環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化：運行特征、現(xiàn)存風(fēng)險與完善路徑

汪金峰 李世祥 項繼權(quán)

〔摘要〕在當(dāng)今時代，生態(tài)環(huán)境的發(fā)展不再表現(xiàn)于簡單的地理空間，而是呈現(xiàn)出更多的空間網(wǎng)絡(luò)化形式。在探索生態(tài)環(huán)境治理方法過程中，空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論作為一種空間組織理論，得以應(yīng)用并受到了人們的關(guān)注和重視。環(huán)境治理的空間網(wǎng)絡(luò)化是一種命運共同體式治理的再現(xiàn)。實踐中，由于生態(tài)環(huán)境的地理跨域性和管理的行政區(qū)域性等矛盾制約，空間網(wǎng)絡(luò)化治理面臨著管理主體單一性、管理客體片面性、管理結(jié)構(gòu)分散性和管理工具落后性等諸多風(fēng)險。為此，需要采取切實措施，努力實現(xiàn)治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，提高環(huán)境治理能力，推動環(huán)境治理體系高質(zhì)量發(fā)展。具體路徑為：以科學(xué)分工為準(zhǔn)則，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé);以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同治理;以提升效能為宗旨，營造合作共生的伙伴關(guān)系;以靈活高效為目標(biāo)，提高治理工具智能化水平。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)境治理，空間網(wǎng)絡(luò)化，生態(tài)環(huán)境

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）03-0071-07

〔收稿日期〕2022-03-15

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金項目“環(huán)境效應(yīng)視角下貧困地區(qū)新能源發(fā)展及其扶貧政策研究”（16BJY049），湖北省社會科學(xué)基金重點項目暨省新型智庫項目“堅持長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路徑研究”（HBSK2021703），主持人李世祥。

〔作者簡介〕汪金峰（1985-），男，湖北黃岡人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院博士生、助理研究員，主要研究方向為公共政策與環(huán)境治理等。

李世祥（1979-），男，湖北巴東人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為資源環(huán)境經(jīng)濟與政策等。

項繼權(quán)（1962-），男，湖北麻城人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為中國鄉(xiāng)村政治和政治學(xué)理論等。

黨的十九大報告提出，要“加快生態(tài)文明體制改革，堅持人與自然和諧共生”〔1〕;黨的十九屆四中全會進一步提出，要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，健全生態(tài)保護和修復(fù)制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為進一步提高環(huán)境保護能力，優(yōu)化環(huán)境治理體系，必須樹立全民共建共治共享的發(fā)展理念，探索環(huán)境治理的空間網(wǎng)絡(luò)化，堅決走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，還自然以寧靜、和諧、美麗，努力實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的美好愿景。

