角色、互動與運行機制——檔案治理多元主體協同研究

賀奕靜 楊智勇

摘? 要：新修訂《檔案法》提出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的要求，充分表明檔案治理應加強多元主體協作。本文將協同理論引入到檔案多元主體研究之中，通過界定檔案治理中檔案部門、檔案中介機構、社會力量的角色安排和功能定位，嘗試探究主體內部分工以及主體之間合作的方式，實現多元主體功能互補，同時探索建立檔案治理多元主體關系互動的保障機制，實現多元主體之間的信息溝通及時、協調合作有力、協同治理有度，不斷提升多元主體對我國檔案的有效治理力。

關鍵詞：檔案治理;多元主體;協同治理;主體協同

Abstract：? New revision 'Archives law' put forward 'the country encourages social force to participate in and support the development of Archives enterprise' request， make clear Archives governance should strengthen multiple main body cooperation adequately. This paper introduces the synergetic theory into the research of archival multi-subject， through defining the role and function orientation of archival departments， archival intermediaries and social forces， try to explore the internal division of labor and the way of cooperation between subjects to realize the complementary functions of multiple subjects， at the same time explore to establish guarantee mechanism of multiple subject Archives governance relations， to achieve timely information communication， effective coordination and cooperation， and coordinated governance among multiple entities， and constantly improve the effective governance of multiple subjects on China's Archives.

Keywords： Archives governance; Multiple subject; Collaborative governance; The main body together

2020新修訂《檔案法》提出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的要求，充分表明檔案治理秉持“社會本位”理念，實現檔案治理主體多元化。協同治理理論作為一種多元主體協同參與治理的創(chuàng)新型理論，能有效幫助檔案治理多元主體建立良好的協同模式。學界關于協同理論在檔案治理主體方面的研究主要集中在提出檔案治理的重要特征是主體多元化，[1][2]探討檔案治理參與者的身份及作用，[3]建立主體協同運行機制，[4]構建政府、市場和社會良性互動的復合型檔案治理格局，[5]重點研究多元主體參與檔案治理的路徑和策略研究。[6][7]本文以協同理論為切入點，分析檔案治理多元主體的角色，從主體互動、運行機制兩個層面論述檔案治理多元主體協同的內在邏輯，旨在為檔案治理協同創(chuàng)新提供理論與實踐指導。

1 角色分析：協同視域下的檔案治理多元主體

協同治理的首要特征是治理主體多元，多元主體之間具有不同的價值標準和利益訴求，在參與公共事務治理過程中既有競爭又有合作。檔案治理實際狀況和研究需要將多元治理主體大致劃分為三類：檔案主管部門、各級各類綜合檔案館和機關檔案部門的政府主體;檔案中介機構的市場主體;民間組織、事業(yè)單位以及公眾等社會主體。

1.1 核心主導者：政府主體分析。隨著國家治理體系和治理能力現代化的提出，政府從習慣于發(fā)號施令的管理者，轉型成為與其他治理主體之間是平等、協商、共治關系的“陽光政府”。但必須明確的是，即便從國家管理變成國家治理模式，政府在國家治理體系建設過程中的核心主導地位也并不會改變。檔案治理多元主體中的政府主體，具體而言指的是檔案主管部門、綜合檔案館和機關檔案工作負責部門（以下簡稱機關檔案部門），這三者是檔案治理的主導者。不過值得注意的是，檔案局館分離實踐后，檔案主管部門（檔案局）與檔案館的職能并不相同：檔案主管部門（檔案局）的職能是管理檔案事業(yè)，檔案館的職能是管理檔案。[8]

1.2 新型參與者：市場主體分析。2014年，《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制……規(guī)范并支持檔案中介機構、專業(yè)機構參與檔案事務?！盵11]檔案中介機構的出現是檔案事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新之舉，表明檔案工作正走向市場化，彌補了各企業(yè)、機構檔案管理專業(yè)化的不足、檔案數量激增與館庫有限矛盾、信息化技術欠缺的問題，并達到節(jié)約成本的效果。檔案治理的市場主體主要指的是檔案中介機構，主要包括（1）檔案寄存類服務公司，提供檔案實體的整理與托管服務;（2）檔案咨詢類服務公司，提供檔案工作方面的專業(yè)指導;（3）檔案信息技術類公司，提供檔案的數字化加工以及檔案信息化建設等服務。

