中西方傳統(tǒng)政治文化對公務(wù)員制度形成的影響

摘 要：公務(wù)員制度作為一種現(xiàn)代人事管理制度，是國家政治制度的一部分。不同國家公務(wù)員制度的形成和發(fā)展與諸多因素有關(guān)，其中植根于特定的政治、經(jīng)濟及社會環(huán)境下的傳統(tǒng)政治文化對包括公務(wù)員制度在內(nèi)的一系列政治制度產(chǎn)生著潛移默化的影響，并使其具有不同的發(fā)展路徑及變革方向。通過對中西方的傳統(tǒng)政治文化及價值觀進行比較，發(fā)現(xiàn)其在政治立場、組織變革方向、行政價值取向、法治化進程等方面對當今中西方公務(wù)員制度的形成與變革都具有深遠的影響。

關(guān)鍵詞：中西方;政治文化;公務(wù)員制度

中圖分類號：D630? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）03-0038-03

現(xiàn)代公務(wù)員制度起源于19世紀初的英國，后在美國伴隨行政科學(xué)的興起得到了進一步的發(fā)展，并被其他各國效仿運用。此后，為了應(yīng)對時代變遷所引發(fā)的新挑戰(zhàn)與新機遇，各國都在持續(xù)地對本國公務(wù)員制度進行更新與變革。對公務(wù)員制度的革新既應(yīng)積極吸收、借鑒他國成功經(jīng)驗與先進理念，又應(yīng)充分考慮其與本國文化與價值觀的適配性。通過研究與對比中西方傳統(tǒng)政治文化對公務(wù)員制度形成的影響，認識我國傳統(tǒng)政治文化帶來的優(yōu)勢，以期在此基礎(chǔ)上探索如何進一步建設(shè)中國特色社會主義國家公務(wù)員制度。

一、公務(wù)員制度的形成概述

公務(wù)員制度是指為了對公務(wù)員的行政行為進行科學(xué)、規(guī)范的管理而設(shè)置的一系列完整的法律、法規(guī)、政策等的總稱，它旨在調(diào)整公務(wù)員的職務(wù)、職級關(guān)系及工作關(guān)系，并對公共管理行為進行激勵、引導(dǎo)、約束及監(jiān)督。

以英、美為主的西方國家在工業(yè)革命及資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展的背景下，出于穩(wěn)定政局、保持政策執(zhí)行連續(xù)性以及提高政府管理效率等目的而對原先的官吏恩賜制、政黨分肥制等公職任用制度進行了改革，在人事選用上借鑒中國的科舉制度及職業(yè)文官隊伍形式而產(chǎn)生了以功績制為核心的現(xiàn)代文官制度，此后西方各國不斷地吸收新的公共管理理念并處于持續(xù)的變革中。

我國古代的官僚制度在經(jīng)過一系列的變遷后，形成了以科舉取士制、九品等級制等為核心的、長期穩(wěn)定存在的古代官吏制度。中華人民共和國成立后，以馬克思主義政黨思想為基礎(chǔ)，根據(jù)社會主義政治與市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進一步進行體制機制改革與完善，最終形成了具有中國特色的現(xiàn)代公務(wù)員制度。

中西方的現(xiàn)代公務(wù)員制度產(chǎn)生于不同的社會背景與政治制度之下，傳統(tǒng)政治文化在其中起著隱性、深層且持久的影響，并決定著兩者發(fā)展和改革方向上的區(qū)別。

二、中西方傳統(tǒng)政治文化比較

政治文化指人們在社會政治生活中形成的對于政治的感受、認識和道德習俗規(guī)范的復(fù)雜綜合。它一般由政治心理、政治思想兩個層次構(gòu)成。政治文化作為一種特定社會政治關(guān)系在觀念形態(tài)上的反映，其形成及發(fā)展與影響這種社會政治關(guān)系的一切因素相關(guān)[1]。以經(jīng)濟、政治為主的諸多因素相互融合產(chǎn)生了政治文化，而政治文化又反過來對政治制度及政治行為等產(chǎn)生影響。

（一）中國傳統(tǒng)政治文化及其影響

中國古代典型的政治制度為封建君主專制的中央集權(quán)制，其最大的特點是形成了“大一統(tǒng)”的政治文化觀念，以及以君王及其血緣宗族為核心的、高度集權(quán)的王權(quán)支配型社會形態(tài)。天子作為國家最高等級的管理者，擁有至高無上的權(quán)力，其下形成完備、嚴密且整齊劃一的官僚系統(tǒng)以維護王權(quán)統(tǒng)治[2]。家國同構(gòu)的政治文化使臣民形成了獨特的子民意識與家國情懷，人民重視家庭、民族及國家的凝聚與壯大，集體意識與愛國精神較強、組織紀律性高，但另一方面，人民也因視自身為被統(tǒng)治對象而缺乏政治參與意識與權(quán)利觀念。

