主動(dòng)撤銷不動(dòng)產(chǎn)登記的法律依據(jù)及條件

摘要：不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)能否自行撤銷登記，實(shí)踐中多有爭(zhēng)議，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》關(guān)于更正登記的規(guī)定，已體現(xiàn)登記機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷登記的基本要義。登記機(jī)關(guān)在符合特定條件下主動(dòng)糾錯(cuò)、撤銷登記，有助于還原不動(dòng)產(chǎn)登記的客觀性、真實(shí)性，維護(hù)利害關(guān)系人合法權(quán)益甚至公共利益。但登記機(jī)關(guān)撤銷登記應(yīng)當(dāng)符合特定條件，并履行法定程序，不得隨意撤銷登記。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記;更正登記;撤銷登記;自我糾錯(cuò)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）07-0035-04 收稿日期：2022-06-06

作者簡(jiǎn)介：張祺煒，江蘇省南通市中級(jí)人民法院行政庭一級(jí)法官。

“無恒產(chǎn)者無恒心”，全面、清楚、真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)登記，既是維護(hù)交易安全，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的基礎(chǔ)，也是國(guó)家房地產(chǎn)管理的重要依據(jù)。實(shí)踐中，因種種原因?qū)е碌牟粍?dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤或者瑕疵時(shí)有發(fā)生，有的登記行為需要通過撤銷的方式實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)目的。行政復(fù)議、行政訴訟是當(dāng)事人撤銷不動(dòng)產(chǎn)登記的主要手段，實(shí)踐中也多有觀點(diǎn)認(rèn)為登記機(jī)關(guān)無權(quán)主動(dòng)撤銷登記。雖然原《房屋登記辦法》第81條僅規(guī)定登記機(jī)關(guān)依據(jù)有權(quán)機(jī)關(guān)的法律文書可撤銷登記，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》并未規(guī)定撤銷登記這一類型。但是，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》關(guān)于更正登記的規(guī)定，已體現(xiàn)登記機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷登記的基本要義。完善不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的嗣后“糾錯(cuò)機(jī)制”，由登記機(jī)關(guān)在符合特定條件下主動(dòng)糾錯(cuò)、撤銷登記，不僅有助于還原不動(dòng)產(chǎn)登記的客觀性、真實(shí)性，更是依法行政在行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)。

1 問題的引出

某市健康路15-19號(hào)營(yíng)業(yè)用房位于某新村1-5幢西側(cè)，系原市城南危房改造辦公室根據(jù)建（91）第246號(hào)、建（92）第296號(hào)、建（93）第23號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證開發(fā)建設(shè)的商業(yè)用房。2001年4月25日，原市城南房管所（以下簡(jiǎn)稱原房管所）與原市城南危房改造辦公室簽訂購(gòu)房協(xié)議書，購(gòu)買了上述房產(chǎn)，并持購(gòu)房協(xié)議書、購(gòu)房發(fā)票辦理房產(chǎn)登記，登記建筑面積為258.88平方米。2003年7月，原房管所改制，上述258.88平方米房產(chǎn)一并列入改制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給馬某。2003年8月14日，馬某成立A公司，2003年10月，A公司申請(qǐng)辦理上述房產(chǎn)的轉(zhuǎn)移登記，登記建筑面積仍為258.88平方米。此后，案涉營(yíng)業(yè)用房所在某新村的業(yè)主委員會(huì)多次向有關(guān)部門及登記機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，認(rèn)為A公司的營(yíng)業(yè)用房超過規(guī)劃許可面積，屬于違法建設(shè)，侵犯了小區(qū)業(yè)主的公共利益，要求登記機(jī)關(guān)撤銷上述房屋中的錯(cuò)誤登記面積。登記機(jī)關(guān)向A公司送達(dá)《通知》，通知其提交申辯意見及相關(guān)證據(jù)，A公司提交了書面申辯意見及相關(guān)證據(jù)。登記機(jī)關(guān)對(duì)照案涉營(yíng)業(yè)用房先后幾次的規(guī)劃審批手續(xù)，參照實(shí)地查看測(cè)量數(shù)據(jù)，并結(jié)合房屋實(shí)際情況（包括位置、面積）進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)案涉部分房屋未按規(guī)劃許可建造，超出規(guī)劃許可證許可的面積，不具備產(chǎn)權(quán)登記條件，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記應(yīng)予撤銷。遂作出撤銷登記決定，決定撤銷2003年11月原房管所與A公司辦理的健康路15-19號(hào)營(yíng)業(yè)用房超出規(guī)劃許可面積部分的不動(dòng)產(chǎn)登記。A公司不服提起訴訟，要求撤銷登記機(jī)關(guān)的撤銷登記決定。

