司法改革中檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的思考

摘 要 2014年，司法改革大幕在上海首先拉開(kāi)。隨著試點(diǎn)工作的成功，2016年司法改革在全國(guó)范圍鋪開(kāi)。當(dāng)我們把主要目光放在如何推動(dòng)改革時(shí)，卻一定程度上忽視了檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督工作，并未從檢察工作全局角度對(duì)如何正確定位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，如何在司法改革中強(qiáng)化監(jiān)督力量予以足夠重視。

關(guān)鍵詞 司法改革 紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍 省級(jí)統(tǒng)籌

作者簡(jiǎn)介：張連超，天津市東麗區(qū)人民檢察院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.228

司法改革，是對(duì)既有檢察工作機(jī)制的調(diào)整，也是對(duì)檢察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的一次結(jié)構(gòu)性改變。隨著司法改革的逐步深入，檢察權(quán)運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐步發(fā)生變化和轉(zhuǎn)移，對(duì)現(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察工作提出挑戰(zhàn)。在這樣的情況下，如果我們的監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)跟不上或者不能落到實(shí)處，就有可能在廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控方面出現(xiàn)縫隙和漏洞，并直接影響到改革成效。

一、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的時(shí)代背景

（一）司法改革正在有序推進(jìn)

2014年以來(lái)，按照中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)先后三批啟動(dòng)檢察司法改革。改革中明確辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制度，實(shí)行檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類(lèi)管理，健全司法人員職業(yè)保障，推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，這以司法責(zé)任制為核心的四項(xiàng)改革，是新一輪檢察司法改革的基石，是全面深化檢察工作的重要契機(jī)，也是推進(jìn)檢察隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的重大舉措，對(duì)形成公正高效權(quán)威的檢察工作格局具有深遠(yuǎn)影響。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，如何深化黨風(fēng)廉政建設(shè)、推進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)檢察干警干事創(chuàng)業(yè)活力，真正釋放檢察體制改革紅利成為檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)新課題。

（二）反腐風(fēng)暴愈演愈烈

十八大以來(lái)，中央堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決懲治違法犯罪之腐國(guó)巨貪，也絕不放過(guò)違規(guī)違紀(jì)小官小貪。2016年最高人民檢察院工作報(bào)告指出，2015年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件40834件54249人，其中處級(jí)以上工作人員4568人；中央紀(jì)委第十八屆六次全會(huì)工作報(bào)告中表明，2015年，共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題3.7萬(wàn)起、4.9萬(wàn)人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分3.4萬(wàn)人，大大震懾了潛在腐敗分子和觀望分子，營(yíng)造了良好的政治生態(tài)環(huán)境。但在“用最堅(jiān)決的態(tài)度減少腐敗存量，用最果斷的措施遏制腐敗增量”政治任務(wù)前，反腐倡廉工作仍有很長(zhǎng)的路要走。

（三）紀(jì)律檢查體制改革穩(wěn)步推進(jìn)

2014年，中央審議通過(guò)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，其中突出的亮點(diǎn)就是進(jìn)一步傳導(dǎo)上下聯(lián)動(dòng)的黨內(nèi)監(jiān)督壓力和進(jìn)一步明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主業(yè)主責(zé)，既督促各級(jí)黨委（黨組）層層傳導(dǎo)壓力，又實(shí)行紀(jì)委書(shū)記向上級(jí)紀(jì)委書(shū)記報(bào)告履行監(jiān)督責(zé)任情況等；既要理順紀(jì)委各項(xiàng)工作關(guān)系，又要把更多資源力量放在反腐倡廉主業(yè)上，做大做強(qiáng)主業(yè)，同時(shí)要加強(qiáng)和完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，防止“燈下黑”。高檢院2014年曾專(zhuān)門(mén)下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，人民檢察院自身反腐敗和作風(fēng)建設(shè)的任務(wù)異常繁重，內(nèi)部監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能削弱”。作為紀(jì)檢監(jiān)察工作體系的一部分，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察工作則面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)：如何抓住此次紀(jì)律檢查體制改革，不斷深化紀(jì)檢監(jiān)察工作體制、強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)，在檢察工作中獲得應(yīng)有地位。

二、檢察司法改革中加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐價(jià)值

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的踐行者，代表著國(guó)家權(quán)威，象征著社會(huì)公平正義。但從近幾年的情況看，檢察人員違法違紀(jì)情況也不容忽視，據(jù)最高檢工作報(bào)告顯示，2014年立案查處違紀(jì)違法檢察人員404人，同比上升86.2%，其中移送司法機(jī)關(guān)處理17人；2015年嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法檢察人員465人，同比上升15.1%，尤其是最高人民檢察院有4人出現(xiàn)違法違紀(jì)，對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重不良影響，嚴(yán)重?fù)p害了人民檢察公正廉潔形象。