一、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的運行特征

空間網(wǎng)絡(luò)化作為一種空間組織理論，既是包含精神空間、物質(zhì)空間和地理空間等諸多要素的組合，也是多元化空間關(guān)系的重構(gòu)和深層次社會關(guān)系的生產(chǎn)過程〔2〕。因此，空間網(wǎng)絡(luò)化治理是指多元主體通過構(gòu)建多領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)化社會關(guān)系，實現(xiàn)多中心目標(biāo)有效處理的行為過程。在當(dāng)今時代，生態(tài)環(huán)境的發(fā)展已由傳統(tǒng)的區(qū)域性“地理空間”向現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)性“流動空間”轉(zhuǎn)變〔3〕。對于生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理而言，一方面是對生態(tài)環(huán)境空間的治理，這不僅包括地域空間治理，還包括政治、經(jīng)濟、社會和文化等多空間領(lǐng)域的協(xié)同治理;另一方面是對生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的建構(gòu)，這不局限于生態(tài)環(huán)境屬地政府部門間的行政關(guān)系，還包括企業(yè)、社會組織和公眾等主體網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系的建立。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，要注重從治理主體、客體、結(jié)構(gòu)和工具等多維度完善空間網(wǎng)絡(luò)化治理機制，提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（一）治理主體：強調(diào)多元治理主體的基礎(chǔ)性作用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論主張打造多元主體共同參與的環(huán)境治理格局（見圖1），契合了黨的十九大報告提出的“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”〔1〕的思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，多元治理主體的基礎(chǔ)性作用主要表現(xiàn)為：其一，政府的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為制定與執(zhí)行環(huán)境法規(guī)與政策、調(diào)整與優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織體系、公開環(huán)境信息、宣傳環(huán)境保護知識、進行環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境問責(zé)及引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和公眾參與環(huán)境治理活動等〔4〕。全球治理經(jīng)驗表明，一個強有力的政府是保障治理有效的基本條件，過于貶低或削弱政府在社會治理中的作用，主張去國家或去政府中心化的治理模式已被實踐證明是不可取的。盡管現(xiàn)代政府治理從傳統(tǒng)的監(jiān)測和執(zhí)法手段轉(zhuǎn)向多樣化的社會化和市場化手段，但嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)測的管理機構(gòu)依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其二，企業(yè)的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為，在政府主導(dǎo)下直接組織和實施環(huán)境治理、開展環(huán)境工程建設(shè)等活動。企業(yè)在環(huán)境治理中承擔(dān)了主體力量，是政府與公眾參與環(huán)境治理的重要載體。國內(nèi)外環(huán)境治理案例表明，環(huán)境治理離不開企業(yè)的參與，環(huán)境治理與企業(yè)關(guān)聯(lián)不是簡單地將公共環(huán)境治理問題經(jīng)濟化，而是充分發(fā)揮企業(yè)處理問題的靈活性作用，因為企業(yè)的靈活性是保障治理高效的重要條件。此外，將企業(yè)的經(jīng)濟屬性與環(huán)境的公共屬性加以對立的觀念或?qū)⑹弓h(huán)境治理陷于低效。其三，社會組織和公眾的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為，在政府或企業(yè)的組織安排下，直接參與環(huán)境測量、生態(tài)修復(fù)等系列治理活動。社會組織和公眾既是環(huán)境好壞最為直接的感知者，也是環(huán)境保護的主角，脫離了社會組織和公眾參與，環(huán)境治理將無法開展。一個積極參與的社會組織是保障環(huán)境治理行為實施不可或缺的條件〔5〕。

（二）治理客體：發(fā)揮多方治理客體的協(xié)同作用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理打破了傳統(tǒng)的單一生態(tài)空間和地域空間治理的局限性，重視領(lǐng)域和地域間協(xié)同治理，強調(diào)治理需要發(fā)揮政治、經(jīng)濟、文化、社會等客體的作用（見圖2），并加強各治理客體之間的合作，契合了黨的十九大報告明確把統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局寫進黨章的指導(dǎo)思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，生態(tài)環(huán)境治理作為一種系統(tǒng)性活動，不能僅從地理角度去考慮，還應(yīng)將政治、經(jīng)濟、文化、社會等客體作用進行融合并充分發(fā)揮，這樣才會提高生態(tài)環(huán)境治理效率。其一，政治空間治理是環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)，是一定區(qū)域內(nèi)各治理主體的價值體現(xiàn)。在政治空間層面，政府要把環(huán)境保護作為一項基本國策，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;堅持以預(yù)防為主、綜合治理的總方針，實施全面推進、重點突破策略，著力解決危害人民群眾健康的突出環(huán)境問題;不斷堅持創(chuàng)新體制機制，強化環(huán)境法治，依靠科技進步，發(fā)揮全方位治理的積極作用。其二，經(jīng)濟空間治理是環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵，是一定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力存在和發(fā)展的前提。在經(jīng)濟空間層面，要優(yōu)化各種物質(zhì)要素的規(guī)律分布，構(gòu)建各部門與地區(qū)之間相互依賴、相互制約的經(jīng)濟關(guān)系。其三，文化空間治理是環(huán)境建設(shè)的內(nèi)在要求，是文化政治的一項行動策略。文化空間包含空間實踐基礎(chǔ)的表征想象與表征再現(xiàn)，體現(xiàn)文化政治的隱性權(quán)力邏輯，在治理過程中展現(xiàn)著話語體系與意義建構(gòu)的爭奪〔6〕。其四，社會空間治理是環(huán)境建設(shè)的重要保障，表現(xiàn)為社會關(guān)系的重新組合。隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益的分化，非結(jié)構(gòu)性和多向流動的社會開始呈現(xiàn)在人們面前，管理者亟需構(gòu)建新的社會整合機制，推動社會空間治理的不斷優(yōu)化。其五，生態(tài)空間治理是環(huán)境建設(shè)的外在表現(xiàn)，是推動新時代高質(zhì)量發(fā)展的根脈所在。它是以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間為治理對象，包括生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)重建、生態(tài)富民、生態(tài)服務(wù)和生態(tài)安全六個方面內(nèi)容。推動生態(tài)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系的必然要求。