法院生效判決認(rèn)為，行政行為一經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)及相對(duì)人就應(yīng)當(dāng)受到行政行為的約束。但是，即使法律未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在哪些情形下應(yīng)當(dāng)履行糾正義務(wù)，也不意味著行政機(jī)關(guān)能夠以法律沒有規(guī)定而否認(rèn)自身的糾正義務(wù)。根據(jù)原《房屋登記辦法》第22條第1項(xiàng)、原《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第16條第1款的規(guī)定可見，房屋權(quán)屬證書的登記面積應(yīng)當(dāng)符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證等許可的面積，如果登記面積與規(guī)劃面積不符，就屬于行政行為所認(rèn)定的基本事實(shí)不能成立，符合行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的前提條件。本案中，結(jié)合原建設(shè)工程規(guī)劃許可證、測(cè)繪圖等來看，原房屋轉(zhuǎn)移登記行為屬于基本事實(shí)不成立的情形，登記機(jī)關(guān)撤銷轉(zhuǎn)移登記的理由符合客觀事實(shí)，其對(duì)該轉(zhuǎn)移登記自我糾錯(cuò)并無不當(dāng)。登記機(jī)關(guān)作出撤銷登記決定前，向A公司送達(dá)《通知》，告知其健康路15-19號(hào)營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)權(quán)登記面積存在的問題，對(duì)相關(guān)檔案的查閱情況以及啟動(dòng)撤銷登記程序的事實(shí)等，并告知A公司陳述申辯的權(quán)利，撤銷登記行為的程序符合法定程序。遂駁回A公司的訴訟請(qǐng)求。

本案所涉糾紛引發(fā)以下幾個(gè)問題：一是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)撤銷不動(dòng)產(chǎn)登記行為有無可行性和必要性;二是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷登記有無法律依據(jù);三是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷登記是否應(yīng)當(dāng)符合一定條件和程序。

2 登記機(jī)關(guān)自行撤銷登記行為的意義

從不動(dòng)產(chǎn)登記的作用來看，不動(dòng)產(chǎn)登記行為雖然表面上是對(duì)權(quán)利人享有物權(quán)的一種公示，但也是行政機(jī)關(guān)對(duì)房地產(chǎn)管理的手段。登記行為不僅涉及權(quán)利人的私權(quán)利，還關(guān)涉不動(dòng)產(chǎn)稅收的征收，甚至國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控等問題。因此，登記錯(cuò)誤不僅可能影響登記簿記載的權(quán)利人個(gè)人利益，也在一定程度上影響到公共利益。實(shí)踐中，權(quán)利人通過行政復(fù)議、訴訟的方式主張撤銷不動(dòng)產(chǎn)登記，往往是認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記侵犯了其合法權(quán)益。但也存在不動(dòng)產(chǎn)登記不當(dāng)增加了權(quán)利人利益，權(quán)利人默不作聲的情況。本案中，A公司的房屋登記面積為258.88平方米，超過規(guī)劃面積，顯然缺乏主動(dòng)申請(qǐng)糾正登記錯(cuò)誤的動(dòng)力。從行政機(jī)關(guān)自我糾正的角度來看，依法行政期待的理想目標(biāo)是旨在避免和減少違法的行政行為，行政行為合法、合理、合目的是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的終極目的。對(duì)于違法或存有瑕疵的行政行為，自我糾錯(cuò)、自我修復(fù)是依法行政的應(yīng)有之義，但由于缺乏具體的制度安排，使得有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于一些明顯違法的行政行為往往無動(dòng)于衷，過度依賴外部力量進(jìn)行評(píng)價(jià)和糾正。如不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，有的登記機(jī)關(guān)明知登記錯(cuò)誤，仍以沒有有權(quán)機(jī)關(guān)的法律文書為由拒絕糾正，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記長(zhǎng)期處于錯(cuò)誤狀態(tài)，增加了當(dāng)事人維權(quán)周期和負(fù)擔(dān)。因此，登記機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)與外部監(jiān)督相比，還具有高效、節(jié)約救濟(jì)成本的優(yōu)勢(shì)。

3 登記機(jī)關(guān)自行撤銷登記行為的法律依據(jù)

