全面推進鄉(xiāng)村振興背景下縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究

◎張鳳林

黑龍江省社會科學(xué)院 東北亞所，哈爾濱150028

一、引言

郡縣治，則天下安?？h域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的重要組成部分，自黨的十六大提出“壯大縣域經(jīng)濟”，我國縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，為持續(xù)做好“三農(nóng)”工作作出歷史性貢獻。特別是黨的十八大以來，我國將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“三農(nóng)”工作的總抓手，縣域經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段。當(dāng)前，伴隨脫貧攻堅任務(wù)目標(biāo)的如期完成，“三農(nóng)”工作重心歷史性地轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興。新發(fā)展階段全面推進鄉(xiāng)村振興對縣域經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求，縣域經(jīng)濟的地位更加重要，探討如何在鄉(xiāng)村振興新階段發(fā)揮好縣域經(jīng)濟作用具有重要的理論和實踐意義。

高強等人(2021)對全面推進鄉(xiāng)村振興的動力機制進行了研究，認為構(gòu)建全面推進鄉(xiāng)村振興動力機制的重點是建設(shè)有為的政府、建立有效的市場以及培育有志的農(nóng)民[1]。尚杰和陳璽名(2022)對全面推進鄉(xiāng)村振興背景下區(qū)塊鏈和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的融合進行了研究，認為通過信息共享、風(fēng)險管控、利益分配等機制的構(gòu)建，能有效解決信息交流、主體合作、利益分配等產(chǎn)業(yè)鏈問題，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定運行[2]。黎紅梅和周沖(2021)對全面推進鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村物流體系的構(gòu)建進行了研究，認為存在高標(biāo)準基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、規(guī)模經(jīng)濟不足、信息技術(shù)運用欠缺等問題，應(yīng)從縣鄉(xiāng)村三級物流體系建設(shè)、完善農(nóng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)高效的農(nóng)村物流體系[3]。陳文勝和李珊珊(2022)從五個維度研究了新發(fā)展階段如何全面推進鄉(xiāng)村振興：在發(fā)展理念上要遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，在要素配置上要發(fā)揮市場決定性作用，在發(fā)展動力上要激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，在實現(xiàn)路徑上要探索有效實現(xiàn)形式，在體制機制上要重視不均衡發(fā)展條件下的多元路徑[4]。崔超(2021)則認為，發(fā)展新型集體經(jīng)濟是全面推進鄉(xiāng)村振興的路徑選擇，農(nóng)村集體經(jīng)濟需要在形式、管理、模式、領(lǐng)導(dǎo)、制度等方面不斷創(chuàng)新[5]。此外，還有不少學(xué)者對縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系進行了研究。楊曉軍和寧國良(2018)認為，縣域經(jīng)濟是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，縣域經(jīng)濟的方略方式、速度力度、效果效益等對于鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要[6]。陳奕山等人(2021)提出以縣域為中心的鄉(xiāng)村振興，認為在縣域?qū)用嫣剿髡腺Y源和集聚要素是振興鄉(xiāng)村的重要方向[7]。

總體而言，我國學(xué)者對于全面推進鄉(xiāng)村振興相關(guān)問題進行了深入研究，也有學(xué)者重點研究了縣域經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，但是對于新發(fā)展階段全面推進鄉(xiāng)村振興對縣域經(jīng)濟新要求的相關(guān)研究成果還較為少見。

二、改革開放后縣域經(jīng)濟發(fā)展的回顧及階段性特征

在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村實行人民公社體制，縣域經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)于整個國家計劃經(jīng)濟體制和工業(yè)化發(fā)展的需要。改革開放后，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的微觀主體和體制環(huán)境發(fā)生了根本性變革。特別是進入新世紀后，國家正式提出“壯大縣域經(jīng)濟”，縣域經(jīng)濟規(guī)模不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟活力不斷釋放，服務(wù)整個“三農(nóng)”發(fā)展全局的能力越來越強。概括起來，改革開放后縣域經(jīng)濟的發(fā)展以國家明確提出縣域經(jīng)濟和黨的十八大兩個時間節(jié)點為界限，可劃分為三個歷史時期。

(一)1978—2002：重塑縣域經(jīng)濟微觀主體與宏觀體制

這一時期黨的文件沒有明確提出“縣域經(jīng)濟”這一概念，整個經(jīng)濟社會發(fā)展以城市為重心，以黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制為界可以劃分為兩個階段：第一階段主要體現(xiàn)為縣域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟主體再造；第二階段主要體現(xiàn)為縣域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀體制變革。

