中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理論框架、行動(dòng)取向與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

◎魏淑艷，蒙士芳

東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽(yáng)110169

一、引言

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加速，市域?qū)蛹?jí)在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的地位和優(yōu)勢(shì)快速提升。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理體系建設(shè)在市域?qū)蛹?jí)的落實(shí)，是創(chuàng)新城市治理和加強(qiáng)社會(huì)治理的路徑。聚焦新時(shí)代社會(huì)治理，市域社會(huì)匯聚了資金、科技與人才等資源優(yōu)勢(shì)，但也易形成、聚集和爆發(fā)社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)，市域?qū)蛹?jí)的治理難度和成本日益提高。新時(shí)代，中國(guó)市域社會(huì)治理的社會(huì)情境是市域社會(huì)處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、虛擬社會(huì)、智慧社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)等四種類型社會(huì)的疊加狀態(tài)。前三種類型社會(huì)是當(dāng)今世界面臨的共性社會(huì)類型，轉(zhuǎn)型社會(huì)是中國(guó)城市面臨的特性社會(huì)類型。市域社會(huì)本身具有多層次性，包括超大城市、特大城市、大城市、中小城市等多個(gè)市域?qū)蛹?jí)。市域社會(huì)還具有人口、產(chǎn)業(yè)、空間、組織高度集聚的四維特性，這些特性的聚合增加了市域社會(huì)治理的復(fù)雜性。

自從黨的十九屆四中全會(huì)明確提出加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化后，市域社會(huì)治理在理論和實(shí)踐領(lǐng)域受到廣泛關(guān)注。推動(dòng)中國(guó)情境下的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)是新時(shí)代迎合國(guó)家治理、創(chuàng)新城市治理、推動(dòng)社會(huì)治理的重要任務(wù)之一。基于此，本文旨在提出符合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的、立足國(guó)情的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的行動(dòng)方向，探索集民主法治、公平正義、包容活力和安定有序等多重價(jià)值目標(biāo)并重的中國(guó)特色市域社會(huì)治理機(jī)制，為推動(dòng)中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供有益的建議方案。

二、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)社會(huì)的治理主要奉行法治框架下的社會(huì)自治，因此，國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)治理的研究并不多見(jiàn)，主要是關(guān)于公共治理模式和大都市治理的研究。自從治理研究興起后，國(guó)外學(xué)者探討了多種公共事務(wù)的治理模式。埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出的“多中心治理”模式[1]；蓋伊·彼得斯(B.GuyPeters)提出的未來(lái)政府治理模式[2]；佩里·?？怂?PerryHicks)提出的整體性治理模式[3]；克里斯·安塞爾和艾莉森·加什(ChrisAnsell，AlisonGash)提出的“協(xié)同治理”模式[4]等，在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響。關(guān)于大都市治理相關(guān)研究，主要以美國(guó)大都市治理研究較有代表性，其經(jīng)歷了從傳統(tǒng)區(qū)域主義到公共選擇理論再到新區(qū)域主義的三個(gè)發(fā)展階段，不同時(shí)期學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)各有不同，以對(duì)治理規(guī)律和治理模式的探討具有代表性，例如，格溫達(dá)夫·威廉斯(GwyndafWilliams)從競(jìng)爭(zhēng)力、合法性和管理層級(jí)等方面總結(jié)了大都市區(qū)治理的演變規(guī)律[5]；讓·皮埃爾(J.Pierre)提出管理、社團(tuán)、支持增長(zhǎng)和福利共四種城市治理模式[6]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)治理的研究也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，從2002年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》正式提出社會(huì)管理的概念，到2013年十八屆三中全會(huì)正式提出社會(huì)治理的概念，學(xué)術(shù)研究走過(guò)了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的發(fā)展過(guò)程，研究成果頗豐。在社會(huì)管理方面，學(xué)術(shù)界主要探討了社會(huì)管理體制和社會(huì)管理創(chuàng)新的問(wèn)題。何增科提出包括完善社會(huì)服務(wù)體制在內(nèi)的十大社會(huì)管理體制改革構(gòu)想[7]；俞可平指出社會(huì)管理創(chuàng)新的最終狀態(tài)是善治[8]；童星主張社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)放、多元和虛擬社會(huì)的管理[9]。在社會(huì)治理方面，學(xué)者們主要圍繞社會(huì)治理主體、面臨挑戰(zhàn)和創(chuàng)新路徑等方面開(kāi)展研究。關(guān)于社會(huì)治理主體研究，張康之強(qiáng)調(diào)多元化的社會(huì)治理主體[10]；陳振明強(qiáng)調(diào)非政府社會(huì)主體的作用[11]。關(guān)于社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新路徑研究，張康之主張社會(huì)治理創(chuàng)新要與服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)聯(lián)[12]；姜曉萍提出要糾正市域社會(huì)治理實(shí)踐誤區(qū)，構(gòu)建新型社會(huì)治理體系[13]；藍(lán)志勇主張要追求與實(shí)施制度性執(zhí)法和職業(yè)化管理的新路徑[14]；童星強(qiáng)調(diào)要消弭鄰避沖突、做實(shí)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、改革信訪制度和優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)[15]。