（三）治理結(jié)構(gòu)：構(gòu)建多維治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

空間網(wǎng)絡(luò)化治理打破了政府作為獨立治理主體的局面，主張除完善政府部門間關(guān)系外，還應(yīng)構(gòu)建政府與企業(yè)和公眾等主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（見圖3），契合了習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)環(huán)境“共抓大保護”〔1〕思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，多維治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要表現(xiàn)為：其一，構(gòu)建政府部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?？茖又茖o序的組織變?yōu)橛行蜻\轉(zhuǎn)的組織，但在科層制下，個體缺乏自主感和能動性，組織結(jié)構(gòu)僵化〔7〕。在政府科層制治理結(jié)構(gòu)下，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高效治理，必須完善政府部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。一方面是在權(quán)責(zé)一致的情況下，明確政府部門上下級關(guān)系，建立高效的信息傳遞機制;另一方面是打破行政體制壁壘，構(gòu)建同級政府部門之間特別是跨行政區(qū)域政府部門間的溝通機制，互通和整合信息資源，加強彼此之間的交流與合作。其二，構(gòu)建政府與企業(yè)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。政府與企業(yè)的關(guān)系不僅是管理與被管理關(guān)系，還是引導(dǎo)與被引導(dǎo)關(guān)系。政府應(yīng)從“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，通過“權(quán)力下放”來提高企業(yè)在環(huán)境治理過程中的自主權(quán)，讓企業(yè)成為環(huán)境治理中的主力軍，做好企業(yè)治理環(huán)境的服務(wù)工作。除此之外，政府還應(yīng)發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，構(gòu)建企業(yè)之間的合作網(wǎng)絡(luò)，為企業(yè)間交流合作提供機會和平臺，積極促進市場資源的優(yōu)勢配置。其三，構(gòu)建政府與公眾間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。公眾是環(huán)境治理的直接參與者和環(huán)境治理好壞的直接感知者，政府與公眾間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是政府獲取治理信息的重要渠道。構(gòu)建政府與公眾間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，關(guān)鍵在于政府向社會增權(quán)賦能，通過召開聽證會、立法等多種形式，鼓勵公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)督，提高政府的權(quán)威性和親民性，建立和諧統(tǒng)一的社會關(guān)系。

（四）治理工具：促進多元化治理工具的綜合利用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論主張采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，提高智能化治理水平，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。治理工具是指把政府治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動，以改變政策目標(biāo)群體的行為，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機制〔8〕。由于治理目標(biāo)或政策目標(biāo)的實現(xiàn)往往涉及多方行為主體，因此，政府采用的治理工具是多元化的而非單一的。

