保障性租賃住房與公共租賃住房比較及啟示

章雯芝 陳峰

摘要：保障性租賃住房（以下簡(jiǎn)稱“保租房”）政策作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的新興產(chǎn)品，勢(shì)必成為未來(lái)住房保障制度推進(jìn)的重點(diǎn)和突破口。在與公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱“公租房”）比較的基礎(chǔ)上，從供給區(qū)域、保障對(duì)象、保障深度、退出機(jī)制以及供給支持五個(gè)方面對(duì)保障性租賃住房的內(nèi)涵進(jìn)行深入探究，分析得出保障性租賃住房目前仍面臨的困境與挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性租賃住房;公共租賃住房;住房保障;比較

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）05-0020-05 收稿日期：2022-03-20

作者簡(jiǎn)介：章雯芝，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院本科生。

陳峰（通訊作者），華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院副教授，湖北房地產(chǎn)發(fā)展研究中心研究員，全國(guó)民政政策理論研究基地副主任，上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)中心特約研究員。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“建立健全住房基礎(chǔ)性制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制研究”（19JZD012）。

1 引言

2019年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部署在沈陽(yáng)、南京、蘇州、杭州、合肥、福州、濟(jì)南、青島、鄭州、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、重慶13個(gè)城市開展完善住房保障體系試點(diǎn)工作，重點(diǎn)是大力發(fā)展政策性租賃住房。各大城市都出臺(tái)了相應(yīng)的政策予以響應(yīng)——沈陽(yáng)以“限地價(jià)、競(jìng)自持”方式發(fā)展建設(shè)，合肥首次把非戶籍常住人口全部納入政策性租賃住房保障，蘇州籌集建設(shè)人才公寓、單位宿舍等，杭州通過(guò)整合藍(lán)領(lǐng)公寓、人才專項(xiàng)租賃住房等渠道發(fā)展政策性租賃住房，這些城市初步探索得出一些經(jīng)驗(yàn)，為后來(lái)保障性租賃住房提供較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。而保障性租賃住房（簡(jiǎn)稱保租房）這一概念正式被提出是在國(guó)務(wù)院2021年7月2日發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱22號(hào)文），文件明確了保障性租賃住房的邊界與內(nèi)涵，即以新市民、青年人等群體的住房需求為核心，由政府給予政策支持，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，依照“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的原則建設(shè)的低租金、小戶型的租賃住房。

目前，隨著公共租賃住房的保障落實(shí)和脫貧工作的推進(jìn)，戶籍雙困人群的住房問(wèn)題已基本解決，但非戶籍就業(yè)人群的住房問(wèn)題亟待改善，保租房政策應(yīng)運(yùn)而生，這將成為未來(lái)住房保障制度推進(jìn)的重點(diǎn)和突破口;同時(shí)，公租房作為我國(guó)住房保障的主體已發(fā)展多年，保障方式及形態(tài)已趨于成熟，對(duì)保租房這一房地產(chǎn)市場(chǎng)的新產(chǎn)品具有參考作用。因此，對(duì)保租房進(jìn)行研究，尤其是與公租房的對(duì)比研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 保租房與公租房之比較

公租房是指限定戶型面積標(biāo)準(zhǔn)、租賃價(jià)格，為城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、無(wú)房新就業(yè)職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員提供的保障性住房。顯然，公租房與保租房有著明顯的差異。

2.1 供給區(qū)域方面

從頒布文件看，公租房由“市縣人民政府”負(fù)責(zé)，表明公租房面向的是全國(guó)所有城市，這與公租房為“兜底保障”的基本公共服務(wù)定位是一致的。而對(duì)于保租房供給區(qū)域，22號(hào)文規(guī)定為“人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市”。湖北省據(jù)此確定武漢市、襄陽(yáng)市、宜昌市、十堰市、鄂州市和荊州市為保租房供給重點(diǎn)城市;廣東省確定為廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州、東莞、中山、江門和湛江市;河南確定為鄭州、洛陽(yáng)和南陽(yáng)等城市。由此來(lái)看，公租房是民生托底的基本公共服務(wù)，而各地均存在低收入住房困難人群，所有縣級(jí)及以上政府供給公租房有其必要性。而保租房目標(biāo)對(duì)象指向非本地戶籍的新市民和青年人。

問(wèn)題是，由省級(jí)政府確定的部分三四線城市房?jī)r(jià)上漲壓力并不大，且較多城市住房套戶比偏高，甚至超過(guò)1.2，空置房源偏多，而人口凈流入程度十分有限，甚至一些三四線城市的新增人口主要來(lái)源于市轄區(qū)范圍的擴(kuò)大而非真正人口的凈流入。住房租賃在總量上可能并無(wú)新增需求或新增需求十分有限，又或者表現(xiàn)為供給區(qū)域的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，新增保租房供給，尤其是新建保租房，可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刈赓U市場(chǎng)，包括房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生較大沖擊。