目前，隨著實(shí)踐的進(jìn)展以及黨和政府政策的調(diào)整，社會(huì)治理研究又向縱深發(fā)展，不僅關(guān)注城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理，也開(kāi)始從整體性角度關(guān)注市域社會(huì)治理。市域社會(huì)治理相關(guān)研究剛剛起步，主要體現(xiàn)了不同學(xué)科視角的思考。張春葉等人從新聞學(xué)視角提出要加強(qiáng)市域社會(huì)治理的信息處置能力[16]；余敏江從環(huán)境治理的角度指出要推進(jìn)市域精細(xì)化治理模式[17]；成伯清提出市域社會(huì)治理的路徑即建構(gòu)都市共同體[18]；馬俊提出通過(guò)樹(shù)立理念、完善制度機(jī)制和提升能力來(lái)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化[19]；吳曉林提出要以準(zhǔn)確把握城市“兩級(jí)思維”特性來(lái)做好市域社會(huì)治理[20]。在社會(huì)治理現(xiàn)代化方面，學(xué)者們的研究從宏觀到微觀、從理論到實(shí)踐，研究觀點(diǎn)集中在理論塑造、維度把控和推動(dòng)路徑方面。王名和李朔嚴(yán)主張激發(fā)社會(huì)組織活力[21]；孟天廣和趙娟提出構(gòu)建智能化社會(huì)治理體系[22]；田毅鵬主張?zhí)幚砗谩皞鹘y(tǒng)”與“現(xiàn)代”的關(guān)系[23]；趙俊源和何艷玲提出規(guī)模紅利與公共服務(wù)相互交織是中國(guó)城市治理演進(jìn)的核心[24]；楊立華提出了完美治理建設(shè)方案[25]；龐金友提出采用“五治”即自治、法治、德治、共治、智治融合的治理策略[26]。

綜上所述，國(guó)外關(guān)于社會(huì)治理的研究總體較少，主要側(cè)重治理模式與城市治理的研究。盡管國(guó)內(nèi)外在社會(huì)治理的研究語(yǔ)境上有所不同，但國(guó)外關(guān)于城市治理的相關(guān)理論研究也為推動(dòng)我國(guó)市域社會(huì)治理研究提供了有益參考。國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)治理的研究呈現(xiàn)出一個(gè)從社會(huì)管理到社會(huì)治理、再到市域社會(huì)治理及治理現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，研究成果逐漸豐富，研究領(lǐng)域日漸擴(kuò)大，研究?jī)?nèi)容逐步深化，但在市域社會(huì)治理方面，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理論和實(shí)踐研究仍然處于起步階段，許多問(wèn)題有待深入探討。

三、價(jià)值定位和理論基礎(chǔ)

(一)市域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

在我國(guó)現(xiàn)行行政體制下，行政區(qū)域劃分為省、地、縣、鄉(xiāng)等四級(jí)，城市行政層級(jí)被劃分為省部級(jí)城市(四大直轄市和兩個(gè)特別行政區(qū))、副省級(jí)城市(省會(huì)城市)、計(jì)劃單列市(深圳、大連、青島、寧波和廈門(mén))、地級(jí)市(設(shè)區(qū)的地級(jí)市和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市)以及縣級(jí)市。鑒于地級(jí)市及其以上層級(jí)的城市規(guī)模一定、城市特征明顯，本文的“市域”范疇外延稍廣，定位在縣級(jí)市以上，重點(diǎn)聚焦地級(jí)市及其以上層級(jí)的市域社會(huì)治理實(shí)踐。

市域社會(huì)治理是城市政府對(duì)市域社會(huì)內(nèi)交通秩序、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、社會(huì)矛盾、公共安全等諸多問(wèn)題的治理，涉及治理體制機(jī)制、治理方式、治理內(nèi)容及治理工具等多個(gè)方面。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是城市政府對(duì)市域各種社會(huì)問(wèn)題治理的能力與治理體系的現(xiàn)代化，具體可從治理理念現(xiàn)代化、治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及治理工具現(xiàn)代化等多個(gè)方面考量。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)以民主法治、公平正義、包容活力和安定有序作為核心價(jià)值目標(biāo)[13]，具體要圍繞治理內(nèi)容、治理主體、治理過(guò)程、治理手段等多方面展開(kāi)。