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第3條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的類型包括首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記，并未明確規(guī)定“撤銷登記”這一類型?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第81條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人在30個(gè)工作日內(nèi)辦理更正登記。當(dāng)事人逾期不辦理的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公告15個(gè)工作日后，依法予以更正;但在錯(cuò)誤登記之后已經(jīng)辦理了涉及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利處分的登記、預(yù)告登記和查封登記的除外。該條是登記機(jī)關(guān)依職權(quán)更正登記的規(guī)定。對(duì)于更正登記的內(nèi)容，上述實(shí)施細(xì)則籠統(tǒng)規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)有錯(cuò)誤”。不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中，更正登記的事項(xiàng)包括不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況、權(quán)利內(nèi)容等。不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況記載錯(cuò)誤，包括面積登記錯(cuò)誤、門牌號(hào)錯(cuò)誤、樓層錯(cuò)誤等，權(quán)利狀況錯(cuò)誤，包括權(quán)利人歸屬狀況、抵押權(quán)擔(dān)保的主債權(quán)范圍、不動(dòng)產(chǎn)上所附的查封登記、異議登記等錯(cuò)誤。由此可見，不動(dòng)產(chǎn)更正登記的范圍已不限于通常理解的筆誤、記載錯(cuò)誤，而是涉及到了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬問題。撤銷登記也包括在廣義的更正登記里，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則釋義》明確，“依職權(quán)更正登記實(shí)際上已經(jīng)涵蓋了依職權(quán)撤銷登記的情形，故而《細(xì)則》未對(duì)原《房屋登記辦法》第81條規(guī)定的依職權(quán)撤銷登記作出規(guī)定”。因此，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》關(guān)于更正登記的規(guī)定，可以作為登記機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷登記的法律依據(jù)。另外，《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)能否撤銷錯(cuò)誤的注銷抵押登記行為問題的批復(fù)》亦明確，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以撤銷錯(cuò)誤的注銷抵押登記行為。既然登記機(jī)關(guān)可撤銷錯(cuò)誤的注銷抵押登記行為，撤銷錯(cuò)誤的登記行為，乃當(dāng)然之義。

4 登記機(jī)關(guān)自行撤銷登記的限制

依法行政原則要求對(duì)違法的行政行為進(jìn)行糾正，而基于行政行為公定力、時(shí)效、信賴保護(hù)原則、善意第三人等因素，則要求維持行政行為的存續(xù)力。因此，登記機(jī)關(guān)自行撤銷登記行為應(yīng)符合特定條件，受到一定限制。

一是行政行為違法性程度的限制。如果登記行為的違法性是重大且明顯的，即符合《行政訴訟法》第75條規(guī)定的無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，登記機(jī)關(guān)可以主動(dòng)撤銷登記行為，尤其是在登記時(shí)間較長(zhǎng)，當(dāng)事人由于起訴期限問題難以通過訴訟途徑糾正登記行為的情況下，登記機(jī)關(guān)針對(duì)無效登記行為的自行糾錯(cuò)，能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)化解糾紛的目的。如果行政行為的違法性沒有達(dá)到重大且明顯的程度，則應(yīng)考慮復(fù)議、起訴期限的影響因素，不宜隨意撤銷，尤其是違法程度輕微的，應(yīng)限制撤銷行政行為而采取補(bǔ)正的方式。

二是善意第三人和公共利益的限制。《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第11條規(guī)定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認(rèn)被訴行為違法，不撤銷登記行為。上述關(guān)于判決撤銷登記行為的限制，對(duì)于登記機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷登記同樣適用。反之，如果不撤銷登記反而會(huì)給公共利益造成損害的，則登記機(jī)關(guān)應(yīng)在信賴保護(hù)、善意第三人、公共利益之間進(jìn)行衡量，作出最為合理的處理方式。本案中，A公司的房屋雖然從原房管所買得，存在一定信賴?yán)?，但由于房屋?shí)際面積與規(guī)劃面積不一致，實(shí)際上形成了違法建設(shè)，從而侵犯了所在小區(qū)的公共利益，故登記機(jī)關(guān)可撤銷錯(cuò)誤的登記行為。

三是撤銷程序的限制。根據(jù)程序正當(dāng)原則，如果一個(gè)具有法律效力的行政行為將要涉及或影響公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)給予其表明意見的機(jī)會(huì)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》關(guān)于更正登記的規(guī)定明確，登記機(jī)關(guān)在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記變更前，應(yīng)當(dāng)聽取權(quán)利人的意見。由于不動(dòng)產(chǎn)關(guān)涉權(quán)利人重大利益，如擬撤銷登記的不動(dòng)產(chǎn)面積較大、價(jià)值較高時(shí)，行政機(jī)關(guān)還有必要通過組織聽證的方式，接受當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，并在不予采納當(dāng)事人意見時(shí)，充分說明理由。