1.3 重要參與者：社會主體分析。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）第七條明確規(guī)定了“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展”。[12]檔案治理中的社會力量主要包括民間組織、事業(yè)單位和公眾三類，具體角色分析如表2所示。

2 主體互動：多元治理主體的關系協同

政府、市場與社會角色差異決定了各自在資源配置和行動能力上存在差異，為避免各主體在檔案治理行動中發(fā)生沖突，各主體應對各自的資源優(yōu)勢和行動優(yōu)勢有明確清晰的認識，通過探析主體內部分工和外部協同的方式，建立治理主體內部分工模式以及各個治理主體之間的外部協同模式。

2.1 檔案治理多元主體的內部分工

2.1.1 政府主體：檔案宏觀管控系統(tǒng)。具有行政權力的中央和地方檔案主管部門，能從頂層設計上對檔案治理工作的開展進行宏觀把控，與有豐富館藏檔案資源的各級綜合檔案館以及保存機關檔案的機關檔案部門一起，形成了一個以政府要素為核心的檔案宏觀管控系統(tǒng)，如圖1所示。

第一，檔案主管部門統(tǒng)籌主導。國家和地方檔案主管部門要形成合力，在檔案治理辦法、法規(guī)制度、技術規(guī)范的制定和落實等方面應進行充分的溝通。第二，各級各類綜合檔案館進行館際合作，促進檔案資源共建共享。綜合檔案館應進行合作交流，加快檔案信息化建設進程，實現檔案資源的整合、開發(fā)、共享，形成一套全方位、多層次、寬領域的檔案共建共享體系。第三，機關檔案部門加強機關檔案科學、規(guī)范管理。一方面，因地制宜，制定具體、科學、合理的機關檔案工作條例和規(guī)章制度，使機關檔案工作的開展更加有方向性和針對性。另一方面，機關通過建立機關檔案部門，配備檔案工作所需的基礎設施和維護經費，安排專職檔案工作人員對機關檔案進行科學、規(guī)范的管理。第四，綜合檔案館與機關檔案部門之間相互合作。一方面，檔案館應與機關檔案部門簽訂協議，就利用范圍、管理權限、出證手續(xù)和法律效力等方面達成共識、相互授權;另一方面，根據利用需求建設一體化平臺實現檔案館和機關檔案部門之間電子檔案資源的互聯互通。

2.1.2 市場主體：檔案外包服務系統(tǒng)。檔案中介機構是檔案營利性組織，政府和社會的檔案外包購買項目對檔案中介機構的服務方式、服務內容提出要求和意見，促使外包公司不斷改善業(yè)務環(huán)節(jié)、提升服務水平，實現合作雙贏。以檔案寄存類公司、檔案咨詢類公司和檔案信息技術類公司等類型的檔案中介機構為主建立一個以市場要素為核心的檔案外包服務系統(tǒng)，滿足政府部門或者企事業(yè)單位的檔案寄存、咨詢、數字化、信息化等服務需求，如圖2所示。

政府部門和企事業(yè)單位將外包需求通過招標形式向社會公布招標信息，檔案中介機構自主參與投標，通過投標書的形式向委托方全面綜合展示自身優(yōu)勢，中標的檔案中介機構與委托方簽約，按照委托方的要求開展檔案工作，提供相應的檔案寄存、咨詢、數字化、信息化等服務。

2.1.3 社會主體：檔案利用權利訴求系統(tǒng)。隨著公民檔案利用權利意識的覺醒，社會公眾參與檔案事務的意愿不斷增強。公民、民間組織與事業(yè)單位形成一個以社會要素為核心的檔案利用權利訴求系統(tǒng)。公民、團體、單位通過利用微博、微信、手機APP等社會化媒體實現對參與和利用訴求的傳遞，政府主體根據訴求對檔案工作的開展進行相應的調整，使之更符合民意，如圖3所示。