(二)市域社會(huì)治理的價(jià)值定位

中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程推動(dòng)了市域社會(huì)治理的進(jìn)展，市域社會(huì)治理是迎合中國(guó)城市快速化發(fā)展態(tài)勢(shì)的產(chǎn)物，市域已經(jīng)成為社會(huì)治理中的一個(gè)重要場(chǎng)域。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，城市人口快速增長(zhǎng)，城市的規(guī)模與數(shù)量不斷增長(zhǎng)，1,000萬(wàn)人口以上的超大城市、500萬(wàn)人口以上的特大城市以及100萬(wàn)人口以上的大城市有140多個(gè)。與此同時(shí)，中國(guó)城市發(fā)展的特性增加了市域社會(huì)治理的錯(cuò)綜性。超大城市、特大城市、大城市、中小城市等城市層級(jí)塑造了市域社會(huì)治理的多層次性、多方位性和多變化性。市域社會(huì)聚合了人口、產(chǎn)業(yè)、空間、組織高度集聚的四維特性，使得市域社會(huì)治理的復(fù)雜性凸顯。

創(chuàng)造和提高市域人民美好生活是達(dá)成市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)和任務(wù)的動(dòng)力來(lái)源。中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化水平關(guān)系到全體市民的生活質(zhì)量，是滿足城市人民追求美好生活愿望的途徑之一。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，巨型城市的社會(huì)脆弱性大增。城市人口的擴(kuò)張使得城市社會(huì)面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾沖突等問(wèn)題日益增多，市民的生活質(zhì)量高度依賴社會(huì)治理[27]。城市安全、生活穩(wěn)定等美好生活設(shè)想使得市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要性凸顯。市域社會(huì)治理必須依托智慧城市建設(shè)，抓住安全生產(chǎn)監(jiān)管、消防、社會(huì)治安這三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，加強(qiáng)全方位、科學(xué)、理性的機(jī)制建設(shè)，運(yùn)用法治化思維和法治化治理方式推進(jìn)中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，從而滿足城市人民對(duì)美好生活的需要。

(三)理論基礎(chǔ)：國(guó)家治理現(xiàn)代化和總體國(guó)家安全觀

1.國(guó)家治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化理論逐漸發(fā)展完善。作為一個(gè)重要的時(shí)代命題，國(guó)家治理現(xiàn)代化理論的話語(yǔ)體系豐富鮮明，包括國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化[28]。習(xí)近平指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵29]第一，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。從構(gòu)成上看，國(guó)家治理體系可細(xì)分為執(zhí)政黨、政府和社會(huì)治理體系等三個(gè)部分，包括一整套的制度設(shè)計(jì)和組織機(jī)制。第二，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平提出要不斷提高“運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”[30]104，強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)黨政干部的科學(xué)、民主、依法執(zhí)行能力。國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成，要建立在綜合運(yùn)用依法治理、綜合治理、源頭治理以及應(yīng)急治理等現(xiàn)代化治理方法之上，聚焦系統(tǒng)治理、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；堅(jiān)持依法治理、保證法律程序；實(shí)施綜合治理、點(diǎn)面協(xié)同推進(jìn)；立足源頭治理、重視標(biāo)本兼治；加強(qiáng)應(yīng)急治理、科學(xué)合理決策。

2.總體國(guó)家安全觀

2014年4月，中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議正式提出了總體國(guó)家安全觀。習(xí)近平指出：“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路?！盵30]200作為強(qiáng)大的思想武器，總體國(guó)家安全觀為推動(dòng)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了動(dòng)力支撐，其從系統(tǒng)的角度強(qiáng)調(diào)“大安全”理念，明確了構(gòu)建符合國(guó)家“大安全”發(fā)展理念的國(guó)家安全體系這一重要任務(wù)。在實(shí)踐層面上，總體國(guó)家安全觀指明了新時(shí)代我國(guó)國(guó)家安全工作的方略，踐行總體國(guó)家安全觀要正確、科學(xué)地把握并處理好“五大矛盾關(guān)系”，即：實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)外部安全與內(nèi)部安全的良性互動(dòng)；實(shí)現(xiàn)國(guó)土安全與國(guó)民安全的共同鞏固；實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的統(tǒng)籌治理；實(shí)現(xiàn)自身安全與共同安全的相輔相成[31]。