儒家思想在中國傳統(tǒng)政治文化的形成過程中發(fā)揮了重要的作用，為我國古代長期維持大一統(tǒng)的封建專制統(tǒng)治夯實了意識形態(tài)基礎(chǔ)。儒家思想在政治上主張“禮治”“德治”及“人治”，其中“禮治”以維護宗法等級制為核心，強調(diào)社會中的各角色都應(yīng)遵循各自的行為規(guī)范;“德治”強調(diào)統(tǒng)治者應(yīng)加強自我道德修養(yǎng)，并以道德教化民眾;“人治”則強調(diào)讓道德高尚的人掌握權(quán)力甚至居于統(tǒng)治地位。儒家政治思想也為我國現(xiàn)代行政倫理的建設(shè)提供了重要的啟發(fā)意義。

（二）西方傳統(tǒng)政治文化及其影響

西方的政治文化發(fā)源于沒有統(tǒng)一的政權(quán)而以“城邦”形式進行治理的古希臘，由此形成的獨立自主的、小國寡民式的政治意識一直影響至今。在西方的社會觀念中，人們認為個人的自由與利益大過一切。在個人主義思想的影響下，西方社會普遍認同國家權(quán)力屬于公民共同所有，是為了保障個人利益而存在的公共權(quán)力觀。這使得西方公民的政治參與、權(quán)力監(jiān)督意識較強，并促進了民主觀念與制度的發(fā)展。

西方的民主思想對西方社會制度與政治形態(tài)的形成產(chǎn)生了深厚的影響。西方國家早期資源與物資的匱乏促進了商品經(jīng)濟的迅速發(fā)展，社會文化形態(tài)比較開放，對于社會變革持較開放的態(tài)度，這為西方國家推翻封建君主統(tǒng)治、完成工業(yè)革命并確立資本主義制度奠定了基礎(chǔ)，也促進了西方國家政黨政治的形成以及政治體制的全面改革。

在政治思想的發(fā)展上，西方在17世紀較為寬松的政治思想環(huán)境下誕生了思想解放運動及多元的政治文化。自小規(guī)模政體下滋生的比較思想、哲學(xué)思辨意識也使得學(xué)者追求科學(xué)理性，從而促進了西方政治哲學(xué)與行政科學(xué)的發(fā)展。此外，西方自由主義學(xué)說在宗教背景的影響下提出了“性惡論”的假說，認為應(yīng)通過“他律”的方式來對人性的惡加以制約，這種假說與西方資本主義的發(fā)育共同作用，為西方法制化的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

三、中西方傳統(tǒng)政治文化對公務(wù)員制度形成及變革的影響

公務(wù)員制度作為國家政治與行政制度的重要分支，我們不難發(fā)現(xiàn)，中西方的傳統(tǒng)政治文化與公務(wù)員制度的形成及變革有著千絲萬縷的聯(lián)系。具體分析如下：

（一）對公務(wù)員政治立場的影響

中西方公務(wù)員制度最顯著的區(qū)別之一是西方公務(wù)員存在“政務(wù)官”與“事務(wù)官”之分，且事務(wù)官在政治上應(yīng)保持“中立”，由獨立于黨派的專門機構(gòu)進行管理，與黨派保持距離，不參與政治事務(wù)。

西方的民主政治文化使得西方國家在資產(chǎn)階級革命后形成了以選舉活動和黨派競爭為特點的政黨政治。為了革除周期性的政治選舉與黨派更替下賣官鬻爵、政黨分肥等現(xiàn)象對行政管理穩(wěn)定性所造成的影響，英國在《諾思科特—屈維廉報告》中首次以官方文件的形式建議建立常任文官隊伍，并使文官保持政治中立。美國同樣在《彭德爾頓法案》中確立職位常任原則與政治中立原則，以最大限度地保證行政管理的穩(wěn)定性與連續(xù)性，實現(xiàn)行政的公平正義[3]。然而在實際的行政管理過程中，事務(wù)官不可避免地會參與政策的制定過程，并且由具有實際政策執(zhí)行經(jīng)驗的事務(wù)官參與的政策制定過程往往具有更好的效果，因此傳統(tǒng)的政治中立原則受到部分學(xué)者的批評，并逐漸出現(xiàn)了一定的變通。而單論政務(wù)官的政治立場，盡管在西方的民主觀念意識中，民選官員應(yīng)代表國民的利益與意愿，但實際上政務(wù)官的政治立場往往被強大的資本力量左右，所代表的往往并非民意，而是為“民主”表象所掩蓋的資本家或利益集團的利益。