社會主體的訴求可以分為兩方面。一是參與檔案治理的訴求，主要表現為積極主動地參與“共建共治共享”社會治理格局的打造。[13]民間組織方面，各類檔案民間組織都可以在公共檔案收集、保管與開發(fā)利用中發(fā)揮自己的優(yōu)勢和特色。事業(yè)單位方面，高校主要側重于提供理論研究、實踐指導和檔案人才培養(yǎng)等智力支持。文化機構方面，則側重于檔案資源的跨界跨領域共建共享。社會公眾方面，民眾對公共檔案管理和檔案資源開發(fā)利用則較為熱心和感興趣。較有代表性的如美國的“公民檔案工作者”項目，吸引了大量普通民眾在線參與公共檔案資源的著錄、轉錄、貼標簽、編研等工作。二是檔案利用訴求。社會主體對檔案的利用需求主要集中在民生檔案服務和學術研究兩方面，充分發(fā)揮檔案在法律憑證、文化宣傳、思想教育等方面的作用。據統(tǒng)計，綜合檔案館利用檔案數量，從1998年到2017年平均增長率為164%，增長了近4倍。[14]從縱向時間上看，檔案利用人次和利用檔案數量的增長速度都呈現較為樂觀的態(tài)勢，充分說明檔案在公民日常生活、工作、社會實踐中所起的作用越來越突出。

2.2 智慧社會背景下檔案治理多元主體的外部協同

2.2.1 政府主體和市場主體的互動。政府作為檔案治理的核心主導者，檔案主管部門有責任和義務對檔案中介機構進行規(guī)范引導，綜合檔案館和機關檔案部門應為檔案中介機構實現檔案治理主體職責提供渠道和機會，積極推行公共服務社會購買政策與檔案中介機構進行合作。政府主體與市場主體之間的協同互動，如圖4所示。

應從如下三個方面進行考慮：第一，檔案主管部門需要對檔案外包行業(yè)進行宏觀調控，通過政策引導、法規(guī)保障、標準參考，繼續(xù)細分檔案外包需求類型，落實檔案外包工作的設備標準、監(jiān)管評價外包服務質量，對檔案外包服務進行風險管控，促進檔案中介機構的健康有序發(fā)展。第二，綜合檔案館應加強與檔案中介機構合作，實現檔案館檔案管理模式的轉型改造。一方面，通過將檔案整理服務和檔案數字化加工服務外包給檔案中介機構，可以提高檔案館工作效率，加快存量“數字化”進程。另一方面，通過借助檔案中介機構先進的檔案信息技術，對檔案館運行的各類信息進行感知、挖掘和綜合分析，深化用戶精準畫像和定制信息化服務，加快“智慧檔案館”建設進程。第三，機關檔案部門嘗試與檔案中介機構的合作，加快機關檔案信息化建設。前期籌備階段，機關檔案部門和檔案中介機構應就整體規(guī)劃和建設方案進行協商。中期建設階段，雙方根據實際工作開展情況進行細節(jié)調控，定期檢查。后期驗收階段，機關應按照相關指標對數字檔案室建設情況進行驗收，發(fā)現問題及時處理。

2.2.2 政府主體與社會主體的合作?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020年修訂）第七條規(guī)定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”[15];可見，社會主體也成為參與檔案治理的重要力量之一，多元主體的檔案治理必須厘清兩者之間的關系，明確檔案部門和社會力量達到合作共贏的方式和渠道。政府主體和社會主體的協同合作，如圖5所示。

從以下兩方面考慮：一方面，檔案主管部門應加強對社會力量的引導。首先，為社會力量參與檔案立法和決策提供途徑。通過線上、線下并行的方式，綜合運用各種智能技術融合物理空間與虛擬網絡空間，促進檔案部門業(yè)務事項的公開化、民主化和透明化。其次，與檔案民間組織共同開展檔案行政管理與服務活動。在合作中促進民間組織的蓬勃健康發(fā)展，近年來，檔案學會已經承接了部分檔案行政機構轉移的政府職能，比如“檔案行業(yè)技術標準制修訂、檔案技術咨詢、檔案科技項目評估、檔案學術研究和決策咨詢等服務職能”。[16]最后，借助新興技術搭建高效溝通反饋平臺。檔案行政機構要以新媒體為樞紐，通過搭建溝通反饋平臺，與社會力量建立新型聯系，讓公眾權利訴求得到滿足。

