高質(zhì)量發(fā)展語境下突發(fā)事件檔案管理的實(shí)踐困境與突破路徑

李琳

摘? 要：做好新時(shí)代檔案在突發(fā)事件中的收集、歸檔、資政等工作對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的價(jià)值。厘清突發(fā)事件檔案管理的工作原則，構(gòu)建突發(fā)事件檔案管理的三級響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件檔案的“e”管理，提升檔案工作的質(zhì)效，是實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展;突發(fā)事件;資政服務(wù);檔案管理

Abstract： Doing a good job in the collection， filing and administration of Archives in the new era in emergencies is of great value to the modernization of the national governance system and governance capacity. Sorting out the working principles of emergency Archives management， building a three-level response system for emergency Archives management， realizing the 'E' management of emergency Archives， and improving the quality and efficiency of Archives work are new ways to achieve high-quality development of the Archives.

Keywords：? High-quality development; Emergency; Administrative services; Archives management

在突發(fā)事件的防控和處置中，如何發(fā)揮檔案的有效作用，推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為學(xué)術(shù)界和檔案部門探索的新方向。

1 突發(fā)事件檔案管理的意義

1.1 法治政府的新要求。新修訂的《檔案法》第二十六條明確要求“建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”。該法條對建立和健全突發(fā)事件的檔案工作機(jī)制作出了明確的法律要求。2021年6月1日，《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》頒布（下文簡稱《辦法》），《辦法》對突發(fā)事件檔案的內(nèi)容、檔案部門的工作職責(zé)、管理要求、檔案的利用與開發(fā)作出了更為詳細(xì)的規(guī)定?！稒n案法》和《辦法》的出臺為檔案工作參與、服務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急處置提供了法律依據(jù)和保障。

1.2 實(shí)踐工作的新需要。2020年新冠肺炎疫情肆虐，北京“小湯山”醫(yī)院設(shè)計(jì)方將原始檔案材料整理后，及時(shí)發(fā)送“火神山”“雷神山”醫(yī)院的設(shè)計(jì)方，為建設(shè)隔離醫(yī)院提供了重要的決策參考，突顯了檔案在突發(fā)事件處置中的重大價(jià)值。新修訂的《檔案法》頒布實(shí)施前，僅有17個(gè)省、市在本行政區(qū)內(nèi)出臺《重大活動檔案管理的規(guī)定》，但各省、市出臺突發(fā)事件檔案管理規(guī)定的較少，造成保存文獻(xiàn)資料少、查詢難，難以為預(yù)防與處置突發(fā)事件提供歷史參考。研究突發(fā)事件檔案管理工作，一方面有利于在突發(fā)事件中，對生成的具有“工具-信息-內(nèi)涵”價(jià)值的文字、圖表、聲像等歷史記錄進(jìn)行收集、編研，并形成檔案;另一方面有利于快速搜索、挖掘現(xiàn)有檔案，為突發(fā)事件處置提供資政資料，滿足檔案部門、突發(fā)事件決策處置部門的實(shí)踐工作需要。

1.3 惠民優(yōu)民的新保障。突發(fā)事件一般具有緊迫性、公共性、嚴(yán)重的危害性、不確定性和影響的廣泛性，與人民群眾息息相關(guān)。[1]檔案館藏具有儲存檔案原始資料、檔案利用與服務(wù)、愛國主義教育基地等重要的功能，特別是“惠民”作用體現(xiàn)得越來越明顯，具體到突發(fā)事件中：一是保障了人民群眾查閱歷史檔案，了解突發(fā)事件詳情的權(quán)利;二是滿足了人民群眾在突發(fā)事件中歷史經(jīng)驗(yàn)的獲得，為宣傳教育提供了真實(shí)的文字、圖表、聲像等資料;三是通過歷史檔案，探尋預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生的方法和策略，掌握避免和減少突發(fā)事件傷害的措施，滿足人民群眾對高質(zhì)量生活的向往與期待。

