chuàng)新研究

夏琳 李梟

摘要：黨的十九屆四中全會倡導(dǎo)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，該理念與黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”相呼應(yīng)。城市社區(qū)作為基層社會治理的重要單元，其治理效果直接影響社會治理水平。當(dāng)前，我國城市社區(qū)存在社區(qū)多元主體權(quán)責(zé)界限不清、社區(qū)內(nèi)生力不足、碎片化治理困境、韌性治理效能低下等問題?；诠仓闻c自治關(guān)系視角，將國家的頂層設(shè)計與基層實踐有機結(jié)合，本文通過對S市S區(qū)社區(qū)案例研究發(fā)現(xiàn)，可從黨建引領(lǐng)、政府賦權(quán)、社區(qū)社會組織協(xié)助、社區(qū)彈性治理、智能化建設(shè)等角度提出解決建議，從而形成以社區(qū)為主體、智能科技為支撐、公共事務(wù)為媒介、黨建引領(lǐng)下多元主體參與，采取動態(tài)靈活型自治—共治雙循環(huán)治理模式，為未來社區(qū)治理提供借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;自治與共治;雙循環(huán)模式

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.13.009

1研究背景

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十八大會議首次提出“社區(qū)治理”這一概念成功推進(jìn)基層社會治理從“管理模式”向“治理模式”的轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會《決定》提出“社區(qū)治理與服務(wù)中心下移”的觀念成功將基層社區(qū)治理現(xiàn)代化思想納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的總計劃當(dāng)中。2021年7月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”作為基層社會治理工作新原則，將基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行制度化規(guī)范，同時也將“共治—自治”理念進(jìn)行詳細(xì)化闡述。因此依托“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)互相促進(jìn)”雙循環(huán)新發(fā)展格局，順應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，著力建構(gòu)以社區(qū)為主體，智能科技為支撐、公共事務(wù)為媒介、黨建引領(lǐng)下多元主體共同參與的共治共享社區(qū)治理新格局，從共治與自治的角度形成社區(qū)治理雙循環(huán)模式。

2城市社區(qū)治理雙循環(huán)模式概念解析

“社區(qū)”是一個具有地區(qū)特征和獨立性的社會組織群體。這個社會組織群體即社區(qū)居民對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行治理的過程則是社區(qū)自治，而社區(qū)共治是從治理理念、治理主體、治理方式、治理技術(shù)、治理效果等多角度出發(fā)形成的共建共治共享新理念。將社區(qū)作為治理場域，居民自治與多元主體共治相結(jié)合，構(gòu)建合作共治、協(xié)商治理的新型伙伴關(guān)系，通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)搭建合作平臺，共同成為公共事務(wù)建設(shè)與公共服務(wù)供給的參與主體，讓社區(qū)治理呈現(xiàn)雙向循環(huán)的動態(tài)發(fā)展態(tài)勢，搭建城市社區(qū)治理雙循環(huán)模式。

3W社區(qū)治理模式的現(xiàn)狀

近幾年，S市響應(yīng)黨的十九大提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)”的號召，構(gòu)建黨建引領(lǐng)下多主體治理，鼓勵居民參與自治的新型社區(qū)治理模式。經(jīng)過實踐探索，S市多個社區(qū)已經(jīng)取得成功經(jīng)驗并成為典型代表。S區(qū)位于S市北部，截至2020年全區(qū)轄10個街道，約87個社區(qū)，現(xiàn)常住人口為61.94萬人，其中15—59歲人口比重占總?cè)丝诒戎?3.18%。社區(qū)呈新興化發(fā)展趨勢，區(qū)域發(fā)展前景十分可觀，社區(qū)治理朝向治理主體多元化、治理方式創(chuàng)新化、治理中心服務(wù)化的方向改革與發(fā)展，極大地豐富了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，滿足了社區(qū)居民的基本生活需求，提高了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量與工作效率。

4W社區(qū)治理模式實踐中存在的問題

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，S區(qū)城市居民人口比重僅占常住人口比重58.3%，城市社區(qū)普遍存在居民年齡跨度大、學(xué)歷差距大、人口流動性強等現(xiàn)象，致使居民缺乏社區(qū)認(rèn)同感、社區(qū)自治意識薄弱。同時個別社區(qū)在采用“共治型”社區(qū)治理模式實踐過程中常常出現(xiàn)治理主體的權(quán)責(zé)界限模糊、社區(qū)社會組織力量薄弱、社區(qū)治理韌性不強等問題。