按照治理工具的定義，從不同的角度可以把治理工具劃分為不同的類型?？臻g網(wǎng)絡(luò)化治理中的治理工具主要強調(diào)科學(xué)技術(shù)層面上的工具。隨著地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、智能終端等新技術(shù)的發(fā)展，治理主體應(yīng)充分利用科技發(fā)展帶來的便利，運用智能化工具來提高環(huán)境治理效率。例如：采用地理信息系統(tǒng)，可以隨時監(jiān)測生態(tài)環(huán)境的變化情況，為生態(tài)環(huán)境保護提供精準(zhǔn)的預(yù)警和監(jiān)測;采用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，可以進一步強化治理主體間的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，提高交流的便利與快捷;采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以科學(xué)分析環(huán)境污染來源等信息，為環(huán)境治理方案、決策的制定提供依據(jù);采用智能終端技術(shù)，可以將人力從繁瑣的環(huán)境治理工作中解放出來，實現(xiàn)治理能力的提升?？傊岣呱鷳B(tài)環(huán)境治理效益不能局限于運用某一種治理工具，需要綜合利用多樣化的治理工具。只有這樣，才能有效應(yīng)對環(huán)境治理中存在的問題。

二、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)存風(fēng)險

環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化為解決日益復(fù)雜的環(huán)境治理問題提供了新思維和新希望。但如何化解生態(tài)環(huán)境的地理跨域性與管理的行政區(qū)域性等現(xiàn)存矛盾，處理好多元化治理理念相互沖突和多元利益博弈等管理的碎片化問題，是決定這種新機制運行狀況的關(guān)鍵因素〔9〕。實踐中，環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的高效運行還面臨著諸多風(fēng)險，主要表現(xiàn)如下：

（一）主體風(fēng)險：環(huán)境治理主體單一，權(quán)力配置不盡科學(xué)合理

審視我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理體系及相應(yīng)的制度安排，環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化面臨的首要挑戰(zhàn)是環(huán)境治理主體單一、權(quán)力配置安排不盡科學(xué)合理。這種風(fēng)險突出表現(xiàn)為以下幾點：

其一，從縱向權(quán)力安排來看，目前實行的是以行政區(qū)域為基礎(chǔ)的中央—地方分工合作機制，即中央政府部門擁有環(huán)境治理宏觀決策和監(jiān)督的權(quán)力，地方各級政府僅對所轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量總負(fù)責(zé)，并承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。這種分工合作機制雖然有著不可替代的優(yōu)勢，但易導(dǎo)致責(zé)任邊界不明晰，為地方政府在環(huán)境治理中的機會主義行為和缺位行為留下了空間。其二，從橫向權(quán)力分配來看，行政部門間職責(zé)劃分不明晰?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定環(huán)保部門為統(tǒng)一的環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)，但同時又賦予有關(guān)部門相應(yīng)職權(quán)，環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)具體職責(zé)總體上顯得過于抽象和模糊，這為部門間推諉、摩擦埋下了誘因并導(dǎo)致問責(zé)困難。其三，從宏觀來看，現(xiàn)行法律和政策主要規(guī)范政府部門的權(quán)責(zé)，很少涉及企業(yè)和公眾，非政府組織缺乏必要的法律授權(quán)，權(quán)益得不到有效保障。由于生態(tài)環(huán)境的公共屬性和復(fù)雜性，政府作為單一的管理主體，已不能適應(yīng)公共治理對多元化主體共同參與的要求〔10〕。生態(tài)環(huán)境的跨域性表明它不局限于地理空間，還包括政治空間、社會空間等，這必然會涉及多方利益主體，但目前“掌舵”與“劃船”同歸于政府會存在嚴(yán)重弊端。只有吸引多元主體共同參與并權(quán)衡各方利益，實現(xiàn)多元利益的整合，才會降低生態(tài)環(huán)境治理風(fēng)險。

（二）客體風(fēng)險：環(huán)境治理客體片面，各領(lǐng)域間協(xié)同治理不足

生態(tài)環(huán)境治理客體片面性安排導(dǎo)致其他治理客體滯后或缺失，這成為長期影響和制約生態(tài)環(huán)境治理效果的一個根本性因素。具體來說，主要表現(xiàn)為以下幾點：