2 突發(fā)事件檔案管理的實(shí)踐困境

2.1 檔案來源多元之間的矛盾。一是突發(fā)事件的檔案來源范圍廣、跨度大。從突發(fā)事件的檔案形成范圍界定，該類型檔案涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，檔案范圍廣，往往呈現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的狀態(tài)，收集難度大。二是突發(fā)事件的檔案材料呈現(xiàn)分散狀態(tài)。《辦法》明確了檔案管理的主體，但突發(fā)事件因影響力大，公眾參與多，大量豐富、特色的原始記錄材料呈現(xiàn)零散分布狀態(tài)，難以形成完整的突發(fā)事件檔案管理體系。三是檔案歸檔期限與突發(fā)需要的矛盾。按照相關(guān)規(guī)定，省級及以上層級的檔案館接收立檔20年的檔案，省轄市（州、盟）和縣級層級的檔案館接收立檔10年的檔案。按照移送時(shí)間規(guī)定，部分突發(fā)事件檔案仍保存在形成的原始單位，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，利用與查閱不便。[2]

2.2 突發(fā)事件動態(tài)發(fā)展之間的矛盾。斯蒂文·芬克（Fink Steve）將公共危機(jī)劃分為四階段，即潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期。[3]一是“潛伏期”檔案部門難以參與。突發(fā)事件所在地的主管部門在潛伏期較難發(fā)覺問題，檔案部門因職能權(quán)限，無法及時(shí)參與突發(fā)事件，保存潛伏期的檔案材料;二是“爆發(fā)期”和“持續(xù)期”檔案部門職責(zé)邊界的困惑。突發(fā)事件發(fā)生后，需要緊急調(diào)度力量進(jìn)行處置，檔案部門如何在響應(yīng)參與處置中，探尋檔案管理的職責(zé)邊界，進(jìn)一步厘清、平衡危機(jī)處置與檔案管理的動態(tài)關(guān)系;三是“解決期”時(shí)間跨度長，檔案管理的時(shí)間界限不清晰。突發(fā)事件的解決期并沒有一個(gè)明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以什么標(biāo)準(zhǔn)作為結(jié)束成為檔案工作的難點(diǎn)。

2.3 供給與需求之間的矛盾。孫軍提出在突發(fā)事件檔案管理中仍需從供需平衡的角度解決矛盾。[4]一是分散保管與突發(fā)事件應(yīng)急需求間的矛盾;二是屬地管理與突發(fā)事件異地需要的矛盾。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的屬地管理原則，檔案的主管部門將突發(fā)事件的檔案存放于本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館，但突發(fā)事件的地點(diǎn)無法預(yù)測，極易產(chǎn)生異地需求的現(xiàn)象，地域與部門的壁壘，造成了檔案資政服務(wù)的障礙，弱化了輔助決策的效果。

3 突發(fā)事件檔案管理的邏輯進(jìn)路

3.1 厘清突發(fā)事件檔案管理的工作原則。突發(fā)事件檔案管理要樹立正確的工作原則。一是“黨管檔案原則”;二是“依法治檔原則”;三是“一致性原則”。邱志鵬等提出檔案部門必須尊重突發(fā)事件中人類實(shí)踐活動的一致性的特性，保持檔案來源固定的基礎(chǔ)上，注重檔案來源與事由的關(guān)系，保持檔案來源一致性與事由一致性，[5]回應(yīng)了布倫內(nèi)克提出的特殊情況下的事由一致性。

3.2 完善檔案的預(yù)警機(jī)制，加大檔案的技術(shù)協(xié)同性。一是建立檔案部門的預(yù)警與指揮機(jī)制。目前，各級政府已建立較為完善的突發(fā)事件預(yù)警與處置機(jī)制，各類預(yù)案也相對成熟。相較檔案部門，還未建立檔案參與突發(fā)事件預(yù)警與處置的科學(xué)架構(gòu)，未形成統(tǒng)一的指揮機(jī)制。如何加強(qiáng)檔案部門與突發(fā)事件處置主體的“合成作戰(zhàn)機(jī)制”，打破雙主體壁壘，實(shí)現(xiàn)縱向、橫向的協(xié)調(diào)合作，是保存突發(fā)事件原始檔案材料、及時(shí)提供資政服務(wù)的重要保障;二是技術(shù)賦能。檔案部門需根據(jù)具體實(shí)踐需求，統(tǒng)一規(guī)范檔案部門參與突發(fā)事件的設(shè)備和平臺，研發(fā)軟件模塊，設(shè)置行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將人工智能技術(shù)運(yùn)用到突發(fā)事件檔案管理中，及時(shí)預(yù)警，提高檔案管理能力。[6]