四、中國(guó)市域社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)社會(huì)治理模式

在社會(huì)治理現(xiàn)代化視域下，中國(guó)社會(huì)治理模式由黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)管理向黨委政府主導(dǎo)下的多元參與模式轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理模式是當(dāng)下時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，在核心理念、價(jià)值目標(biāo)、治理主體和治理效果等方面表現(xiàn)不同，具體如表1所示。

表1 社會(huì)治理模式的對(duì)比分析

1.黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)管理

社會(huì)治理實(shí)踐源自于社會(huì)管理，最初模式是黨和政府主導(dǎo)的社會(huì)管理，主要針對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行管控，目的在于維穩(wěn)，借助其壟斷社會(huì)資源的政治權(quán)利和嚴(yán)密管制社會(huì)生活的政治權(quán)威，政府成為社會(huì)的主角。在該模式下，政府幾乎是無(wú)所不能的存在，擁有全方位的權(quán)力觸角，掌控巨細(xì)無(wú)遺的管轄范圍，管控權(quán)威滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域之中?；趯?shí)踐來(lái)看，雖然這種模式產(chǎn)生了強(qiáng)有力的治理效果，但是成效也僅僅是被限定在一定時(shí)期內(nèi)，其引發(fā)的一系列不良社會(huì)影響更不能忽視，如資源配置不均衡、市場(chǎng)運(yùn)行缺乏自由度、社會(huì)自主性低等。在整體上，黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)管理模式管制色彩濃厚，治理成本高，治理效果不盡理想。

2.黨委政府主導(dǎo)下的多元參與

從2013年開(kāi)始，中央政府逐漸調(diào)整思路，強(qiáng)調(diào)由管理轉(zhuǎn)向治理，治理模式隨之改變。在社會(huì)治理現(xiàn)代化視域下，中國(guó)社會(huì)治理模式已經(jīng)由黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)管理向黨委政府主導(dǎo)下的多元參與模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障與科技支撐模式。

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)特色的政黨制度既是我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)，也是推動(dòng)全面改革開(kāi)放的源源動(dòng)力。面對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力愈發(fā)凸顯，黨委領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心推動(dòng)力，是社會(huì)治理方案的撰寫(xiě)人。第二，政府主導(dǎo)。雖然當(dāng)前的社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)多元參與，但是多元主體在其中扮演的具體角色、承擔(dān)的具體責(zé)任、發(fā)揮的具體作用都不是處于同一層次上的，在我國(guó)特色的行政管理體制下，政府依舊穩(wěn)坐主導(dǎo)之位。第三，社會(huì)協(xié)同。社會(huì)不僅是治理對(duì)象，還是推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的有生力量，只有得到社會(huì)力量支持的社會(huì)治理，才能取得良好的治理效果。第四，公眾參與。近年來(lái)，公眾對(duì)生活品質(zhì)的要求提升以及其知識(shí)能力的增強(qiáng)帶動(dòng)了公眾權(quán)利意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、權(quán)益意識(shí)和民眾參與意識(shí)的覺(jué)醒，公眾有時(shí)間、有意愿、有能力、有責(zé)任參與到社會(huì)治理中。第五，法治保障與科技支撐。法律和科技是提升社會(huì)治理效益和治理效能的治理方式之一，因此，社會(huì)治理必須以法治為前提，輔之以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息化平臺(tái)。

(二)制度設(shè)計(jì)

相較以往，新時(shí)代下的全面改革開(kāi)放更加凸顯了制度建設(shè)的重要性。在新時(shí)代的社會(huì)治理情境中，市域社會(huì)治理制度體系是整體層面上的體制機(jī)制建設(shè)和制度安排，旨在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下、政府的支持和社會(huì)的參與中構(gòu)建共建共治共享的制度體系[32]。在一定層面上看，制度設(shè)計(jì)與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是相輔相成的關(guān)系：制度設(shè)計(jì)是促進(jìn)市域社會(huì)治理目標(biāo)達(dá)成的動(dòng)力，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推進(jìn)需以系統(tǒng)化、制度化的頂層設(shè)計(jì)為基石；市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的貫徹實(shí)現(xiàn)也能推動(dòng)我國(guó)行政制度改革。在當(dāng)前模式下，市域社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)是在國(guó)家指導(dǎo)下的宏觀設(shè)計(jì)與地方主動(dòng)探索相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成的，如表2所示。

表2 市域社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)

(三)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.市域社會(huì)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累