從改革開放到黨的十四大縣域經(jīng)濟發(fā)展的變化主要體現(xiàn)在以下方面。一是農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革。1982年中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》正式承認了包產(chǎn)到戶的合法性，認為包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生歷史性變革。二是縣級綜合改革。1982年中央一號文件提出疏通流通領(lǐng)域，把統(tǒng)購統(tǒng)銷納入改革的議程。1983年中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》提出改革國營商業(yè)體制，適當(dāng)發(fā)展個體商業(yè)。1985年中央一號文件《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》提出取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，除了個別的品種以外，國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷任務(wù)，按情況的不同實行合同訂購和市場收購。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的改革在短短幾年內(nèi)解決了農(nóng)民吃飯問題，而且極大地釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)改革的成功為非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展提供了大量的富余勞動力和資金支持，在此背景之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展起來。四是推進國有企業(yè)改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)非公經(jīng)濟發(fā)展的背景下，縣域國有企業(yè)進行了以放權(quán)讓利為主要內(nèi)容的改革探索，這些“雙軌制”時期的改革探索雖然沒有取得決定意義的成功，但也為后來的改革積累了寶貴經(jīng)驗。

從黨的十四大到黨的十六大是我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制、縣域經(jīng)濟發(fā)展宏觀體制大變革的十年。在此期間，縣域經(jīng)濟的變化主要體現(xiàn)在以下方面。一是縣級經(jīng)濟體制全面改革。黨的十四大和十四屆三中全會確立了社會主義市場經(jīng)濟體制變革的目標(biāo)并進行了具體部署，相應(yīng)的縣域?qū)用嬉步?jīng)歷了經(jīng)濟體制大變革。傳統(tǒng)國有經(jīng)濟的布局大幅收縮，國有經(jīng)濟實現(xiàn)形式多樣化，把建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為改革目標(biāo)。分稅制改革后，財權(quán)上移伴隨事權(quán)下移，縣級政府行為目標(biāo)和模式發(fā)生變化。銀行體系和經(jīng)營體制發(fā)生變革，各大商業(yè)銀行和政策性銀行的建立和完善改變了國有企業(yè)的投融資行為。二是多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。1997年黨的十五大明確提出，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是我國在社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度，包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的多種所有制經(jīng)濟受到憲法和法律的保護，極大地促進了縣域非公經(jīng)濟的發(fā)展。相較而言，縣域國有企業(yè)改革大刀闊斧推進，艱難痛苦地實現(xiàn)改制。三是開啟大規(guī)模城鎮(zhèn)化進程。1997年東南亞金融危機的爆發(fā)給我國經(jīng)濟平穩(wěn)增長帶來較大沖擊，在此背景下，我國確立房地產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，縣域經(jīng)濟發(fā)展進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動”時代。

(二)2002—2012：從“壯大縣域經(jīng)濟”到“增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力”

2002年，黨的十六大報告明確提出“壯大縣域經(jīng)濟”，標(biāo)志著縣域經(jīng)濟發(fā)展進入到新的歷史時期。具體來看，該時期的縣域經(jīng)濟發(fā)展可以劃分為兩個階段，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”階段的縣域經(jīng)濟發(fā)展、“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展階段的縣域經(jīng)濟發(fā)展。

2002年11月，黨的十六大報告從整個城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變革的角度提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”理念，標(biāo)志著城鄉(xiāng)關(guān)系進入融合發(fā)展階段。在黨的十六大報告的“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”部分，首次提出“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟”。在城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史節(jié)點提出“縣域經(jīng)濟”概念，表明我們黨已經(jīng)認識到縣域作為一個相對完整的區(qū)劃，其自身經(jīng)濟的發(fā)展壯大對于整個農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮、對于加快城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。具體而言，黨的十六大以后縣域經(jīng)濟的變化主要體現(xiàn)在以下方面。一是陸續(xù)出臺縣域經(jīng)濟發(fā)展支持政策。黨和國家對于縣域經(jīng)濟定位不斷提升。2003年3月，十屆人大一次會議政府工作報告提出要“推動縣域經(jīng)濟發(fā)展”。2003年10月，十六屆三中全會提出要“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”。2004年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》再次強調(diào)要“壯大縣域經(jīng)濟”，并提出小城鎮(zhèn)建設(shè)要同壯大縣域經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷結(jié)合起來。二是開展鄉(xiāng)村大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2006年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使縣域特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平大幅提升。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)有過輝煌發(fā)展歷程和歷史貢獻，但也存在經(jīng)營體制不合理等多方面問題，伴隨我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地政策的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多轉(zhuǎn)型為其他的企業(yè)組織形式，在經(jīng)濟總量貢獻上變得較為有限。

