黨內(nèi)法規(guī)與國家法律備案審查銜接機制的進路選擇

伍德志　景子琛

摘 要：現(xiàn)階段，銜接與協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律這兩大規(guī)范體系是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重點之一，備案審查制度正是進行銜接的重要途徑。因此分析了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性、探尋了備案審查制度中的銜接點——合法性審查中可能存在的主體權(quán)能問題，從限制溢出效應(yīng)、明確主體職責(zé)的思路入手，對聯(lián)席會議制具體機制的構(gòu)建進行了闡述。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);備案審查制度;聯(lián)席會議制度;合法性審查

中圖分類號：D9? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）03-0085-03

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，與國家法律共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系，其中還特別強調(diào)要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[1]。這一精神同樣體現(xiàn)于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》），其中第四條第三款指出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制?！盵2]黨內(nèi)法規(guī)既是建設(shè)社會主義法治國家的制度基礎(chǔ)，又是管黨治黨、從嚴治黨、依規(guī)治黨的制度手段，但鑒于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系的相對獨立性，二者之間銜接聯(lián)動機制的進路選擇是一個值得探討的問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性

正如“法律”這一概念有狹義與廣義之分，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念也存在多種理解。狹義的黨內(nèi)法規(guī)，制定主體的層級為省級以上（含省級），《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。”[3]據(jù)此，可以將狹義的黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)、中央部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)三大類[4]30-36。

廣義的黨內(nèi)法規(guī)在狹義概念的基礎(chǔ)之上，還包括了一部分黨內(nèi)規(guī)范性文件。根據(jù)《備案審查規(guī)定》的備案審查范圍來看，廣義的黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)當(dāng)包括具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的黨內(nèi)規(guī)范性文件。與之相對應(yīng)，另一部分黨內(nèi)規(guī)范性文件不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用，則不屬于廣義黨內(nèi)法規(guī)的范圍。本文探討的是備案審查制度，為了便于說明，使用廣義的黨內(nèi)法規(guī)概念。

《決定》指出，要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?？梢钥闯觯八膫€體系是分別針對立法、實施、監(jiān)督、保障等方面構(gòu)建的，系同一規(guī)范體系建設(shè)的不同方面，是以用頓號間隔。此后，單獨提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”并用逗號隔開，體現(xiàn)了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在法治體系框架內(nèi)的并行關(guān)系。在實證主義法學(xué)的傳統(tǒng)觀念中，“法是上升為國家意志的統(tǒng)治階級的意志的體現(xiàn)”，據(jù)此而言黨內(nèi)法規(guī)似乎并不應(yīng)當(dāng)屬于“法治體系”，也不具有法的屬性。然而，這一概念并非沒有局限性，在實證主義法學(xué)以外，法社會學(xué)對法的概念有不同的認知。工具主義主張法是滿足社會需求的工具;法律多元主義主張法并不僅僅出自國家，國家的法只是社會法律秩序的一部分，而且并不必然是最重要的部分[5]?！胺ā睒?gòu)成上位概念，其內(nèi)含了國家法、社會法、國際法等;“法律”則構(gòu)成下位概念，專指國家制定的法律，尤其是成文法?？梢钥闯?，法社會學(xué)更加關(guān)注規(guī)則本身所具有的屬性，而非制定主體，能夠更精準地揭示法的本質(zhì)，認清黨內(nèi)法規(guī)的法屬性。

黨內(nèi)法規(guī)的法屬性也源于我國的黨情與國情，國外政黨一般在國家建立之后經(jīng)由法律得以競選與執(zhí)政，而中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基于人民的選擇與歷史正當(dāng)性，不僅在新中國成立后領(lǐng)導(dǎo)人民展開法治建設(shè)，而且黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，因此執(zhí)政邏輯和政黨作用與國外政黨截然不同。就規(guī)范對象而言，國家法律的規(guī)范對象是全體公民，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是全體黨員，盡管黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范范圍不比國家法律，但由于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用深遠，遍及國家事務(wù)的方方面面，具有極強的溢出效應(yīng)（或稱外溢效應(yīng)、溢出性等），因此有必要受到重視。正因為黨內(nèi)法規(guī)對我國社會存在極強的溢出效應(yīng)，這一黨內(nèi)規(guī)范才具有了社會法的屬性。這也是黨要管黨、依規(guī)治黨的重要所在。我國黨內(nèi)法規(guī)體系尚待完善，為了構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，銜接與聯(lián)動兩大規(guī)范體系勢在必行。