作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力量，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍是檢察紀(jì)律的直接執(zhí)行者、監(jiān)督者，是發(fā)現(xiàn)、教育、懲戒檢察人員違紀(jì)違法現(xiàn)象的清道夫，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍綜合素質(zhì)的高低將直接影響紀(jì)檢監(jiān)察工作水平，影響黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效，關(guān)系檢察工作大局和社會(huì)穩(wěn)定。此次檢察司法改革，是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)范和檢察人員管理機(jī)制的一次重大調(diào)整，是對(duì)執(zhí)法辦案權(quán)力的重新分配，現(xiàn)有檢察工作體系將更趨于“扁平化”，執(zhí)法辦案亦會(huì)呈現(xiàn)出短、平、快的特點(diǎn)。與改革之前案件需要層層審批相比，檢察官、主任檢察官會(huì)被賦予更多的自由裁量空間，將擁有更大的案件捕與不捕、訴與不訴的話(huà)語(yǔ)權(quán)，從另一個(gè)角度講，一定程度上減弱了檢察權(quán)行使過(guò)程中的監(jiān)督，執(zhí)法辦案過(guò)程中搞利益交換違法違紀(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。在改革過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)在把主要精力放在員額內(nèi)檢察官和檢察輔助人員管理使用的同時(shí)，要高度重視強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)在后司法改革中的實(shí)踐價(jià)值。一支信念堅(jiān)定、敢抓敢管、有擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，不但能夠?yàn)闄z察隊(duì)伍樹(shù)立典范、引領(lǐng)工作作風(fēng)，也能及時(shí)提醒、“咬耳扯袖”，防止“小錯(cuò)”釀“大禍”，更能為檢察司法改革提供堅(jiān)強(qiáng)的紀(jì)律保障，有效避免跑崗、跑官不良現(xiàn)象的發(fā)生。

三、司法改革中檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的現(xiàn)狀研究

自2014年上海首先推行司法改革肇始以來(lái)，截止2016年，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市均已啟動(dòng)。由于紀(jì)律檢查體制改革正在深入推進(jìn)，作為紀(jì)律檢查體制改革與司法改革的疊加區(qū)域，目前司法改革并未明確檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的改革方向，成為了改革實(shí)踐中的“真空地帶”。筆者分別從北、中、南不同地域挑選三個(gè)具有代表性的省市，結(jié)合這幾個(gè)地方的司法改革實(shí)踐，看他們是如何定位紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的。

吉林：打破傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)模式，將省院機(jī)關(guān)34個(gè)處（局、室）整合為“九部一委”，其中17個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)整合為五個(gè)部，反貪污賄賂局、預(yù)防職務(wù)犯罪局合并為“職務(wù)犯罪檢察部”；偵查監(jiān)督2個(gè)處和公訴3個(gè)處合并為“刑事檢察部”；監(jiān)所處和控告申訴處整合為“控告申訴和刑事執(zhí)行檢察部”；民行2個(gè)處整合為“民事檢察部”；設(shè)立“行政檢察部”。非業(yè)務(wù)部門(mén)17個(gè)處室整合為政治部、檢務(wù)管理部、檢務(wù)保障部、監(jiān)察部和機(jī)關(guān)黨委。

上海：《關(guān)于上海檢察改革試點(diǎn)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》在司法行政人員職責(zé)中規(guī)定，司法行政人員是各級(jí)檢察院從事司法行政管理事務(wù)的工作人員，包括在辦公室、政治部以及機(jī)關(guān)黨務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、行裝部門(mén)工作的人員，主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)各級(jí)檢察院的政工黨務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、行政事務(wù)、后勤管理等工作。《上海檢察機(jī)關(guān)關(guān)于檢察人員分類(lèi)管理的若干意見(jiàn)（試行）》第十三條規(guī)定，司法行政部門(mén)及信息技術(shù)部門(mén)現(xiàn)有檢察人員提出申請(qǐng)且符合檢察官助理任職條件的，可以根據(jù)組織安排，逐步調(diào)整到業(yè)務(wù)部門(mén)工作，分類(lèi)為檢察官助理。

海南：省院因承擔(dān)較多對(duì)下指導(dǎo)職能暫不整合，分市院根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行適當(dāng)整合，基層院全面整合。各基層院從加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)工作出發(fā)，原則上將除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室以外的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“五局一部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察局、民事行政檢察局、案件管理局、檢務(wù)管理局、政治監(jiān)察部。通過(guò)整合，基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，由原來(lái)的16至19個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少為6至8個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，許多過(guò)去的中層領(lǐng)導(dǎo)干部成為一線(xiàn)檢察官，增強(qiáng)了一線(xiàn)辦案力量。