在頂層設(shè)計(jì)支撐下，中國(guó)市域社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)凸顯，具體包括社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)、黨和政府富有政治威望、治理經(jīng)驗(yàn)豐富、認(rèn)同權(quán)威的民族文化以及大數(shù)據(jù)、云技術(shù)和智能技術(shù)的有力支持等。中國(guó)市域社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程已經(jīng)積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)為：第一，政府具備強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)與能力，建設(shè)了公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律和預(yù)案，能夠應(yīng)對(duì)重大社會(huì)危機(jī)。專業(yè)化、聯(lián)動(dòng)化、信息化、精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化的城市突發(fā)事件與防災(zāi)減災(zāi)制度建設(shè)可以降低市域社會(huì)治理難度和治理成本。第二，“楓橋式”社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散全國(guó)，形成了矛盾化解于基層而不推諉上交的相對(duì)成熟的工作機(jī)制，凸顯了基層治理優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的有效路徑之一[33]。第三，網(wǎng)格化治理運(yùn)行成熟，重心沉于基層社區(qū)，形成了社會(huì)治安保障機(jī)制及處置經(jīng)驗(yàn)。在城市社區(qū)治理中，政府與基層社區(qū)、社會(huì)組織通過(guò)持續(xù)的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和溝通形成了政社良性互動(dòng)的治理模式。第四，積累了運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能化等科技手段進(jìn)行社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)，大數(shù)據(jù)和智能化治理技術(shù)為市域社會(huì)治理創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

2.市域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

雖然中國(guó)市域社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程已經(jīng)積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)，但從部分城市推進(jìn)市域社會(huì)治理的實(shí)踐效果來(lái)看，市域社會(huì)治理在治理效率、治理水平、治理成本等方面面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟須厘清與化解。

第一，治理效率有待提高。當(dāng)前科層制社會(huì)治理模式下政出多門(mén)、推諉扯皮、利益博弈、人為割據(jù)、層次疊加、信息衰減等問(wèn)題普遍存在，導(dǎo)致市域社會(huì)治理效率降低。網(wǎng)格化治理通過(guò)政府資源的整合和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，能夠拓展政府管理范圍、延伸管理空間，但是資源的過(guò)度集中也帶來(lái)了過(guò)度行政化的發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致強(qiáng)有力的法治工具未能發(fā)揮應(yīng)有效力。第二，治理碎片化。市域社會(huì)治理受到政府職能分工、城市人口擴(kuò)張及訴求多元化等諸多因素的影響，呈現(xiàn)出治理碎片化特征。多頭管理、各自為政、職責(zé)分散、部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)、信息非對(duì)稱等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)致市域社會(huì)治理在資源整合和信息協(xié)調(diào)等方面存在不足，碎片化問(wèn)題阻礙了市域社會(huì)治理的系統(tǒng)化發(fā)展，制約了市域社會(huì)治理的協(xié)同化發(fā)展，亟須破解和整合。第三，治理智能化水平不均衡。一方面，不同層級(jí)城市的智能化水平存在差異，城市財(cái)政、技術(shù)、人才等資源也存在差異，治理資源優(yōu)渥的城市更有基礎(chǔ)和能力達(dá)成智能治理目標(biāo)，治理資源薄弱的城市在智能化水平上稍顯弱化；另一方面，大數(shù)據(jù)和智能化治理技術(shù)需求與供給能力不均衡，市域?qū)蛹?jí)組織及其人員在應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的能力有待提高[34]。

五、中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的行動(dòng)取向與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(一)行動(dòng)取向

1.建構(gòu)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)是建構(gòu)基于價(jià)值目標(biāo)、治理體系目標(biāo)、治理能力目標(biāo)和治理效果目標(biāo)相組合的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，宗旨是人民中心。第一，明確市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)以民主法治、公平正義、包容活力和安定有序?yàn)樯鐣?huì)治理的核心價(jià)值選擇。第二，治理體系目標(biāo)強(qiáng)調(diào)職能專業(yè)化管理、部門(mén)協(xié)同、政社合作、政策保障、資源保障體系的現(xiàn)代化。第三，治理能力目標(biāo)強(qiáng)調(diào)問(wèn)題識(shí)別能力、控制化解能力、法律政策運(yùn)用能力、技術(shù)支持保障能力的現(xiàn)代化。第四，治理效果目標(biāo)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的高效率、高效益、安全穩(wěn)定性和公正性。

2.明確當(dāng)前市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的任務(wù)