二、備案審查制度中的銜接點——合法性審查

（一）黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的內(nèi)涵

黨內(nèi)法規(guī)備案審查的內(nèi)容包括：政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查[6]。其中政治性、合理性、規(guī)范性三個方面的審查主要關(guān)注的是待審查規(guī)范本身，合法合規(guī)性審查則關(guān)注待審查規(guī)范是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸。合法性與合規(guī)性的審查分別對應(yīng)了待審查黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的摩擦，以及待審查黨內(nèi)法規(guī)與已有黨內(nèi)法規(guī)之間的矛盾。黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性和強制性，導(dǎo)致其容易產(chǎn)生與國家法律之間的摩擦，因此必須要構(gòu)建相應(yīng)的制度加以避免。

黨內(nèi)法規(guī)合法性審查首先面臨“合”的標準問題，對于規(guī)范性文件之間的摩擦，體現(xiàn)了兩種審查標準，即“相一致”和“不抵觸”。相一致是指針對同一對象，不同規(guī)范性文件的規(guī)定不得有不同的調(diào)整方式;不抵觸的范圍則更廣，只要不違反制定者的意圖，不同規(guī)范性文件可以對同一對象有各自的調(diào)整方式?！秱浒笇彶橐?guī)定》要求黨內(nèi)法規(guī)要達到與憲法、法律相一致這一更高標準，承接了《黨章》的精神，是黨內(nèi)法規(guī)體系的一貫要求，為黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動提供制度保障;而在黨內(nèi)法規(guī)之間提出“不相抵觸”的要求，則為下位黨內(nèi)法規(guī)預(yù)留了變通空間。另外則是合“法”的范圍，即憲法和法律。對此，《黨章》《制定條例》以及《備案審查規(guī)定》中的表述方式是一致的，此時法律是指狹義的法律，即由全國人大及其常委會主導(dǎo)制定的法律。

（二）黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的主體與權(quán)能問題

對黨內(nèi)法規(guī)進行合法性審查的主體，也即備案審查主體，根據(jù)《備案審查規(guī)定》來看通常是上級黨組織，有需要的可以建立系統(tǒng)內(nèi)備案制度，黨中央明確規(guī)定向特定主體備案的，從其規(guī)定，同時還應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求進行報備。由特定黨組織審查待審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性，在這一審查過程中必然涉及對憲法和法律的解釋，其效力如何是值得探討的問題。我國目前明確存在的法定解釋有三種，即立法解釋、司法解釋、行政解釋。《憲法》與《立法法》明確了憲法和法律的解釋權(quán)歸屬于全國人大常委會;《立法法》還規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)做出屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋;《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中規(guī)定國務(wù)院及其主管部門有權(quán)解釋不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題。其中司法解釋與行政解釋僅就相關(guān)工作中具體應(yīng)用問題對法律進行解釋，與黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查有較大不同;而與之相似的是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查，是就規(guī)范性文件間一致性、是否相抵觸進行審查。

筆者認為，黨組織在黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的過程中對憲法、法律所做的解釋并不具有法定解釋的效力，《備案審查規(guī)定》對審查主體的授權(quán)屬于黨內(nèi)的職責(zé)分配問題，而非法律意義上的授權(quán)。但這一“授權(quán)”仍然引起了廣泛爭論，有學(xué)者認為黨領(lǐng)導(dǎo)并且參與了立法，因此由黨依據(jù)憲法和法律對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查并不會偏離憲法和法律的原意和初衷。也有學(xué)者認為此種授權(quán)有破壞憲法確定的國家權(quán)力秩序之嫌[7]。