黨的十七大召開后的五年，國家推進“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵詞是“城鄉(xiāng)一體化”，圍繞著增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，這期間縣域經(jīng)濟發(fā)展又取得不少進展。一是農(nóng)民收入增加。2008年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》在“形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動格局”部分，提出“要通過非農(nóng)就業(yè)增收，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、家庭工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，改善農(nóng)民工進城就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境”。在整個農(nóng)民、農(nóng)業(yè)增收的大格局中，強調(diào)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力增強的帶動作用。二是推進縣級政府權(quán)利關(guān)系調(diào)整。2009年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，在黨的一號文件歷史上首次以“縣域經(jīng)濟”為題，將“增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力”單獨列為一部分內(nèi)容。對于縣域經(jīng)濟的部署，涉及調(diào)整政府間財政關(guān)系以保障縣鄉(xiāng)基本財力、推進省直管縣(市)財政體制改革、賦予小城鎮(zhèn)行政管理權(quán)限等上層建筑領(lǐng)域改革，體現(xiàn)了政府調(diào)整支付關(guān)系以適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需要，這是在應(yīng)對國際金融危機大背景下政府的積極作為。三是提升縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。2010年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，對縣域經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)作出部署，提出產(chǎn)業(yè)和項目是城鎮(zhèn)綜合承載能力的基礎(chǔ)，是城鎮(zhèn)加快吸收農(nóng)村人口的基礎(chǔ)。

(三)2012年至今：縣域經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，中國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新發(fā)展理念成為經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域全局的指導(dǎo)原則。這一時期的縣域經(jīng)濟發(fā)展適應(yīng)黨和國家“三農(nóng)”工作歷史性轉(zhuǎn)變的需要，全面完整準確貫徹新發(fā)展理念，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一是夯實縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。2015年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，在“推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”部分，提出要大力發(fā)展特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村服務(wù)業(yè)的同時，明確提出一鄉(xiāng)(縣)一業(yè)。二是大力發(fā)展特色縣域經(jīng)濟。2016年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，在“推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化”部分，提出大力發(fā)展特色縣域經(jīng)濟，強調(diào)縣域經(jīng)濟必須有自己的特色，不應(yīng)該千篇一律，各有各的特色是符合客觀規(guī)律的?？h域經(jīng)濟應(yīng)該立足自身資源稟賦的實際發(fā)展出特色，是其不斷發(fā)展壯大的根本。三是從城鄉(xiāng)融合發(fā)展全局部署縣域經(jīng)濟發(fā)展。2021年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，在“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”部分，提出“壯大縣域經(jīng)濟，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育支柱產(chǎn)業(yè)”。該文件從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的高度，認識到鄉(xiāng)村振興不能只是將視野局限于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民領(lǐng)域，應(yīng)該從城鄉(xiāng)大格局的整體高度去認識和部署，城鄉(xiāng)融合發(fā)展最好的推進載體和切入點就是縣域，縣域經(jīng)濟對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展起著支撐作用。四是對全面推進鄉(xiāng)村振興階段縣域經(jīng)濟發(fā)展作出部署。2022年中央一號文件《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》沒有明確使用縣域經(jīng)濟這一概念，但42次出現(xiàn)“縣”和“縣域”的相關(guān)表述，將“縣域發(fā)展”納入鄉(xiāng)村振興重要內(nèi)容。在“聚焦產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展”板塊，用“(十七)大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)”“(十八)加強縣域商業(yè)體系建設(shè)”“(十九)促進農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)”等三個部分對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出重要部署，延續(xù)了之前的政策方向，同時對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出系統(tǒng)和具體的規(guī)劃，說明黨已經(jīng)形成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)政策制度體系。

三、鄉(xiāng)村振興對縣域經(jīng)濟提出高質(zhì)量發(fā)展的新要求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興也進入全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，必然具有新特點，對縣域經(jīng)濟發(fā)展也提出了新要求。