2.2 保障對(duì)象方面

根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，公租房面向的對(duì)象在住房面積和收入財(cái)產(chǎn)上都設(shè)置了一定門檻。而保租房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問(wèn)題，對(duì)于“新市民、青年人”這一概念，不同城市有不盡相同的解釋。譬如上海市保租房的供應(yīng)對(duì)象為本市合法就業(yè)且人均住房建筑面積低于15平方米的在職人員及其配偶、子女;武漢市為本市正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)且無(wú)自有住房的新市民、青年人以及符合本市人才租賃房承租條件的對(duì)象;沈陽(yáng)市為本市市內(nèi)九區(qū)內(nèi)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的無(wú)房常住人口（主要是新市民、引進(jìn)人才、從事基本公共服務(wù)人員等群體）。這些城市的實(shí)踐不論從哪種角度來(lái)定義新市民、青年人，都僅設(shè)定了住房困難門檻。

需要注意的是，與公租房的住房與收入雙困標(biāo)準(zhǔn)相比，僅以住房困難為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的保租房可能誘發(fā)一系列問(wèn)題，比如在保租房供應(yīng)量有限的情況下，是優(yōu)先保障新就業(yè)的大學(xué)生、白領(lǐng)工人還是藍(lán)領(lǐng)工人？保障公平性視角下，戶籍與非戶籍人群、新市民與舊市民、青年人與非青年人如何統(tǒng)籌兼顧？

2.3 保障深度方面

公租房的保障方式包括公租房實(shí)物配租和發(fā)放租賃補(bǔ)貼，兩者都實(shí)行分檔保障，其中實(shí)物配租以建筑面積不超過(guò)60平方米、集中在40平方米左右的小戶型為主，實(shí)行差別化租金，租金按照配租家庭住房困難程度以及收入情況給予不同檔次的租金減幅，公租房保障深度與保障對(duì)象支付能力總體上是相互協(xié)調(diào)的。而保租房的定價(jià)機(jī)制要求其租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金，比如上海的租賃價(jià)格為同地段、同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金的九折以下，武漢市為不高于85%，沈陽(yáng)市為不高于90%;不超過(guò)市場(chǎng)租金的85%～90%成為大多數(shù)城市保租房租金的定價(jià)規(guī)則。

問(wèn)題是，外地戶籍的新市民或青年人多數(shù)為藍(lán)領(lǐng)工人，這部分群體整體收入偏低，住房支付能力與現(xiàn)有的保租房定價(jià)可能并不協(xié)調(diào)，無(wú)法保證新市民、青年人能夠切實(shí)入住到政府支持的保租房中。此外，參與保障房供給的各類社會(huì)主體需要按照政府要求將保障性租賃住房建設(shè)在交通便利或區(qū)位條件較好的地區(qū)，同時(shí)又要保障住房的建設(shè)質(zhì)量，交通或區(qū)位條件以及住房品質(zhì)的提升必然會(huì)導(dǎo)致其租價(jià)的提高。這種情況下，九折的租金優(yōu)惠是否低于原來(lái)新市民、青年人的居住房屋租金、保租房與保障對(duì)象支付能力能否協(xié)調(diào)都要畫上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

2.4 退出機(jī)制方面

公租房租賃期限一般不超過(guò)五年，在達(dá)到租賃期限后，承租人就要依據(jù)相關(guān)規(guī)定以及自身情況進(jìn)行續(xù)租或者退出。而保租房在退出機(jī)制方面，國(guó)家和大多數(shù)城市并未對(duì)此做出明文規(guī)定，僅有少數(shù)城市如上海明確“保租房不設(shè)最長(zhǎng)租賃期限”。

問(wèn)題是，如果不明確退出機(jī)制或不設(shè)最長(zhǎng)租賃期限，那些享有市場(chǎng)租價(jià)九折或更低價(jià)格優(yōu)惠的理性租客（如都市白領(lǐng)）以及難以購(gòu)買住房的人群，是不會(huì)主動(dòng)退出保租房的，而新的符合條件的租客將不斷流入，如果要求政府都給予保障，最終結(jié)果將是政府干預(yù)了整個(gè)住房租賃市場(chǎng)。

2.5 供給支持方面

公租房由政府主導(dǎo)，通過(guò)購(gòu)買、新建、改建、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等多渠道籌集;而保租房主要利用存量房和存量地（如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，適當(dāng)利用新供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地）建設(shè)。由此來(lái)看，公租房由政府出資購(gòu)買、新建、改建或在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃后，配租給目標(biāo)人群，通過(guò)分層補(bǔ)貼或租金的分層定價(jià)，使得公租房保障與保障對(duì)象支付能力相協(xié)調(diào)，確保了公租房各種模式能有效地服務(wù)于保障對(duì)象。而保租房主要是支持：村集體在集體土地建保租房、企事業(yè)單位在自用土地上建保租房、園區(qū)企業(yè)在園區(qū)建保租房性質(zhì)的宿舍，以及社會(huì)主體將非居住類房屋改建為保租房，政府在保租房供給過(guò)程主要起到支持作用。因此，從供給支持看，國(guó)家減少了對(duì)保租房市場(chǎng)的直接干預(yù)，而是鼓勵(lì)市場(chǎng)其他主體參與，政府從臺(tái)前走向了幕后。