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)具體要圍繞治理內(nèi)容、治理主體、治理過(guò)程、治理手段等四個(gè)方面展開(kāi)。一是基層信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?；鶎庸卜?wù)水平作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，已經(jīng)成為當(dāng)前市域社會(huì)治理的關(guān)注點(diǎn)，新時(shí)代，應(yīng)利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建信息化服務(wù)平臺(tái)，提升治理的信息化水平。二是治理隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。專業(yè)人才隊(duì)伍是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的支撐力量，既要加強(qiáng)基層公共服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，也要推行社會(huì)機(jī)構(gòu)網(wǎng)格化、專業(yè)化、規(guī)范化治理。三是治理過(guò)程法治化建設(shè)。法治可以增加市域社會(huì)治理的可靠性和穩(wěn)定性，新時(shí)代要繼續(xù)推進(jìn)以民生福祉、公平正義為價(jià)值目標(biāo)的法治化建設(shè)。四是治理工具智能化建設(shè)。大數(shù)據(jù)共享、信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)是市域社會(huì)治理的科技支撐，要通過(guò)開(kāi)展治理工具智能化建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)市域社會(huì)治理的智能化水平。

3.厘清市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域

新時(shí)代，中國(guó)市域社會(huì)處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、虛擬社會(huì)、智慧社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)等四種類型社會(huì)的疊加狀態(tài)，需要厘清市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要強(qiáng)化公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，包括科學(xué)技術(shù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、公共衛(wèi)生安全等安全風(fēng)險(xiǎn)治理；針對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)，要加強(qiáng)社會(huì)矛盾、社會(huì)治安、公共危機(jī)、生態(tài)環(huán)境、交通擁堵、流動(dòng)人口服務(wù)與管理、公共衛(wèi)生、群體性事件等治理；針對(duì)虛擬社會(huì)要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論與網(wǎng)絡(luò)安全的引導(dǎo)與治理；針對(duì)智慧社會(huì)要在市域社會(huì)治理的各方面全方位推進(jìn)智慧治理，提升社會(huì)治理的現(xiàn)代化水準(zhǔn)。

(二)市域社會(huì)治理機(jī)制

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指在市域范圍內(nèi)構(gòu)建出平衡和維系市域治理各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系以及有效達(dá)成治理目標(biāo)的運(yùn)行方式，具體體現(xiàn)在優(yōu)化社會(huì)治理組織體系、提升社會(huì)治理核心能力、發(fā)揮大數(shù)據(jù)治理工具優(yōu)勢(shì)等方面。在確定滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的、立足國(guó)情的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的行動(dòng)方向之后，應(yīng)積極利用民主法治、公平正義、包容活力和安定有序等多重價(jià)值目標(biāo)并重的市域社會(huì)治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和艱巨任務(wù)。市域社會(huì)治理機(jī)制可從四個(gè)維度共九個(gè)方面建立，具體如圖1所示。

圖1 市域社會(huì)治理機(jī)制

1.優(yōu)化市域社會(huì)治理常態(tài)化與精細(xì)化治理機(jī)制

(1)重塑市域社會(huì)政策管理機(jī)制。科學(xué)合法的市域社會(huì)政策在引領(lǐng)、指導(dǎo)市域社會(huì)治理上發(fā)揮著重要作用，因此有必要重塑市域社會(huì)政策管理機(jī)制。一是要建立健全社會(huì)政策的公共需求和調(diào)查機(jī)制。新時(shí)代下社會(huì)公共需求隨著社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r變化而變化，為了更好地理解和掌握當(dāng)下社會(huì)公共需求的內(nèi)涵，要充分發(fā)揮政策調(diào)查工具的檢索作用，給制定滿足社會(huì)公共需求的社會(huì)政策提供數(shù)據(jù)支撐。二是要完善社會(huì)政策的信息公開(kāi)和溝通機(jī)制。社會(huì)政策應(yīng)滿足社會(huì)公共需求、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)問(wèn)題，信息公開(kāi)程度的高低會(huì)在一定意義上影響治理政策的支持率，因此，信息公開(kāi)和溝通機(jī)制的建立可以為提升市域政府治理能力增添效力。三是要健全社會(huì)政策的實(shí)施績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)不當(dāng)政策及時(shí)調(diào)整。政策評(píng)估是公共政策中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，及時(shí)有效的政策評(píng)估機(jī)制能夠檢驗(yàn)市域社會(huì)政策的施行效果、構(gòu)筑治理資源的優(yōu)效配置。

(2)倡導(dǎo)和加強(qiáng)市域社會(huì)治理法治為本的治理機(jī)制。市域社會(huì)治理主張多種手段綜合運(yùn)用，但要以法治為基本手段。法治是社會(huì)治理體系中最可靠、最穩(wěn)定的治理，是社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)識(shí)。一是要加快推進(jìn)以保障改善民生、維護(hù)社會(huì)公平正義為重點(diǎn)的法規(guī)制度建設(shè)；二是要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，提升社區(qū)居委會(huì)、網(wǎng)格員等基層工作人員的法律素養(yǎng)，推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉；三是要推動(dòng)基層法律服務(wù)提供者高質(zhì)量地開(kāi)展普法宣傳與法治教育活動(dòng)，建立律師、基層法律服務(wù)工作者提供法律服務(wù)的基層治理志愿參與機(jī)制。