(一)全面推進鄉(xiāng)村振興要求縣域經(jīng)濟著力促進發(fā)展的均衡性

全面推進鄉(xiāng)村振興階段的首要特點是全面，要同步推進鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興。從全面的角度來看縣域經(jīng)濟發(fā)展還存在不均衡不充分之處，需著力促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的均衡性。一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的均衡性?？h域經(jīng)濟與城市經(jīng)濟發(fā)展差距依然較大，縣域經(jīng)濟內(nèi)部縣城和鄉(xiāng)村之間差距依然較大，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距依然較大，而且各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間配置不均衡，各種優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素呈現(xiàn)從鄉(xiāng)村和縣域單向度流向城市的特點。二是縣域之間經(jīng)濟發(fā)展的均衡性。當(dāng)前，縣與縣之間的經(jīng)濟發(fā)展差距較大，在中國百強縣的名單中，東部地區(qū)占到了90%；中西部總占比則不到10%，同時這些縣往往是省會周邊縣市或資源大縣。全國絕大多數(shù)的縣經(jīng)濟規(guī)模小，整體實力較弱。三是縣域物質(zhì)文明與精神文明的均衡性。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要重視強化歷史文化保護以塑造城市風(fēng)貌?？h域擁有眾多歷史文脈和文化資源，保護責(zé)任重大，但在經(jīng)濟發(fā)展過程中對縣域歷史風(fēng)貌和文化空間的保護仍有待加強。四是縣域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的均衡性?？h域經(jīng)濟發(fā)展過程中的綠色發(fā)展問題較為突出，縣域推動城鎮(zhèn)化進程面臨實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的約束條件，以低要素成本價格和犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展方式已不可持續(xù)。

(二)鞏固脫貧攻堅成果要求縣域經(jīng)濟重點關(guān)注特殊地區(qū)和群體

經(jīng)過幾十年特別是近些年的努力，我國如期完成了脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，億萬人民擺脫了絕對貧困狀態(tài)，黨的“三農(nóng)”工作重心實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)移。為防止發(fā)生規(guī)模性返貧，中央決定自脫貧之日起設(shè)立5年的過渡期，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，防止規(guī)模性返貧是當(dāng)前縣域經(jīng)濟要重點處理好的底線問題。貧困戶在達到“一超過、兩不愁、三保障”標(biāo)準基礎(chǔ)上如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，貧困村在達到“一個確保、兩個完善”的基礎(chǔ)上如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，貧困縣在已達到“三率一度”基礎(chǔ)上如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是新發(fā)展階段縣域經(jīng)濟均衡發(fā)展的重點和難點所在。一是對于脫貧戶和邊緣戶的收入保障。相當(dāng)一部分脫貧戶在脫貧攻堅時期基本生活得到了保障，但是收入水平仍然較低，如何在鄉(xiāng)村振興發(fā)展新階段實現(xiàn)收入水平的進一步提升面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。還有一些收入和生活狀況略高于貧困線的邊緣戶，抵御各種風(fēng)險和意外的能力較低，防止其因意外狀況致貧以及促進其收入不斷增長都是困難所在。二是貧困村經(jīng)濟發(fā)展難題。在黨員干部和社會各界的幫助下，不少脫貧村產(chǎn)業(yè)有了初步的發(fā)展，但是其產(chǎn)業(yè)的效益和韌性往往不高，對于地方政府以及幫扶干部的依賴性依然較強，脫離外界大力支持這些產(chǎn)業(yè)可能難以繼續(xù)維持。三是貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展難題。不少貧困縣在各種幫扶政策和項目的大力支持下，產(chǎn)業(yè)振興取得不少成績，但總體而言這些縣域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性還較弱，特別是其經(jīng)濟效益難以支撐縣域的人才、文化、生態(tài)和組織的全方位振興，其可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展還需要有針對性的支持和幫扶政策。

(三)牢牢把握糧食安全主動權(quán)要求縣域經(jīng)濟正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系