另一方面，檔案館與社會力量建立伙伴合作關系，社會力量以各種形式參與檔案館建設。（一）資助捐贈。包括兩方面：資金資助和檔案捐贈。一方面，社會力量資助財物有利于檔案館對其基礎設施、軟硬件設施、空間環(huán)境進行改善。另一方面，公民或者民間組織將手中檔案免費或低價向檔案館捐贈，使檔案實體得到更專業(yè)的保管與保護。河南檔案信息網、江蘇省檔案信息網等檔案官方網站上專門設置了檔案捐贈專欄。（二）志愿服務。檔案志愿服務的主體包括個人志愿者和團體志愿者兩種形式，檔案部門均需要對個人志愿者或團體志愿者進行工作培訓，根據能力高低以及興趣特長分配崗位。（三）項目合作。檔案館通過項目合作的形式可以廣泛汲取社會主體的優(yōu)勢，彌補自身不足。

2.2.3 政府、市場和社會三方協作。政府、市場與社會的協作前提是根據政府主體的購買服務實現的。在當前數字化技術更新加速的大環(huán)境下，檔案部門在檔案治理事務中由于自身能力有限，在某些專業(yè)領域難免力不從心，影響工作效率和資源配置，檔案部門通過購買社會服務，充當項目的安排者角色，給予檔案中介機構和社會力量在檔案治理事項上展開合作的發(fā)展空間。

正如《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中所提到的，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。[17]檔案部門在檔案數字化、檔案信息化建設、檔案庫房建設、后勤服務等自身能力有限或不足的業(yè)務領域，以及檔案收集、整理、鑒定、著錄等基礎工作環(huán)節(jié)，可能會不同程度地借助市場和社會力量。[18]

檔案部門根據自身實際需要，對特定治理任務進行規(guī)劃，依據市場主體和社會主體的功能作用進行任務分配，三者依據特定的目標而進行的協同合作，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提升檔案資源建設水平，最終實現主體利益最大化，比如市場主體可提供技術支撐，民間組織和公眾提供輔助資源，高校和檔案專家可作為智囊團出謀劃策等。政府、市場和社會三方協作方式，如圖6所示。

3 機制運行：發(fā)揮主體效能的機制協同

3.1 政策導向機制。政策導向機制保證多元主體協同治理行動的合規(guī)性與執(zhí)行力。檔案治理多元主體的政策導向機制，是對檔案部門、檔案中介機構及社會力量協同參與檔案治理工作做出的法治性規(guī)范。

檔案部門亟須加強檔案治理多元主體協同的法律法規(guī)建設，第一，在制定過程中，檔案主管部門應當加強政策制定的科學性和合理性，將檔案治理多元主體從法律法規(guī)層面予以納入和界定。地方檔案主管部門也要根據各地區(qū)檔案治理發(fā)展現狀，因地制宜，制定具有地方特色的法律法規(guī)、制度規(guī)范，盡可能提升其系統(tǒng)性、邏輯性和規(guī)范性。第二，在制度形成階段，賦予社會主體相當的自由裁量權，充分考慮和吸納利益相關者的觀點和建議，以法律條文的形式明確政府、市場和社會主體的法律地位、參與方式、權責范圍、獎懲制度及經費保障等。第三，在制度制定完成到實施階段，應通過微信公眾號、微博、新聞報道、視頻等多種形式加強宣傳，確保多元主體對制度的內容、作用及其影響有著正確的認識，這樣既能將法律法規(guī)和制度規(guī)范落到實處，又能夠引導更多的多元主體正確地參與檔案治理。

3.2 監(jiān)督評估機制。監(jiān)督評估機制目的是對檔案治理中各參與主體行為方式及多元主體間協同關系進行規(guī)范和調整，對多元主體參與檔案治理工作的實施情況進行檢查并對協同效果展開評價。

一方面，建立健全評估指標體系。首先，進行評價指標的提取，找出影響檔案治理多元主體協同效果的關鍵指標，如檔案治理主體的平等性、權力的配置、協同行為的效率和效益、利益的分配、治理方法及質量等都可以作為評估的指標。其次，采用德爾菲法對評價指標進行細化及具體說明，然后利用層次分析法對評價指標進行權重賦值，構建簡潔明了的層次結構模型。最后，建立評價體系反饋系統(tǒng)，對檔案治理多元主體的協同過程進行全程管控，對檔案治理成效進行針對性評估，對治理主體在某特定檔案治理活動中的表現進行分析。