(3)鞏固與推行治理資源下沉機(jī)制。將人、財(cái)、物等治理資源下沉到市域最基層的街道、社區(qū)，提升治理效率。一是要定期選派干部下沉到街道和社區(qū)，一方面助力基層組織明確市域社會(huì)治理目標(biāo)，推動(dòng)基層治理工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化；另一方面，在實(shí)踐中探索總結(jié)并優(yōu)化治理經(jīng)驗(yàn)、扎根基層，能夠進(jìn)一步提升基層市域社會(huì)治理水平。二是要確保財(cái)政資源下沉的有效性，充分調(diào)動(dòng)基層組織及人員的主觀能動(dòng)性，保障市域社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)活力。三是要為街道和社區(qū)等基層組織配備物力資源，搭建物質(zhì)資源提供平臺(tái)，為推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化市域社會(huì)治理智能化與網(wǎng)格化治理機(jī)制

(1)培育和優(yōu)化共享交互式的數(shù)字化治理機(jī)制。大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)支撐是推進(jìn)市域社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。數(shù)據(jù)化治理一方面可以提升市域現(xiàn)實(shí)空間的治理效率；另一方面，也能夠迎合新時(shí)代市域網(wǎng)絡(luò)空間“云”治理的要求。通過(guò)培育和優(yōu)化共享交互式的數(shù)字化治理機(jī)制，如數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制、信息協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、大數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制、智能化協(xié)作機(jī)制等，可以進(jìn)一步解決信息孤島、監(jiān)管滯后等市域治理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提升市域社會(huì)治理的智慧化、信息化、互動(dòng)化水平。

(2)全面建立與提升智慧城市網(wǎng)格化治理機(jī)制。通過(guò)智慧城市治理，全面建立與提升城市運(yùn)行秩序和城市治理效率，旨在改善城市社會(huì)治理格局，塑造市域治理新模式，提升城市信息化的層次和構(gòu)建網(wǎng)格化的框架。以大數(shù)據(jù)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，以信息技術(shù)引領(lǐng)智慧城市平臺(tái)的建設(shè)。將“智治”納入智慧城市建設(shè)范疇之中同步部署、同步推進(jìn)，通過(guò)建立一站式惠民服務(wù)平臺(tái)，推行“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”等便民舉措，深化“最多跑一次”“馬上辦、就近辦、一次辦、網(wǎng)上辦”等行政改革，從而提高服務(wù)效率、治理效率，不斷增強(qiáng)市域社會(huì)治理的信息化、快捷化和智能化水平。

3.完善市域社會(huì)治理專業(yè)化與多元化協(xié)作治理機(jī)制

(1)完善和優(yōu)化社區(qū)自治機(jī)制和協(xié)同治理機(jī)制。以社區(qū)為核心的基層是推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作的落腳點(diǎn)，多元主體參與市域社會(huì)治理促成了社會(huì)共同體協(xié)同治理平臺(tái)的搭建，為市域社會(huì)治理營(yíng)造了民主、科學(xué)、安定、團(tuán)結(jié)、凝聚的氛圍。首先，要以社區(qū)公共需求為基本導(dǎo)向，建立社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，為社區(qū)居民提供訴求表達(dá)和訴求滿足的溝通機(jī)制。借助精細(xì)化的社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，增添多元主體溝通交流的機(jī)會(huì)。其次，立足構(gòu)建良好的社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)涵豐、范圍廣、領(lǐng)域闊、層次深的社會(huì)治理流程，不斷增強(qiáng)市域社會(huì)治理的網(wǎng)格化治理水平。

(2)建立健全多部門(mén)協(xié)作機(jī)制。與社會(huì)管理不同，市域社會(huì)治理的治理主體是多元化的。應(yīng)根據(jù)社會(huì)情境和社會(huì)問(wèn)題建立健全以政府主管部門(mén)為中心的多部門(mén)協(xié)作機(jī)制，由政法委、市委相關(guān)職能部門(mén)、應(yīng)急、衛(wèi)健委、民政、住建、城市綜合管理和食品安全監(jiān)管等多部門(mén)協(xié)同應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，承擔(dān)起政府部門(mén)在社會(huì)治理中的責(zé)任。多部門(mén)協(xié)作機(jī)制力量的真正發(fā)揮還要借助于大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，合理合法地搭建信息互通、資源共享和評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。