4.1權(quán)責(zé)界限不清，共治效率低下

在社區(qū)治理實踐過程中由于多方治理主體所掌握的資源、權(quán)力以及所屬的社會地位存在差異，常常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象，從而滋生低效率的民主甚至無效的民主。其中政府占據(jù)主導(dǎo)地位，是決策重要制定者，其他治理主體逐漸喪失自主權(quán)，發(fā)展空間受到嚴(yán)重約束;社區(qū)社會組織數(shù)量少、規(guī)模小，因為缺少行政賦權(quán)，其爭取的社會資源與管理權(quán)限極為有限，加大了工作的困難性，在社區(qū)治理過程中很難發(fā)揮實質(zhì)性作用;社區(qū)承擔(dān)過多上級黨委政府委派的工作，逐漸偏離自治性質(zhì)，自身功能不斷模糊及弱化，嚴(yán)重缺乏自治靈活性與創(chuàng)造性。有時在治理中為迎合上級政府要求，只注重“自上而下”的規(guī)則，忽略“自下而上”的需求，社區(qū)活動形式主義嚴(yán)重，缺乏真實性與實踐意義性，不能有效的解決居民的實際問題，為居民提供滿意的服務(wù)。

4.2社區(qū)內(nèi)生力薄弱，欠缺發(fā)展彈性

社區(qū)內(nèi)生力是指社區(qū)發(fā)展內(nèi)部實力與主觀能動性，在不依靠外部資源進(jìn)行自我發(fā)展與創(chuàng)新的能力，進(jìn)而加深社區(qū)治理動態(tài)發(fā)展的內(nèi)在彈性。調(diào)查顯示S區(qū)多數(shù)社區(qū)在治理過程依賴性強、內(nèi)在發(fā)展動力不足，發(fā)展趨勢固態(tài)性嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社區(qū)服務(wù)項目同質(zhì)性較高，局限于文藝活動、政策宣傳、幫扶孤獨老人等內(nèi)容開展工作，社區(qū)文化單一，缺少文化底蘊。同時社區(qū)活動創(chuàng)新意識低下，創(chuàng)新內(nèi)容失真，工作浮于表面難以深入落實，增加社區(qū)治理成本造成資源浪費。 第二，社會資本薄弱，缺少內(nèi)在動力。疫情暴發(fā)早期，社區(qū)內(nèi)部志愿者管理體系不完善，市場合作機制不健全，社區(qū)組織性自救活動欠缺，難以形成社區(qū)治理、物業(yè)服務(wù)、志愿者協(xié)助、商家支持等多維主體合作循環(huán)體。第三，商品經(jīng)濟發(fā)展打破社區(qū)傳統(tǒng)由地緣、血緣、親緣組成的人際關(guān)系，加大社區(qū)居民間的陌生感與距離感，削弱社區(qū)依賴性、歸屬性與信任性，促使社區(qū)活動出現(xiàn)“精英參與”的現(xiàn)象，居民自治意識淡薄，自治能力缺失。

4.3智能“碎片化”，韌性治理不足

社區(qū)韌性是一個動態(tài)發(fā)展過程，貫穿社區(qū)全生命周期?，F(xiàn)在S區(qū)多個社區(qū)韌性治理能力不足，智能應(yīng)用難以深入，智能化設(shè)備的嵌入與社區(qū)承載力之間存在一定的矛盾，社區(qū)工作“形式智能化”，缺少自身能動性與應(yīng)急處理能力;社區(qū)工作者治理思維固化，在工作方法的選擇上更傾向于傳統(tǒng)形式，加大信息收集失誤與解決問題片面化的可能;社區(qū)工作宣傳力度不足，居民缺少智能設(shè)備認(rèn)知，接受程度不高，同時缺少智能設(shè)備普及人員對居民操作設(shè)備進(jìn)行講解與幫助，致使社區(qū)內(nèi)智能化服務(wù)設(shè)施效率低下;缺少專業(yè)技術(shù)處理工作人員對居民進(jìn)行有效整合與精準(zhǔn)分類，社區(qū)工作不能形成信息收集、資源整合、需求分類、智能處理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的周期性閉環(huán)。D61CA090-7D6C-4CF1-801C-5477B6CFF556

5城市社區(qū)治理雙循環(huán)模式的實踐優(yōu)化路徑

針對上訴問題，提出以社區(qū)為主體，智能科技為支撐、公共事務(wù)為媒介，黨建引領(lǐng)下多元主體共同參與的共治共享社區(qū)治理新格局，從共治與自治的角度形成城市社區(qū)治理內(nèi)外雙循環(huán)治理模式（如圖1所示）。