無論如何，黨內(nèi)法規(guī)實際上并沒有直接作用于國家法，其效力來源于黨員對權(quán)利的自愿讓渡，因而僅直接作用于黨內(nèi)。黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨內(nèi)法規(guī)是黨的內(nèi)部文件，但也屬于社會法的范疇，黨組織對憲法和法律的解釋不僅僅作用于黨內(nèi)，因此即使并非法定解釋卻被視為具有相應(yīng)的效力，引起了廣泛爭論。另外，黨組織是否具有進行合法性審查相應(yīng)的能力也是一大癥結(jié)。黨組織的工作重心在于黨務(wù)，進行合法性審查不在對其業(yè)務(wù)能力的合理預(yù)期。同時，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查遵循有件必備、有備必審的原則，其工作量也是巨大的。

三、聯(lián)動機制的構(gòu)建——兩審聯(lián)席會議制

筆者贊同引入黨外審查與黨內(nèi)審查相結(jié)合的審查機制，通過聯(lián)席會議建立黨內(nèi)審查與黨外審查之間的連接，這種機制靈活且彈性化。相較于建立一個綜合機構(gòu)來整合黨內(nèi)審查與黨外審查，聯(lián)席會議制無須變動原有的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，運行過程中所受阻礙較少。除了制度本身的優(yōu)勢以外，引入黨外審查本身也具有重要的功能性。

（一）黨內(nèi)外聯(lián)合審查的必要性

首先，聯(lián)合審查對黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)有調(diào)控作用。溢出效應(yīng)指黨內(nèi)法規(guī)在實踐運行、調(diào)整關(guān)系時，超出一定的邊界，對其原本調(diào)整對象以外其他領(lǐng)域發(fā)生約束力。實踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨內(nèi)法規(guī)跨界到國家法律領(lǐng)域調(diào)整公共事務(wù)的情形相對多見，而國家法律跨界對黨內(nèi)事務(wù)進行調(diào)整相對少見。黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)歸根結(jié)底是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位產(chǎn)生，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征，也是其法治事業(yè)最根本保證，因而一定程度的外溢效應(yīng)具有理性且無可避免[8]。黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨、從嚴治黨的工具，但不是黨全面領(lǐng)導(dǎo)、治理國家的工具，不論其溢出效應(yīng)目前產(chǎn)生的影響是正向還是負向，都應(yīng)當(dāng)受到合理的控制，防止該效應(yīng)無限制的蔓延。通過黨內(nèi)外聯(lián)合審查機制的反饋，一方面給予黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)以限制，另一方面也賦予其正當(dāng)性，使黨內(nèi)法規(guī)能夠更好地發(fā)揮其影響力。

其次，聯(lián)合審查將有效緩解黨內(nèi)審查的工作壓力。在地方實踐中，現(xiàn)階段從事黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作人員在數(shù)量、專業(yè)技能方面存在欠缺。以桂林市為例，該市市委法制科從事備案審查的專員僅兩人，需要通過借調(diào)、征用選調(diào)生等方式應(yīng)對大量的備案審查工作[9]。引入黨外審查與黨內(nèi)審查相結(jié)合，既可以緩解黨內(nèi)審查的工作壓力，又能提升備案審查的專業(yè)性，提高備案審查工作的質(zhì)量與效率。

（二）聯(lián)席會議與黨內(nèi)審查構(gòu)成的兩審制

聯(lián)席會議制度是對黨內(nèi)法規(guī)人大審查思路的延伸，即黨內(nèi)備案審查機構(gòu)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)涉及的國家法律制定機關(guān)提出的意見，依具體情況會同國家法律的制定和解釋部門，并吸收黨務(wù)、法律及其他綜合部門的代表，就黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)、規(guī)范性文件是否協(xié)調(diào)的問題進行充分討論，從而吸納相關(guān)意見做出決定的制度[10]。