從吉林、上海和海南的改革實(shí)踐來(lái)看，按照人員分類(lèi)管理，不論是與政治人事部門(mén)并到一起，還是單獨(dú)列為監(jiān)察部，紀(jì)檢監(jiān)察人員均被歸入司法行政人員一類(lèi)。實(shí)際工作中，與政治人事部門(mén)、行政部門(mén)等司法行政部門(mén)不同，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)除了開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)、制定相關(guān)規(guī)定制度、協(xié)助管人管事外，還承擔(dān)著紀(jì)律審查、查辦檢察干警違法違紀(jì)的重要職能。雖然紀(jì)律審查并非司法程序，但在查究違法違紀(jì)事實(shí)、限制或剝奪相對(duì)人有關(guān)權(quán)益上并無(wú)本質(zhì)差別，所以其相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任追究、職業(yè)保障亦應(yīng)同步跟上，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的平衡。顯然，上述改革實(shí)踐并未對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的職業(yè)特點(diǎn)予以充分考慮。

四、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)需要把握的規(guī)律特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不同于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，其監(jiān)督對(duì)象的特殊性決定著檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的自身屬性，在司法改革中，要對(duì)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的自身規(guī)律特點(diǎn)有清晰的認(rèn)識(shí)。

（一）紀(jì)律性

紀(jì)律性是紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)的第一特性，“正人先正己”、“打鐵還需自身硬”都是對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的最基本要求。紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的監(jiān)督對(duì)象是檢察隊(duì)伍，是具有較高政治覺(jué)悟和紀(jì)律組織性的政法干部隊(duì)伍，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍必須以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律嚴(yán)格自律，做黨紀(jì)檢紀(jì)的忠實(shí)擁護(hù)者、堅(jiān)定執(zhí)行者，自覺(jué)把遵守紀(jì)律貫穿工作生活各個(gè)方面，面對(duì)違法違紀(jì)，才能增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的底氣與自信。如果自身隊(duì)伍建設(shè)不過(guò)關(guān)，紀(jì)律松弛作風(fēng)散漫，嚴(yán)于律人寬于待己，必將帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響，造成司法效果的連鎖反應(yīng)。

（二）專(zhuān)業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察隊(duì)伍是專(zhuān)門(mén)運(yùn)用法律知識(shí)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，對(duì)查辦審理案件熟稔于心，具有很強(qiáng)的實(shí)踐操作能力和法律規(guī)避能力。對(duì)于檢察人員違法違紀(jì)的，紀(jì)檢監(jiān)察人員除了具備紀(jì)律審查業(yè)務(wù)能力和知識(shí)儲(chǔ)備外，公訴、職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督等業(yè)務(wù)知識(shí)也必不可少。隨著科技進(jìn)步，違法違紀(jì)的手段愈來(lái)愈隱蔽，利益交換形式愈發(fā)多樣，紀(jì)檢監(jiān)察人員只有以更加專(zhuān)業(yè)的知識(shí)、專(zhuān)業(yè)的手段，才能究根問(wèn)源，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

（三）特殊性

現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作體制下，紀(jì)檢監(jiān)察人員是由檢察機(jī)關(guān)在編人員擔(dān)任，其人事關(guān)系、考核調(diào)動(dòng)、選拔任用等切身利益與被監(jiān)督對(duì)象息息相關(guān)，尤其是選拔任用過(guò)程中的民主推薦和測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，敢于監(jiān)督、屢屢“得罪”人的監(jiān)察干部與守好自己“責(zé)任田”、一團(tuán)和氣的普通干警獲得的民主得票絕對(duì)是不一樣的。在現(xiàn)實(shí)利益所迫下，選擇監(jiān)督避重就輕、執(zhí)紀(jì)重起輕落成為大多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察人員的選擇。這種監(jiān)督與被監(jiān)督和被制約與制約的矛盾關(guān)系，對(duì)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍提出了特殊要求。

（四）挑戰(zhàn)性

按照檢察機(jī)關(guān)司法改革發(fā)展方向，檢察機(jī)關(guān)工作人員將主要有兩條職業(yè)發(fā)展通道：一條是以檢察官和檢察輔助人員為主的執(zhí)法辦案職業(yè)通道，一條是以黨工政監(jiān)人員為主的綜合管理職業(yè)發(fā)展途徑。不同于以往的簡(jiǎn)單監(jiān)督問(wèn)責(zé)，面對(duì)不斷專(zhuān)業(yè)化、精英化的執(zhí)法辦案隊(duì)伍及分類(lèi)管理的人員管理體制，其監(jiān)督策略上必將有所不同，監(jiān)督工作方式方法也將面臨重大調(diào)整，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍即時(shí)將承受更大的履職監(jiān)督壓力，如專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足、分類(lèi)監(jiān)督體系不完善等。