其一，從治理思想來看，由于GDP一直是政府績效考核的重要指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境治理長期以來主要為地方經(jīng)濟增長服務(wù)，環(huán)境治理客體更多考慮的是地理空間治理，忽略了政治空間、社會空間、文化空間等治理客體在環(huán)境保護中的作用，更加忽視了各治理客體間的相互關(guān)聯(lián)性，再加上環(huán)境污染深層原因并沒有從思想上真正得到治理主體的重視，導(dǎo)致環(huán)境治理效果低下。其二，從治理行為來看，環(huán)境治理“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為：片面目標(biāo)鎖定并加以行政遏制，不考慮目標(biāo)外在的關(guān)聯(lián)性和尋找目標(biāo)的替代者，忽視生態(tài)環(huán)境與其他領(lǐng)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，等等。這種情況會影響人們的生活和經(jīng)濟發(fā)展，也會加重生態(tài)環(huán)境污染的進一步惡化〔11〕。其三，從治理結(jié)果來看，治理主體對環(huán)境治理多停留在地理空間層面，對環(huán)境污染區(qū)域進行修復(fù)后，地理空間環(huán)境表象優(yōu)美，但這種狀態(tài)維持時間并不長。在缺乏社會空間、文化空間等治理客體的共同作用下，生態(tài)空間修復(fù)好后很快再次陷入被污染的尷尬境地。因此，生態(tài)環(huán)境治理僅注重對某一治理客體或治理客體的某一方面來進行環(huán)境修復(fù)和保護的做法是不可取的。

（三）結(jié)構(gòu)風(fēng)險：環(huán)境治理結(jié)構(gòu)分散，信息共享和協(xié)調(diào)性較差

多元環(huán)境治理主體和分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排導(dǎo)致部門間特別是跨行政區(qū)域間信息共享和協(xié)同性差等問題的出現(xiàn)，這是製肘環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化有效落實的客觀原因。其主要表現(xiàn)為以下幾方面：

其一，多元治理主體加大了環(huán)境治理協(xié)調(diào)難度。政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與環(huán)境治理，各治理主體屬于不同的管理組織，彼此之間缺乏相互制約機制，導(dǎo)致環(huán)境治理行為的分散性和不協(xié)調(diào)性，不利于整體合力的發(fā)揮。當(dāng)前，政府對企業(yè)、社會組織和公眾的制約更多體現(xiàn)在法規(guī)層面，在環(huán)境治理中則僅為主導(dǎo)作用。企業(yè)、社會組織和公眾彼此之間是相互獨立的主體，不存在相互制約性，故治理行為協(xié)調(diào)難度更大。其二，分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排導(dǎo)致治理主體彼此隔離。由于一些復(fù)雜因素的作用，行政等級體制下部門或行政區(qū)域的分割導(dǎo)致了利益本位化〔12〕。各部門或行政區(qū)域在政府行為抉擇過程中，會優(yōu)先考慮自身利益最大化，這種情況不利于環(huán)境治理的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革方案》提出組建生態(tài)環(huán)境部，整合了原相關(guān)部門污染防治和環(huán)境保護的職能，優(yōu)化了組織機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力安排。但生態(tài)環(huán)境治理涉及多個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，以大部制為特征的機構(gòu)改革無法代替跨部門和跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機制，難以從根本上解決跨部門治理主體間的信息共享和協(xié)調(diào)性問題。其三，治理主體間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系尚待建立。當(dāng)前，政府、企業(yè)、社會組織和公眾之間的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系尚未形成，各治理主體之間缺乏溝通和協(xié)作，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的有關(guān)數(shù)據(jù)、信息難以實現(xiàn)治理主體之間的共享。因此，在管理結(jié)構(gòu)分散性下，治理主體彼此獨立行使環(huán)境治理職權(quán)，進行單一治理客體的修復(fù)和保護，相互之間缺乏交流與合作，難以形成環(huán)境治理合力，將會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的低效。