問(wèn)題是，參與保障房供給的各類社會(huì)主體，若在房?jī)r(jià)高漲地區(qū)，其賣房收益高于租房收益;而在房?jī)r(jià)平穩(wěn)地區(qū)，出租率則難以保障，保租房投資回收期可能過(guò)長(zhǎng)。尤其對(duì)存量房改造主體，他們不僅會(huì)考慮租賃房的投資回收，也會(huì)考慮已投資的沉沒(méi)成本的部分回收甚至全部回收問(wèn)題，現(xiàn)有的規(guī)劃、稅收政策支持可能在調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與積極性方面能力有限，尤其在租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的中西部地級(jí)人口凈流入城市，這一缺陷更加明顯。

3 政策建議

從保租房與公租房政策及實(shí)踐的比較中，我們可以看到，公租房供給政策與需求支持體系完整，而保租房政策則處于探討完善階段，特從如下幾個(gè)方面提出發(fā)展建議。

第一，剛性落實(shí)房源籌集的各項(xiàng)支持政策，尤其應(yīng)支持房?jī)r(jià)壓力不大的城市將存量空置住房改建為保租房。一方面，在房?jī)r(jià)顯著偏高的大城市，必須確保保障性租賃住房財(cái)稅補(bǔ)貼、金融信貸以及用地傾斜等優(yōu)惠政策剛性落實(shí)，激勵(lì)社會(huì)主體參與保障性租賃住房的籌建。另一方面，在房源籌集過(guò)程中，應(yīng)突出租賃住房從存量住房中來(lái)的基本思路，通過(guò)財(cái)稅補(bǔ)貼政策激勵(lì)家庭或租賃機(jī)構(gòu)改造空置成套住房，如對(duì)在政府住房租賃信息系統(tǒng)備案并出租的家庭給予補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免;對(duì)積極參與保障性租賃住房改造的家庭，或經(jīng)營(yíng)服務(wù)達(dá)到一定規(guī)模的租賃機(jī)構(gòu)給予逐年分期補(bǔ)貼，切實(shí)增加保障性租賃住房供給，惠及城市新市民與青年人。

第二，以住房困難準(zhǔn)入為基本條件，同時(shí)應(yīng)設(shè)置繳納社保年限上限，明確保租房的退出機(jī)制。若僅以住房困難為準(zhǔn)入基本條件，沒(méi)有退出機(jī)制，此時(shí)涉嫌干預(yù)整個(gè)租賃市場(chǎng)，也存在優(yōu)先保障誰(shuí)的公平性問(wèn)題。由于新市民和青年人進(jìn)入城市是住房支付能力最弱的時(shí)期，若明確新市民、青年人繳納社保年限上限，對(duì)新市民和青年人給予一定年限過(guò)渡期的保障，就可以避免政策的公平性問(wèn)題，以及保障群體過(guò)大的問(wèn)題;而達(dá)到一定年限后退出保障序列，則可避免干預(yù)整個(gè)租賃市場(chǎng)。對(duì)于超出繳納社保年限的住房困難人群，則可以與公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房相聯(lián)系。

第三，突出保租房“?；尽⑻崞焚|(zhì)”的特征，在保障新市民和青年人基本居住權(quán)的基礎(chǔ)上，保障這一群體的居住品質(zhì)。對(duì)新進(jìn)入城市的新市民和青年人來(lái)說(shuō)，首先是保障其基本住房需求，這就要求保租房的建設(shè)面積不宜過(guò)大，住房面積應(yīng)絕大部分在70平方米以下，各地區(qū)可依據(jù)保租房需求面積，進(jìn)一步下調(diào)保租房建設(shè)面積，與保障對(duì)象的支付能力相匹配。同時(shí)，在面積限制的條件下，也應(yīng)保障這一群體的居住品質(zhì)，這一品質(zhì)應(yīng)更多體現(xiàn)在小區(qū)或社區(qū)公共設(shè)施和公共產(chǎn)品包括周邊配套上。因此，保租房建設(shè)在住房面積受到限制的條件下，可以從戶型設(shè)計(jì)、公共配套以及保租房的選址等方面入手，提升租戶的居住體驗(yàn)。

第四，基于保租房保障對(duì)象的支付能力，構(gòu)建“一張床、一間房、一套房”的多層次保租房供應(yīng)體系。由于不設(shè)收入線，住房困難的新市民和青年人收入差異化極大，且不同收入群體的住房需求也很大，比如單身藍(lán)領(lǐng)工人可能需要的就是一張床，有家有口的家庭則是需要一套房，而剛畢業(yè)的大學(xué)生可能需要一個(gè)獨(dú)立的居住空間。因此，為了提升不同保障人群的居住體驗(yàn)，并與支付能力相協(xié)調(diào)，可構(gòu)建“一張床、一間房、一套房”的多層次保租房供應(yīng)體系，讓保租房政策真正惠及不同收入層次的新市民、青年人。

參考文獻(xiàn)：

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2.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見.中國(guó)政府網(wǎng).2021

3.公共租賃住房管理辦法.中國(guó)政府網(wǎng).2012