1.聯(lián)席會議制度中的主體職責(zé)。聯(lián)席會議的主要參與者是黨內(nèi)法制工作機構(gòu)與人大常委會，以及待審查黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)黨組織代表。全國人大擁有立法權(quán)，其常委會有權(quán)解釋憲法和法律。然而地方各級人大常委會在立法權(quán)限方面各不相同，似乎無權(quán)在聯(lián)席會議中就黨內(nèi)法規(guī)合法性做出說明。這就涉及解釋的效力問題，地方各級人大常委會在聯(lián)席會議中提出的解釋并非抽象的、具有普適性的，而是具體的、針對個別問題而言的，并不能產(chǎn)生普遍的法律效力。全國人大常委會盡管擁有憲法和法律的解釋權(quán)，但在聯(lián)席會議中的解釋同樣是具體性的，并且沒有形成規(guī)范性文件，考慮到制度體系的一貫性，應(yīng)當(dāng)認為其解釋不具有規(guī)范效力。據(jù)此，人大常委會參會的主體定位在于合法性審查的協(xié)助者，其職責(zé)主要在于提供專業(yè)意見，協(xié)助黨內(nèi)法制工作機構(gòu)進行合法性審查，共同解決重大、疑難問題。待審查黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)黨組織代表，可以在會議中提出疑難、重大之處，也可以在會議中詳細釋明具體工作中存在的困境。黨內(nèi)法制工作機構(gòu)在聯(lián)席會議中起牽頭作用，負責(zé)統(tǒng)合多方意見，進而對待審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性做出判斷，對不符合憲法或法律的，提出修改意見。

2.合法性審查的兩審制?！秱浒笇彶橐?guī)定》中審查主體主要是上級黨組織，審查的內(nèi)容包括政治性、合理性、合法合規(guī)性。對于合法性以外的審查內(nèi)容，鑒于其在業(yè)務(wù)上的承接性和本身的職責(zé)范圍，“上級黨組織”應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的能力進行審查，也有足夠的人力。而前文提到，在合法性審查方面，職責(zé)不一的各級黨組織未必具有完備審查的能力，因此需要黨內(nèi)法制工作機構(gòu)進行審查。盡管黨內(nèi)法制工作機構(gòu)相比之下有更高的法律專業(yè)能力，但單一機構(gòu)的人力不足也可能導(dǎo)致審查質(zhì)量下滑。因此，筆者認為應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)法規(guī)的合法性進行兩次審查，第一次審查是由黨內(nèi)法制工作機構(gòu)進行的常務(wù)性審查，目的是解決一般性問題，排查出疑難、重大問題。第二次審查是由黨內(nèi)法制工作機構(gòu)牽頭，會同相關(guān)黨組織代表和同級別人大常委會，就第一次審查中出現(xiàn)的疑難、重大問題進行商議，并做出最終決定。聯(lián)席會議構(gòu)建了一個銜接國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的平臺，除了解決具體審查工作中的疑難、重大問題，還可以展開黨內(nèi)法規(guī)合法性的事后反饋、清理等工作。

3.黨內(nèi)法規(guī)備案審查的效力保障機制。首先，應(yīng)當(dāng)定期舉行聯(lián)席會議。聯(lián)席會議制本身的優(yōu)勢在于其靈活性，但也需要一定的穩(wěn)定性，因此需要定期舉行聯(lián)席會議并且建立反饋機制。定期舉行會議有利于保障各機構(gòu)之間的溝通交流，具體頻率應(yīng)當(dāng)依據(jù)備案文件數(shù)量等因素決定。在形成常規(guī)性工作之后，對于一定時段內(nèi)的工作成果就可以進行回顧總結(jié)，這屬于對黨內(nèi)法規(guī)制定工作的事后監(jiān)督，是限制黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)的重要手段，也能夠提升黨內(nèi)法規(guī)體系的完備性。有學(xué)者提出聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)就討論的內(nèi)容、結(jié)果形成會議紀要，并確定其效力[11]。但聯(lián)席會議效力作用于多方主體，賦予其效力可能超出了法律確定的權(quán)力范圍。其次，構(gòu)建事后反饋機制，對已有黨內(nèi)法規(guī)的合法性進行評估。為防止聯(lián)席會議成為虛設(shè)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)合法性的事后反饋機制?？梢月犎「鼜V泛的意見，通過聯(lián)席會議這一平臺向黨組織進行反饋。建立事后監(jiān)督機制有助于黨內(nèi)法規(guī)體系保持新鮮活力，是長久發(fā)展的保障。

四、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)與銜接是構(gòu)建中國特色社會主義法治體系的必由之路，聯(lián)席會議構(gòu)建起兩大規(guī)范體系之間的溝通平臺，為二者的協(xié)調(diào)與銜接提供了空間，值得深入探索。中國特色社會主義法治道路是符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的法治發(fā)展道路，實踐中出現(xiàn)的各種新情況、新問題值得深入研究和思考。

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