（四）工具風(fēng)險：環(huán)境治理工具落后，創(chuàng)新性和智能化不夠

管理工具是目標(biāo)利益達成的手段〔13〕500-501。管理工具的落后性是環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化面臨的另一挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為：

其一，管理工具陳舊，形式單一。管理工具是時代發(fā)展的標(biāo)志。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展還處于傳統(tǒng)的管理工具階段，即以行政手段為主，經(jīng)濟、文化和信息技術(shù)等手段使用不足，管理工具嚴(yán)重落后于時代發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟手段的重視和介入，行政手段獨大的局面有所改善，但并沒有改變政府慣用行政手段的思維。其二，管理工具創(chuàng)新性不強?！肮び破涫?，必先利其器?！闭拐畹靡杂行ж瀼貓?zhí)行，必須選擇有效的管理工具。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，智能化管理產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。政府在生態(tài)環(huán)境治理過程中不斷引進智能化管理產(chǎn)品來提高管理效率，但智能化管理產(chǎn)品開發(fā)初衷多以滿足民生需求為目標(biāo)，要使智能化管理產(chǎn)品有針對性地服務(wù)環(huán)境治理專項，就必須對智能化管理產(chǎn)品改造升級。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境智能化管理產(chǎn)品開發(fā)和改造升級滯后，使得智能化管理工具作用未能充分發(fā)揮。其三，高技術(shù)人才的配置不足。先進的管理工具必然要配備專業(yè)的高技術(shù)人才。長期以來，政府部門人才更多偏向于管理型，技術(shù)人才配置不足的情況較為普遍。要運用先進的管理工具，提高信息技術(shù)的支撐力度，就應(yīng)當(dāng)加大高技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進力度?？傊?，先進的管理工具是實現(xiàn)環(huán)境高效治理的重要條件。消除管理工具落后造成生態(tài)環(huán)境治理的不利影響，與時俱進地革新管理工具，是提高生態(tài)環(huán)境治理效率的重要保障。

三、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的完善路徑

生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境治理提出了更高要求，各治理主體被賦予了新的歷史使命。生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)積極引入新思維和新方法，從傳統(tǒng)的碎片化管理轉(zhuǎn)向空間網(wǎng)絡(luò)化治理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)的新局面。從環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的運行特征和運行風(fēng)險來看，我們應(yīng)實現(xiàn)治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，全面推進環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化進程。

（一）以科學(xué)分工為準(zhǔn)則，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求以多元主體參與為基礎(chǔ)。多元主體參與是空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論的內(nèi)在要求，其參與生態(tài)環(huán)境治理，有利于發(fā)揮多元共治模式的效用。推進生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理，應(yīng)明確多元治理主體的職責(zé)定位和責(zé)權(quán)分工。

其一，實現(xiàn)多元治理主體科學(xué)管理，對政府、企業(yè)（市場）、社會組織和公民在生態(tài)環(huán)境治理過程中承擔(dān)的任務(wù)進行科學(xué)分工，明確其責(zé)任義務(wù)。其二，依據(jù)各治理主體的職責(zé)定位賦予相應(yīng)的權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力配置的科學(xué)化。政府向社會增權(quán)賦能，增強企業(yè)（市場）、社會組織和公民在生態(tài)環(huán)境治理過程中的活力;社會向政府增權(quán)賦能，提高政府在生態(tài)環(huán)境治理過程中的決策、調(diào)配、動員等方面的管理能力。其三，推進環(huán)境污染第三方責(zé)任制。應(yīng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)及單位委托要求，確定第三方治理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和合同約定義務(wù)，發(fā)揮第三方力量在生態(tài)環(huán)境治理中的作用。其四，健全各主體生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任追究制度。在現(xiàn)代民主和法治視角下，履行對公民的責(zé)任是政府的第一要義〔14〕。除此之外，還應(yīng)制定其他各治理主體的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)邊界，建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)機制。