4.加強(qiáng)市域社會(huì)治理系統(tǒng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制與社會(huì)矛盾化解治理機(jī)制建設(shè)

(1)培育與推行公共安全系統(tǒng)化聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。安全生產(chǎn)、社會(huì)治安與城市消防是城市公共安全的重要組成部分。市域公共安全應(yīng)以安全生產(chǎn)、社會(huì)治安與城市消防三足并重，培育與推行系統(tǒng)化聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。具體可從三個(gè)方面展開(kāi)：一是要合理利用行政、法律等政策工具，緩解社會(huì)矛盾沖突集中爆發(fā)引起的公共安全風(fēng)險(xiǎn)；二是要完善相關(guān)部門(mén)和企業(yè)的自檢自查機(jī)制，從源頭治理，降低安全生產(chǎn)事故的發(fā)生概率，減少社會(huì)的人員財(cái)產(chǎn)耗損；三是要從多個(gè)途徑加強(qiáng)城市消防管理，政府主管部門(mén)與社會(huì)組織聯(lián)合開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，提高社會(huì)公眾對(duì)于消防安全的重視程度、培養(yǎng)社會(huì)公眾的消防意識(shí)、增強(qiáng)公眾的自救能力。

(2)加強(qiáng)市域社會(huì)矛盾化解機(jī)制建設(shè)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，勞動(dòng)爭(zhēng)議、環(huán)境污染等社會(huì)矛盾糾紛尚難以避免，為更好地達(dá)成市域社會(huì)治理目標(biāo)，加強(qiáng)市域社會(huì)矛盾化解機(jī)制建設(shè)、提升治理主體預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)踐能力具有必要性。市域社會(huì)矛盾化解機(jī)制包括訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和黨政主導(dǎo)的群眾維權(quán)機(jī)制。該類機(jī)制的重點(diǎn)不只是簡(jiǎn)單地化解社會(huì)矛盾，其核心要義是維護(hù)整個(gè)社會(huì)安定有序、保障生產(chǎn)順利和生活健康、增強(qiáng)全社會(huì)人民的幸福感。

六、結(jié)論

市域社會(huì)治理對(duì)上可以承接國(guó)家和省域治理的任務(wù)指標(biāo)，對(duì)下可以指導(dǎo)縣域治理基礎(chǔ)工作。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、城市治理現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體如下：

首先，制度設(shè)計(jì)與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是相輔相成的關(guān)系。在黨委政府主導(dǎo)下的多元參與社會(huì)治理模式中，基層社區(qū)自治制度與社區(qū)治理、平安中國(guó)建設(shè)等市域社會(huì)治理制度框架，是在國(guó)家指導(dǎo)下的宏觀設(shè)計(jì)與地方的主動(dòng)探索相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成的。

其次，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治制度框架下，我們應(yīng)正確認(rèn)識(shí)中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，瞄準(zhǔn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的行動(dòng)取向。一是要以人民中心為宗旨，建構(gòu)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)、治理體系目標(biāo)、治理能力目標(biāo)和治理效果目標(biāo)；二是要明確當(dāng)前市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的任務(wù)，從基層信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、治理隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)、治理過(guò)程法治化建設(shè)、治理工具智能化建設(shè)等方面持續(xù)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)；三是要厘清風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、虛擬社會(huì)、智慧社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)等四種類型社會(huì)疊加情境下市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。

最后，通過(guò)建立健全集民主法治、公平正義、包容活力和安定有序等多重價(jià)值目標(biāo)于一體的市域社會(huì)治理機(jī)制，提升市域社會(huì)治理的科學(xué)化、民主化、信息化、智能化、網(wǎng)格化和專業(yè)化水平。要立足市域社會(huì)治理實(shí)踐發(fā)展情境，優(yōu)化市域社會(huì)治理常態(tài)化和精細(xì)化治理機(jī)制、強(qiáng)化市域社會(huì)治理智能化與網(wǎng)格化治理機(jī)制、完善市域社會(huì)治理專業(yè)化與多元化協(xié)作治理機(jī)制、加強(qiáng)市域社會(huì)治理系統(tǒng)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制與社會(huì)矛盾化解治理機(jī)制等的建設(shè)。

與此同時(shí)，中國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)還要適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)背景的復(fù)雜性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、虛擬社會(huì)、智慧社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)等四種類型社會(huì)的疊加狀態(tài)下，如何更好地運(yùn)行市域社會(huì)治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”，需要我們繼續(xù)探索。