與西方國家相比，中國人民具有較強的平均主義思想與共同體意識，中國共產(chǎn)黨的成立與社會主義國家的建立符合我國全體人民的文化思想根基與意愿，也契合我國歷來的經(jīng)濟形式。我國的政黨制度為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，強調(diào)與堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在各項制度建設(shè)中都體現(xiàn)著黨的意志。黨的根本政治立場就是人民立場，以人民為中心、為人民服務(wù)是我國公務(wù)員唯一的立場與宗旨。因此我國的公務(wù)員不但沒有政治與行政相分離的文化緣由與現(xiàn)實需求，而且還要求應(yīng)有明確的政治方向，必須堅持黨的基本路線，熟悉及參與黨的相關(guān)事務(wù)，并堅持黨管干部原則，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行干部人事工作。

（二）對公務(wù)員組織變革的影響

西方文官制度借鑒中國古代官吏制度的形式而生，但其組織變革歷程深受西方傳統(tǒng)政治文化的影響。對科學(xué)理性及批判思維的追求使得西方學(xué)者較早地將公共管理作為一門科學(xué)來研究，資本主義的發(fā)展也使得經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科理論與績效管理、戰(zhàn)略管理等企業(yè)管理理念及工具被大量引入行政管理中，而平等、分權(quán)、民主等西方傳統(tǒng)思想理念自始至終貫穿其中，并決定著其變革方向。在由古典公共行政學(xué)到新公共治理的一系列范式變遷過程中，傳統(tǒng)的官僚制遭到批判，公共組織朝著彈性化、市場化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展，更加注重效率與價值的兼顧，并出現(xiàn)了精簡政府機構(gòu)與公務(wù)員隊伍、下放管理權(quán)限及充分授權(quán)、拓寬用人渠道、以雇用制代替職務(wù)常任制、職位分類與品位分類并行、監(jiān)督約束與激勵保障并舉、改革工資制度與退休制度等具體的改革方向。

產(chǎn)生于“大一統(tǒng)”文化觀念下的中國古代官吏制度，在官職結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出權(quán)力高度集中的、自上而下、等級分明的層級制的特征，由皇帝直接掌控的中央部門對官員進行統(tǒng)一的選拔、考核與管理等工作，并在縱向上進行層級控制。古代官吏制度以其相對公正的選官制度與嚴密的官職體系使得長期、穩(wěn)定的封建統(tǒng)治成為可能，并為現(xiàn)代公務(wù)員制度的設(shè)計帶來諸多啟發(fā)，同時也為我國現(xiàn)代行政管理活動帶來了一定的思想及行為上的定式。

中華人民共和國成立后，我國政治制度與文化觀念發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)官吏制度所內(nèi)含的部分理念與價值觀已不符合當今時代的需求。在這種情況下，我國積極學(xué)習并引進西方先進行政管理理念及管理工具，不斷地進行漸進式改革，在組織變革方向上與西方各國保持著一定的一致性。同時，還基于我國特有的政治制度，積極進行黨政體制改革，并進一步明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部原則的制度化[4]。針對傳統(tǒng)觀念所遺留下的官本位、官利一體化思想以及任人唯親、人治現(xiàn)象嚴重等問題，我國積極轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政體制，探索服務(wù)型政府與法治政府的建設(shè)，并逐步完善內(nèi)部勤政、廉政保障機制與公務(wù)員隊伍的考核評價、競爭激勵、新陳代謝等機制。

（三）對公務(wù)員行政價值取向的影響

西方公務(wù)員制度在演進過程中，經(jīng)歷了由于片面追求行政效率而帶來的官僚主義盛行、尋租腐敗、文化價值觀沖突等問題，公務(wù)員行政倫理的建設(shè)由此被重新審視與強化。西方公務(wù)員制度的價值取向通常包括公平正義、公共利益、公共責任和依法行政[5]，我們同樣可以從文化上覓得其根源。首先，民主、平等的觀念以及人類對“善”的普遍追求使我們不難理解其公平正義的價值追求。其次，基于西方的公共權(quán)力觀來說，公務(wù)員由于掌握著公民讓渡出來的公權(quán)力，其與公民之間存在的是一種委托—代理關(guān)系，因此理應(yīng)盡到其職責上的義務(wù)，即承擔公共責任、維護公共利益。最后，西方公務(wù)員制度作為近現(xiàn)代資本主義發(fā)展的產(chǎn)物，法制化和規(guī)范化是其最突出的特征之一，通過依法行政能對公務(wù)員的權(quán)力行使進行約束，確保公務(wù)員的權(quán)責相統(tǒng)一。