（二）以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同治理

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求以多領(lǐng)域協(xié)調(diào)為支撐。多領(lǐng)域的協(xié)同治理是空間網(wǎng)絡(luò)化治理模式的外在表現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境治理客體應(yīng)以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同。

其一，生態(tài)環(huán)境污染并非對單一空間造成影響?！邦^痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單向治理思維方式和片面鎖定目標(biāo)加以行政遏制的行為，已不能適應(yīng)現(xiàn)代化對生態(tài)環(huán)境治理的要求，這就需要我們從“五位一體”的空間角度去重新審視環(huán)境治理方式，加強多空間領(lǐng)域的合作共治，并實現(xiàn)共贏。其二，多空間領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)和支撐，促使各治理主體共同發(fā)力，這樣可以提高生態(tài)環(huán)境治理效率。政府應(yīng)實現(xiàn)“服務(wù)，而不是掌舵”的角色轉(zhuǎn)變〔15〕409-413，提高生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)效能;企業(yè)（市場）應(yīng)充分發(fā)揮資源配置作用，充當(dāng)生態(tài)環(huán)境治理的主力軍;社會組織和公民應(yīng)變被動為主動，成為環(huán)境治理的重要參與者。其三，在治理現(xiàn)代化理念下，生態(tài)環(huán)境不再是簡單的地理空間，而是精神空間、物質(zhì)空間和地理空間等多要素的綜合空間。追求多空間領(lǐng)域融合發(fā)展是現(xiàn)代化社會發(fā)展的必然趨勢。采取多空間領(lǐng)域的協(xié)同治理是從源頭上消除生態(tài)環(huán)境污染、維持生態(tài)平衡的有效路徑，有助于實現(xiàn)公民對“綠水青山就是金山銀山”的美好愿景。

（三）以提升效能為宗旨，營造合作共生的伙伴關(guān)系

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求構(gòu)建多主體間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，因而多主體間的合作伙伴關(guān)系是實現(xiàn)空間網(wǎng)絡(luò)化治理的重要條件。網(wǎng)絡(luò)化治理方式打破了傳統(tǒng)的國家和地方、公共和個人的二分法思維，轉(zhuǎn)而追求廣覆蓋、綜合性、協(xié)作化的新治理理念〔16〕。營造治理主體合作共生的伙伴關(guān)系，就是要對資源的空間價值與治理主體內(nèi)外部的關(guān)系進行整合，以提升治理效能為宗旨，促進生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)、合作與共享。

其一，重塑政府部門間和上下級間的合作伙伴關(guān)系。打破政府部門利益壁壘，加強政府各部門間及上下級間的合作，建立職能科學(xué)、協(xié)調(diào)高效的扁平化治理結(jié)構(gòu)，提高政府的決策和辦事效能〔17〕。其二，重塑跨行政區(qū)域政府間的合作伙伴關(guān)系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官僚制思維，構(gòu)建“以人民利益為根本遵循，以合作共生為導(dǎo)向”的命運共同體，充分利用各行政區(qū)域資源優(yōu)勢，加強跨行政區(qū)域政府間的合作與交流，推行跨區(qū)域生態(tài)補償機制和責(zé)任追究制度，形成環(huán)境治理“一盤棋”的局面。其三，重塑政府與企業(yè)、社會組織、公民之間的合作伙伴關(guān)系。改變不適合新形勢新要求的發(fā)展理念，建立新型合作伙伴關(guān)系，提高企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的地位和作用，調(diào)動社會組織、公民參與環(huán)境治理的積極性，實現(xiàn)環(huán)境治理主體間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化。

（四）以靈活高效為目標(biāo)，提高治理工具智能化水平

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求實現(xiàn)治理工具的智能化。在人們對美好生態(tài)環(huán)境需求日益增長的驅(qū)動下，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理工具已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，實現(xiàn)環(huán)境高效治理應(yīng)當(dāng)提高治理工具的智能化水平。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新技術(shù)運用為生態(tài)環(huán)境治理工具實現(xiàn)智能化創(chuàng)造了條件。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境智能治理平臺，可從以下幾方面著手：