另一方面，引入第三方監(jiān)督評估機構。第三方監(jiān)督評估機構通過一系列科學量化的評估系統(tǒng)對檔案治理系統(tǒng)內的各主體的行為方式及主體間的協同方式進行監(jiān)督，對最終的協同效果利用信息技術進行可視化分析，對發(fā)現的問題提出有針對性、合理、具體的建議，并就評估結果形成詳細的分析報告，通過新媒體向多元主體公布評估結果，保證評估的公平、公正、有效、科學。

3.3 溝通反饋機制。要實現檔案治理多元主體之間的有效協同，溝通反饋機制的重要性不可忽視。促進政府、市場和社會等主體之間的良好配合：一方面，要建立高效的信息公布平臺。政府應靈活運用大數據、互聯網等信息技術搭建信息網絡系統(tǒng)，將相關檔案主管部門、綜合檔案館、機關檔案部門、檔案中介機構、民間組織、事業(yè)單位、公民等主體共同納入信息聯動平臺，政府通過信息平臺將檔案治理多元主體的工作部署和安排進行公布，向市場主體和社會主體進行傳達，為各參與主體形成治理合力打下基礎，市場和社會力量依照部署并根據實際情況開展工作，形成檔案主管部門統(tǒng)籌主導、綜合檔案館調配資源、檔案中介機構提供外包服務、民間組織和公民多元化參與的聯合力量。

另一方面，建立完善的信息反饋平臺。對于檔案部門而言，要善于借助新媒體技術，建立信息反饋平臺，例如設置咨詢互動欄目，與檔案中介機構、民間組織、事業(yè)單位、公眾等多元主體進行實時互動，答疑解惑。對市場和社會主體而言，作為檔案治理的重要參與主體，要樹立維權意識和參與意識，維護自身參與檔案治理的權利。通過充分利用信息反饋平臺監(jiān)督檔案治理中權力的分配和行使過程，對瀆職、違法違紀行為利用新媒體平臺進行曝光，提出針對性和建設性意見，從而引起檔案部門的重視，并對這些問題進行及時處理，更有針對性地進行權力分配。

3.4 激勵機制。激勵機制的建立能不斷提高多元主體參與檔案治理的熱情和動力，彰顯政府對市場以及社會主體的人文關懷和精神鼓勵。一方面，檔案部門運用剛性的手段，制定相應的政策鼓勵引導市場和社會力量積極參與檔案事務管理。通過建立物質激勵與精神激勵相結合的具有吸引力的激勵制度，滿足機構、團體或群眾希望被認可、被尊重的需要。檔案部門還可以參考借鑒國家出臺的其他鼓勵市場主體和社會主體參與公共事務管理的宏觀政策，從而建立更加有針對性、具體的制度體系。

另一方面，檔案部門要注重激勵手段的運用，激發(fā)各參與主體的合作意愿。在檔案治理過程中，對于檔案中介機構而言，通過電視、報紙、微信公眾號、官方微博、檔案信息門戶等多種渠道加大對檔案中介機構的宣傳，可以提高企業(yè)的知名度和影響力，有利于經濟收益的持續(xù)增長。對以社會服務形象存在的民間組織和事業(yè)單位而言，主要采用精神獎勵的方式予以鼓勵，授予先進組織等榮譽稱號，并通過新媒體加大對民間組織和事業(yè)單位的事跡宣傳，提升民間組織和事業(yè)單位的社會聲譽，滿足組織的成就性動機。對公眾而言，可以通過給予一定的物質或名譽獎勵的方法調動公眾參與檔案治理的積極性，授予先進個人榮譽稱號，并借助媒體宣傳榜樣事跡，提高公眾的社會榮譽感和公益奉獻精神。

4 結語

隨著社會的轉型升級，多元化趨勢日益成為時代發(fā)展潮流，檔案管理一元主體開始朝向檔案治理多主體參與方向發(fā)展。對檔案治理政府、市場和主體三者的角色進行分析，并探討三者之間關系和機制的協同是對檔案治理范式的一種新探索，目的在于不斷動態(tài)調整檔案部門、檔案中介機構與社會力量之間的協同模式，獲得良好的協同行為，實現高效的協同效應，共同提高檔案治理水平，推動檔案治理的現代化建設，服務社會各界。

*2020年度國家社科基金一般項目“智慧社會背景下數字檔案資源治理體系研究”（項目編號：20BTQ104）階段性研究成果。

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（作者單位：賀奕靜，上海交通大學人力資源處;楊智勇，上海大學文化遺產與信息管理學院 來稿日期：2022-03-06）