隨著我國進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，伴隨的是人民群眾對于農(nóng)產(chǎn)品消費數(shù)量和質(zhì)量需求的大幅提升。當(dāng)前國際形勢錯綜復(fù)雜，大國博弈日趨激烈，為應(yīng)對各種可以預(yù)料以及難以預(yù)料的狀況，糧食安全主動權(quán)必須牢牢地掌控在我們自己手中?？h域經(jīng)濟發(fā)展過程中涉及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源環(huán)境配置、體制機制變革等諸多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，在此過程中要守好國家糧食安全這一“國之大者”，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關(guān)系。一是保障耕地數(shù)量和質(zhì)量。雖然我國劃定了十八億畝耕地的紅線，但出于對經(jīng)濟利益的追逐，縣域內(nèi)仍存在侵占耕地的行為。特別是由于農(nóng)藥化肥污染、水土流失等多種因素的影響，土壤質(zhì)量也受到不同程度的威脅。二是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技自立自強。農(nóng)業(yè)仍然是縣域經(jīng)濟的基礎(chǔ)和重要部門，其自立自強的發(fā)展需要各方面協(xié)同發(fā)力。如種子是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，掌握糧食安全的主動權(quán)必然要求在全面振興階段解決種子自立自強問題。三是調(diào)動種糧農(nóng)民積極性。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和糧食安全的決定性因素，當(dāng)前農(nóng)業(yè)相對于其他國民經(jīng)濟部門仍然是低收入產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民僅靠種糧難以實現(xiàn)和其他群體共同富裕，這就要求在全面推進鄉(xiāng)村振興階段調(diào)整農(nóng)民種糧的物質(zhì)利益關(guān)系，讓農(nóng)民種糧不吃虧，夯實保障國家糧食安全的最堅實基礎(chǔ)。四是確保大宗農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量?？h域經(jīng)濟要從生產(chǎn)、物流、貿(mào)易等多個環(huán)節(jié)布局大宗農(nóng)產(chǎn)品供給，提升供應(yīng)鏈的韌性，確保在應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)時可替代、留有備手。

(四)農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退要求縣域經(jīng)濟大力提升體量和承載力

全面推進鄉(xiāng)村振興必然伴隨大量農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市完成市民化，以減輕農(nóng)村的人地矛盾，從根本上改善鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)條件，但這個過程注定是一個長期、艱難的過程，也注定不會是一個一帆風(fēng)順的進程，難免會有各種各樣的困難和挑戰(zhàn)，這就要求縣域經(jīng)濟在市場經(jīng)濟的汪洋大海中經(jīng)得起各種驚濤駭浪。農(nóng)民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退，這就是中國城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢[8]。一是要不斷做大縣域經(jīng)濟的體量。當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中大城市群的作用日益凸顯，各經(jīng)濟主體出于自身經(jīng)濟利益的考量涌向各大城市群，大城市群的發(fā)展對縣域經(jīng)濟表現(xiàn)出“虹吸效應(yīng)”[9]。新發(fā)展階段需在區(qū)域發(fā)展宏觀戰(zhàn)略上對縣域經(jīng)濟更重視，給縣域經(jīng)濟充足的支持。二是要著力擴大縣域消費市場潛力。十九屆五中全會提出要建立完整的國內(nèi)消費市場，擴大內(nèi)需成為經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略基點，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。幾億農(nóng)民同步邁向全面現(xiàn)代化，能夠釋放出巨量的消費和投資需求，這既是提升縣域經(jīng)濟體量和韌性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國內(nèi)大循環(huán)的題中應(yīng)有之義，有助于全國統(tǒng)一大市場的形成。三是要不斷增強縣域經(jīng)濟的承載力。特別是對于進城農(nóng)民，不應(yīng)急于切斷其返程返鄉(xiāng)的退路，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等方面探索更好的“帶權(quán)進城”實現(xiàn)形式，讓縣域經(jīng)濟成為新發(fā)展階段民族復(fù)興的“蓄水池”和“壓艙石”。

四、適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興的縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展策略

(一)加強和改進黨對縣域經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)

縣域經(jīng)濟發(fā)展涉及城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系的重大調(diào)整，牽涉的領(lǐng)域和工作眾多，需要發(fā)揮黨總攬全局的作用。一是加強黨對縣域經(jīng)濟發(fā)展的頂層設(shè)計。對于縣域經(jīng)濟的發(fā)展要做到系統(tǒng)和具體相統(tǒng)一，既要有系統(tǒng)完備的工作計劃方案，又要有切實可行的舉措，確?？h域經(jīng)濟相關(guān)工作做到一盤棋，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。二是發(fā)揮黨在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中要注重黨組織作用的發(fā)揮，決不能讓農(nóng)村集體經(jīng)濟成為空殼，特別是在新型農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營組織構(gòu)建過程中要不斷探索黨組織參與的各種形式。三是避免超越實際的規(guī)劃。黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮要注意把握縣域發(fā)展的客觀規(guī)律，務(wù)必杜絕和避免超越實際的規(guī)劃，不折騰。四是注重人民群眾積極性和黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的有機統(tǒng)一。縣域經(jīng)濟發(fā)展起決定性作用的還是農(nóng)民以及各種類型的市場主體，黨領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮是為了更好培育相關(guān)主體，激發(fā)人民群眾在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的積極性和主動性。