3.3 構(gòu)建突發(fā)事件檔案管理的三級響應(yīng)機(jī)制?！掇k法》中明確了三類主體的工作職責(zé)和工作內(nèi)容，即檔案工作的直接管理部門、突發(fā)事件的管理和應(yīng)對部門、因突發(fā)事件成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，對突發(fā)事件檔案管理起到了厘清職責(zé)、明晰任務(wù)的重要作用。在具體工作實(shí)踐中，檔案部門應(yīng)盡快構(gòu)建三級響應(yīng)機(jī)制，通過國家檔案機(jī)構(gòu)、各級各類檔案館和各業(yè)務(wù)檔案機(jī)構(gòu)的聯(lián)動，提高檔案工作的效能，如任越等提出檔案的三級響應(yīng)機(jī)制要與政府突發(fā)事件處置的響應(yīng)聯(lián)動，形成“快反應(yīng)-快參與-快服務(wù)”的工作機(jī)制。[7]

3.4 實(shí)現(xiàn)多樣化檔案收集。一是主動參與收集。按照“應(yīng)收盡收”“應(yīng)歸盡歸”的檔案收集原則，檔案管理的主體部門要全程參與到突發(fā)事件的四個(gè)時(shí)期，通過現(xiàn)場拍攝、采訪和文字、照片等形式主動采集原始檔案材料。同時(shí)，要發(fā)揮多元共建、共享的力量，通過數(shù)字記憶平臺、線上（下）公告征集等形式收集原始檔案材料[8]。二是以點(diǎn)帶面收集。突發(fā)事件涉及的范圍廣、受眾多，處置的形式和資料的種類多而雜，呈現(xiàn)為處置預(yù)案、報(bào)表、簡報(bào)等工作方案，調(diào)查記錄和現(xiàn)場文字、圖片、影音等實(shí)錄記錄，還有請戰(zhàn)書、文學(xué)創(chuàng)作、日記等珍貴資料。不同地域、類型、背景發(fā)生的突發(fā)事件不盡相同，在全面收集的過程中要做好重點(diǎn)收集，關(guān)注突發(fā)事件具有代表性、特殊性的記錄，作為預(yù)防突發(fā)事件的重點(diǎn)參照。例如，新冠肺炎疫情防控期間，社交媒體信息匯總與歸檔成為重點(diǎn)檔案材料的來源。[9]

3.5 “線上+線下”實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件檔案“e”管理。構(gòu)建國家標(biāo)準(zhǔn)的檔案平臺，提升檔案和檔案管理的數(shù)字化水平，保障突發(fā)事件四個(gè)時(shí)期的線上檔案服務(wù)。一是建立和完善檔案數(shù)據(jù)平臺;二是研發(fā)檔案“掌上辦”“網(wǎng)上辦”等檔案類APP，及時(shí)通過“公眾號”“小程序”等新媒體平臺向公眾推送突發(fā)事件檔案管理的報(bào)道、資源鏈接等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)便捷查詢，便捷收集;三是建立突發(fā)事件檔案管理的數(shù)據(jù)“物理歸檔”與“邏輯歸檔”相結(jié)合的歸檔機(jī)制。[10][11]

4 結(jié)語

做好突發(fā)事件檔案的收集、歸檔、資政等工作對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的價(jià)值。檔案部門應(yīng)結(jié)合突發(fā)事件檔案管理的特點(diǎn)，建立統(tǒng)一指揮機(jī)制，高效發(fā)揮檔案服務(wù)社會、記錄突發(fā)事件、資政參考等方面的作用，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

*基金項(xiàng)目：2019年河南省高等學(xué)校青年骨干教師計(jì)劃（項(xiàng)目編號：2019255）階段性成果。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：河南警察學(xué)院 來稿日期：2022-04-20）