不同于西方公務(wù)員行政倫理的建設(shè)背景，在儒家文化“人治”思想的影響下，我國自古便十分重視官吏倫理的規(guī)范，中華人民共和國成立后，我國在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)時代背景的變化對公務(wù)員提出了新的要求。我國強調(diào)公務(wù)員堅持為人民服務(wù)的宗旨，以及“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準，并將德、能、勤、績、廉五方面作為干部的考核與評價標準。為人民服務(wù)，是傳統(tǒng)“民本”思想在新時代的延續(xù)與更新，意味著公務(wù)員不存在任何形式的特權(quán)，把人民而非公職人員或資本家的利益放在第一位，積極維護社會公共利益，并接受人民的監(jiān)督，建設(shè)服務(wù)型政府正是對這一理念的延伸與落實。堅持“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準，則沿襲了我國傳統(tǒng)的“德治”精神。“德治”思想是我國古代的重要治國理念，也是實現(xiàn)服務(wù)型政府的必要條件，更是“法治”實現(xiàn)的重要支撐，因此公務(wù)員應(yīng)在自我審視的基礎(chǔ)上，加強自身道德修養(yǎng)，并以德作為干部選拔的底線。

（四）對公務(wù)員制度法治化的影響

西方資本主義的發(fā)展及17、18世紀法治思想的啟蒙使得西方國家較早地進入了法治社會的建設(shè)，也較早地形成了各國的公務(wù)員制度和相關(guān)法律，并成功開辟了行政管理法制化的新時代。例如英國自1870年確立公開競爭的考試制度后，通過改革逐步建立了完善的人事管理制度;美國于1883年通過的《彭德爾頓文官改革法案》標志著其文官制度的初步建立，并在后期通過一系列的變革形成了完善的配套法規(guī)體系。

由于長期處于小農(nóng)經(jīng)濟與封建專制的環(huán)境下，中國在歷史上相對于西方缺少了法治化產(chǎn)生的客觀背景。雖然中國古代也具有較完善的法律體系，但在治理理念與實踐上仍以人治為主。不同于基于規(guī)則理性的法治思想，人治強調(diào)依靠統(tǒng)治者個人的賢明來使國家得到良好的治理，而“德治”則是人治的理想化模式。直到中華人民共和國成立后，我國公務(wù)員制度才站在了法治化建設(shè)的起點上。1993年，我國出臺的《國家公務(wù)員暫行條例》，標志著我國公務(wù)員制度基本框架的確立;2006年，我國通過《公務(wù)員法》的出臺，對公務(wù)員的管理進行全面的規(guī)范，從此我國公務(wù)員管理正式走上法治化的道路;2018年我國再次修訂《公務(wù)員法》，對公務(wù)員制度進行了重大的改革與完善。

依法行政是我國實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，以德治國則是我國古代所尊崇的治國理念。在公務(wù)員制度法治化的道路上，我們逐步認識到，法治與德治并非兩種相對立的理念，而是相互補充與促進的：法治的實現(xiàn)需要道德建設(shè)作為根基，而通過規(guī)則的制定又對德治進行了正面引導(dǎo)。因此我國在依法行政的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)通過德治與法治的共同作用，以形成德法共治的行政新格局[6]。

四、結(jié)語

傳統(tǒng)政治文化與價值觀的差異使得中西方公務(wù)員制度展現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑與變革方向。盡管隨著國家間持續(xù)的學(xué)術(shù)交流與全球改革浪潮的席卷，中西方公務(wù)員制度之間出現(xiàn)了相互影響與滲透，甚至在組織變革方向、管理理念、行政價值取向等方面存在著一定的相似之處，但其發(fā)展與變革由于兩者政治屬性的不同而具有不同的出發(fā)點與落腳點。西方國家公務(wù)員制度建設(shè)的主要目的是通過滿足社會與經(jīng)濟發(fā)展的需求來維護資產(chǎn)階級的利益與統(tǒng)治;而我國則是為了滿足廣大人民群眾對物質(zhì)文明與精神文明的需求，這也是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別之一。因此在建設(shè)中國特色社會主義國家公務(wù)員制度時，我們切忌對西方公務(wù)員制度進行全盤照搬，而應(yīng)順應(yīng)我國國情與時代發(fā)展的需求，在堅定中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化根基與制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，合理地借鑒西方公務(wù)員制度中的可取之處，從而確保我國公務(wù)員制度在與時俱進中保持其先進性。

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收稿日期：2021-11-04

作者簡介：袁珠妮，碩士研究生，從事公共行政管理與公共人力資源管理研究。