(二)以新發(fā)展理念引領(lǐng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前我國經(jīng)濟社會進入新發(fā)展階段，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，不能割裂五大發(fā)展理念之間的關(guān)系，要同步推動縣域經(jīng)濟的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展。要切實發(fā)揮創(chuàng)新在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的第一動力作用，通過制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等一系列創(chuàng)新激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展的不竭動力。要切實協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和工農(nóng)關(guān)系，發(fā)揮彼此相互帶動和引領(lǐng)作用，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要切實推動縣域經(jīng)濟的綠色發(fā)展，將縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大和轉(zhuǎn)型升級放到實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進程中，使縣域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相統(tǒng)一。在推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量開放發(fā)展中，各縣域要綜合考慮城市群以及國內(nèi)外形勢變化的現(xiàn)實，在國家新發(fā)展格局的構(gòu)建過程中找準自己的定位。推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須落實共享發(fā)展，縣域經(jīng)濟發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享是根本原則和遵循，以人民為中心是縣域經(jīng)濟發(fā)展的目的、動力和路徑，決不能把經(jīng)濟發(fā)展這個手段當(dāng)成目的。

(三)堅持因地制宜走符合地方實際的縣域經(jīng)濟發(fā)展道路

我國有將近3,000個縣城，不同地區(qū)的縣域經(jīng)濟差別巨大，不可能也不應(yīng)該有單一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。不同地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展一定要立足自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化以及發(fā)展機遇，走符合自身實際的縣域經(jīng)濟發(fā)展道路。東部發(fā)達地區(qū)和大都市郊區(qū)縣域政府的財政實力較強，而且有較為強大的科技實力支撐，同國內(nèi)外經(jīng)濟交往頻繁，其定位應(yīng)該是打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系。東北地區(qū)肩負國家五大安全的重要政治責(zé)任，應(yīng)緊緊圍繞國防、糧食、生態(tài)、能源和產(chǎn)業(yè)安全需要布局和發(fā)展縣域經(jīng)濟，在此過程中推動?xùn)|北全面振興全方位振興。中部地區(qū)應(yīng)抓住國內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的有利時機，改造提升自身縣域經(jīng)濟，著力做好大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等建設(shè)，推進合作經(jīng)濟組織與生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)。西部地區(qū)可圍繞具有西部特色的農(nóng)、牧、藥、旅游和特色工藝發(fā)展，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展壯大[10]。

(四)建立健全縣域經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)體制機制和政策制度

一是建立健全守好“兩條底線”的政策制度?？h域經(jīng)濟無論如何發(fā)展都不能觸碰保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線，切實落實好黨政同責(zé)，通過“長牙齒”的制度政策確保守好底線。二是建立和完善縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展強有力的考核制度。不少地方政府對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的考核實施了強有力的“賽馬”模式，給予縣級黨和政府官員強有力的政治和經(jīng)濟激勵，取得了不錯的發(fā)展績效。三是農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的完善。縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，應(yīng)積極推動制度和組織創(chuàng)新，維護好農(nóng)民的切身權(quán)益，為進城農(nóng)民留好退路，使得農(nóng)民廣泛參與到縣域經(jīng)濟發(fā)展的進程中，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民增收同步，發(fā)揮縣域經(jīng)濟應(yīng)對國民經(jīng)濟重大風(fēng)險變化的“蓄水池”作用。

(五)促進縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中利益關(guān)系的均衡化

縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體，其發(fā)展的最終目標(biāo)是促進城鄉(xiāng)、工農(nóng)利益的均衡化。一是城鄉(xiāng)居民收入的均衡化。這既是縣域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟目標(biāo)，也是檢驗縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的尺度。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的均衡化。這既是城鄉(xiāng)間利益均衡的重要方面，也是檢驗農(nóng)民是否同等參與現(xiàn)代化進程、同等享有現(xiàn)代化成果的尺度。三是不同層級城市間利益的均衡化。其重點是促進不同層級城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成開放共享、有機銜接的城市化格局，城市群之間公共服務(wù)和優(yōu)質(zhì)資源的共享共用也是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是政府公共財政資金配置的均衡化。不同群體基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的享有主要是在政府主導(dǎo)下形成的，政府的財政資金也是其重要資金來源，考慮到當(dāng)前縣域?qū)用嫔鐣聵I(yè)發(fā)展相對滯后成為縣域經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的現(xiàn)實，政府財政資金應(yīng)在一定程度上向縣域傾斜，唯有如此，縣域才有優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素的集結(jié)，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)才會堅實。