5.1明晰權(quán)責(zé)界限，實現(xiàn)多維共治

推進(jìn)黨建的引領(lǐng)下政府負(fù)責(zé)、市場服務(wù)、社區(qū)社會組織協(xié)同共治的“一核多元”治理模式，將明確各主體在社區(qū)治理中的地位，明晰各自的權(quán)責(zé)分界，形成良性互動式合作，搭建伙伴式新格局。加強基層黨組織建設(shè)，健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，強化社區(qū)黨建在社區(qū)治理中的政治引領(lǐng)、思想指引、組織領(lǐng)導(dǎo);推進(jìn)黨組織技術(shù)創(chuàng)新，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)與治理功能，建立網(wǎng)絡(luò)化組織體系，整合基層治理資源與優(yōu)化綜合服務(wù)質(zhì)量，擴展治理開放性程度;樹立開放共治合作理念，打破傳統(tǒng)封閉循環(huán)模式，完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度，提升黨建引領(lǐng)社會化。

基層政府需加快由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”再到“善治”的模式邁進(jìn)，對內(nèi)進(jìn)行制度改革，細(xì)化各部門職權(quán)界限，創(chuàng)新內(nèi)部考核機制，減少工作人員績效壓力，將其價值追求回歸公共服務(wù);對外進(jìn)行行政賦權(quán)，轉(zhuǎn)變決策主導(dǎo)觀念，根據(jù)社區(qū)現(xiàn)實情況與自身特色，基層政府可選用“協(xié)商式”“治理式”“參與式”等不同的治理模式，讓政府以外力量能夠承接政府轉(zhuǎn)移職能，形成多元主體良性互動。

社區(qū)社會組織具有相對獨立性，獨立于政府和市場之外，是居民利益訴求的傳遞者與政府工作的協(xié)助者。促進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展，首先需要政府對其授予一定的權(quán)力，擴展活動空間提升治理權(quán)威性;其次社區(qū)應(yīng)該加強社會組織制度建設(shè)，規(guī)范居民加入社區(qū)組織的渠道，定期展開志愿者培訓(xùn)，提升志愿者技能，可以與高校、企業(yè)展開合作，引入專業(yè)人士，提升團隊建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)口碑，樹立組織形象;最后采用“線上+線下”創(chuàng)新組織模式，通過多元宣傳渠道，提升組織知名度，吸引社區(qū)居民積極加入，提升居民的共同體意識與自治能力。

5.2以人民為中心，提升自治效能

社區(qū)工作堅持以人民為中心工作原則，避免“對上不對下”錯誤工作邏輯。一方面需完善民主選舉、民主監(jiān)督、民主參與等相關(guān)機制，開展多小組、多形式、多方面的咨事議事活動，切實保證居民多元的利益維護與需求表達(dá)，發(fā)揮聽證會、論證會、座談會的作用，為居民參與社區(qū)治理提供制度保障。另一方面遵循“以人民為中心”的宗旨開展精準(zhǔn)化服務(wù)，以樓區(qū)為單位對不同年齡、地域、工作等居民進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，并通過專業(yè)人員對數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)分析與系統(tǒng)整合。在對居民信息嚴(yán)格保密的前提下尋找共需，創(chuàng)辦特色活動打造社區(qū)文化，激發(fā)居民參與活動的積極性與自主意識，形成社區(qū)治理軟實力，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感。

5.3依托智能建設(shè)，共治自治雙循環(huán)

構(gòu)建社區(qū)治理雙循環(huán)模式，不僅依靠制度的改革，更需要科技的加持?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)時效便捷與互動聯(lián)系等特質(zhì)使多元社區(qū)治理主體跨越時間、空間的界限，提升合作治理的協(xié)調(diào)度與治理的高效率。一是整合數(shù)據(jù)資源，形成系統(tǒng)治理體系。打破“碎片化”治理困境，利用“小社區(qū)、大數(shù)據(jù)”技術(shù)福利，聘請專業(yè)技術(shù)人才對居民的需求進(jìn)行及時整合，形成完備的治理體系。二是搭建信息平臺，形成治理合力。讓科技成為共治與自治的橋梁，搭建協(xié)商共治交流平臺，突破時空界限，擴寬多元社區(qū)治理主體共建共治共享的合作渠道。三是信息公開，采用一站式服務(wù)。創(chuàng)辦社區(qū)自主公眾號、APP、短視頻等網(wǎng)絡(luò)賬號，將政府宣傳、活動開展、治理過程等信息進(jìn)行公開，讓社區(qū)治理時刻保持透明度，接受居民的監(jiān)督。采用“一鍵處理”服務(wù)模式，通過宣傳與專業(yè)幫助讓居民通過一部手機就可以實現(xiàn)利益維護、需求表達(dá)、建言獻(xiàn)策，最終提升居民的共同體意識，增加其社區(qū)自治的參與度和滿意感。

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基金項目：大連民族大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃項目（國家級 202112026001）。

作者簡介：夏琳（2000-），女，黑龍江齊齊哈爾人，學(xué)生，從事公共管理研究。

指導(dǎo)教師：李梟。D61CA090-7D6C-4CF1-801C-5477B6CFF556