其一，利用新媒體手段，加強生態(tài)環(huán)境保護知識、政策的動態(tài)宣傳，實現(xiàn)環(huán)境保護意識的社會化。如采取手機APP形式對環(huán)保知識進行宣傳，抓住年輕人對智能手機的依賴心理，實現(xiàn)閱讀群體的增加，進一步提升公眾對環(huán)境保護的認(rèn)知度。其二，利用地理信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對生態(tài)環(huán)境進行實時監(jiān)測，并分析生態(tài)環(huán)境發(fā)展趨勢。這樣做不僅可以使人力從傳統(tǒng)的實地監(jiān)控中解放出來，還可以使生態(tài)環(huán)境實況更加快捷準(zhǔn)確地傳遞到治理主體，提高治理主體的決策水平。其三，借助網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，構(gòu)建多元治理主體網(wǎng)絡(luò)交流平臺，加強多元治理主體間的聯(lián)系。應(yīng)通過政府部門與企業(yè)、社會組織、公民之間信息交換與資源共享，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促使多元治理主體合作共治效能的提升。其四，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新技術(shù)手段，實時公布生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和治理效果。這樣做不僅有利于生態(tài)環(huán)境治理信息公開和透明，加強社會監(jiān)督力度，還可以提高公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理靈活高效的目標(biāo)。

四、結(jié)語

綜上所述，空間網(wǎng)絡(luò)化治理是生態(tài)環(huán)境治理的未來趨勢。推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的空間網(wǎng)絡(luò)化治理，還應(yīng)處理好以下三對關(guān)系：

一是工具理性與價值理性的關(guān)系。在生態(tài)環(huán)境治理實踐中，政府更加強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理的工具理性功能?？臻g網(wǎng)絡(luò)化治理注重治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的空間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系的建立，并提供了工具性參考，滿足了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的需求。但是，針對我國生態(tài)環(huán)境治理面臨的社會資本匱乏、公共性缺失、共同體弱化等治理危機，更應(yīng)強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理的價值理性功能，發(fā)揮治理組織的內(nèi)生力、原動力和整合力，培育治理個體的民主意識與合作能力，樹立生態(tài)環(huán)境的共治意識，促進生態(tài)環(huán)境治理的工具理性與價值理性的統(tǒng)一。二是吸納與激活的關(guān)系。長期以來，生態(tài)環(huán)境治理主體存在弱化、異化等問題，無法激活生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理的活力和動力。通過培育生態(tài)環(huán)境治理社會組織，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機制，是國家強化對社會力量制度化吸納的方式。社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理，不僅體現(xiàn)為國家對社會力量的制度化吸納，更是對社會力量的組織化激活。應(yīng)依托社會組織的公益性、專業(yè)性等優(yōu)勢，發(fā)揮社會組織貼近環(huán)境、熟悉民情、融入文化的功能，激發(fā)環(huán)境治理中傳統(tǒng)的地緣功能，推動生態(tài)環(huán)境的共建、共治、共享。三是賦權(quán)與規(guī)范的關(guān)系。針對生態(tài)環(huán)境治理存在的主體單一、結(jié)構(gòu)不優(yōu)化等問題，推進生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理，政府還應(yīng)從多方面培育發(fā)展生態(tài)環(huán)境治理社會組織，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府購買服務(wù)等機制，對社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理賦權(quán)，拓展社會組織的參與渠道，激活服務(wù)能力。但也應(yīng)看到，社會組織發(fā)展過程中存在種種亂象，出現(xiàn)了權(quán)力尋租和信任危機等問題，嚴(yán)重影響了社會組織的公信力和公益性。所以，在賦權(quán)的同時應(yīng)強化對社會組織的規(guī)范，在生態(tài)環(huán)境治理多環(huán)節(jié)中加強監(jiān)管，實現(xiàn)賦權(quán)和規(guī)范的統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯 周 榮