五、深化司改過(guò)程中紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題

司法改革自上而下，是對(duì)現(xiàn)有檢察工作體制的一次深刻調(diào)整。它不但對(duì)執(zhí)法辦案帶來(lái)重大影響，也會(huì)給整體檢察隊(duì)伍建設(shè)帶來(lái)波動(dòng)。司法改革的最終目的是為了“維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，其必然會(huì)把主要目光放在關(guān)切人民切身利益的執(zhí)法辦案上，在制度的設(shè)計(jì)上也會(huì)向與執(zhí)法辦案配套的措施上傾斜。眾所周知，紀(jì)檢監(jiān)察工作的對(duì)象是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，與司法改革的最終指向群體是有一定不同的。當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察工作體系因?yàn)樗痉ǜ母锊坏貌徽{(diào)整時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)未被關(guān)注的問(wèn)題也會(huì)暴露出來(lái)。

（一）隊(duì)伍不穩(wěn)定性增加

在司法改革四項(xiàng)基礎(chǔ)性措施中，司法人員分類(lèi)管理和司法責(zé)任制是推動(dòng)司法改革的主要抓手，也是關(guān)系改革成功與否的關(guān)鍵；健全司法人員職業(yè)保障和推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，則為改革順利推進(jìn)提供物力支持，是保障，是激勵(lì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要求“建立法官、檢察官、人民檢察官專(zhuān)業(yè)職務(wù)序列及工資制度”，按照人員分類(lèi)管理要求，顯然這里不涵蓋司法行政人員。根據(jù)以上三個(gè)省市的改革實(shí)踐，檢察官工資水平比普通公務(wù)員上調(diào)大約40%以上，檢察輔助人員比照上調(diào)大約20%，而司法行政人員并未具體明確。另外，相比檢察官和檢察輔助人員比較順暢的晉級(jí)通道，有限的行政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)讓司法行政人員的職級(jí)晉升仍然顯得狹窄。待遇未能得到提升，晉級(jí)未有保障，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察人員安心工作的意愿大大降低，加劇了紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的不穩(wěn)定性。

（二）老齡化趨勢(shì)可能進(jìn)一步加劇

由于歷史原因，紀(jì)檢監(jiān)察工作在整體檢察工作中并未受到應(yīng)有重視，其隊(duì)伍建設(shè)的老齡化現(xiàn)象要遠(yuǎn)比其他業(yè)務(wù)部門(mén)嚴(yán)重得多。司法改革后，具有執(zhí)法辦案資格的年輕人全部進(jìn)入執(zhí)法辦案隊(duì)伍是大趨勢(shì)，這也符合絕大多數(shù)年輕人的心理期望，一方面可以脫離繁瑣冗雜的事務(wù)性工作，專(zhuān)心執(zhí)法辦案，提高業(yè)務(wù)能力，另一方面待遇上將獲得更大保障，擁有更明朗的職業(yè)發(fā)展前景?？紤]到司法行政工作的穩(wěn)定性，在上海等地改革方案中均設(shè)置了幾年不等的過(guò)渡期，但隨著年輕人的流失，短時(shí)間內(nèi)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的老齡化將會(huì)進(jìn)一步加劇。

（三）監(jiān)察工作水平受到影響

由于紀(jì)檢監(jiān)察工作的特殊性，在目前司法改革的大背景下，從事執(zhí)法辦案的一線(xiàn)工作人員不會(huì)主動(dòng)加入監(jiān)察隊(duì)伍，而監(jiān)察隊(duì)伍的自身骨干力量卻可能會(huì)因?yàn)楦母锏目傮w要求投入到執(zhí)法辦案中去，造成有生力量的流失。即使能夠補(bǔ)充新鮮血液，也很可能是其它綜合部門(mén)的司法行政人員，這樣就可能會(huì)面臨兩方面的問(wèn)題，一是缺乏紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)，二是對(duì)紀(jì)律審查工作認(rèn)識(shí)不足，造成紀(jì)檢監(jiān)察工作人才青黃不接的局面，進(jìn)而影響紀(jì)檢監(jiān)察工作的順利開(kāi)展。

（四）存在不敢監(jiān)督的思想傾向

考慮到人員分類(lèi)管理等四項(xiàng)基礎(chǔ)措施尚未步入正軌，人、財(cái)、物、案各種關(guān)系仍需進(jìn)一步理順，紀(jì)檢監(jiān)察工作往往會(huì)弱化自己的監(jiān)督作用，強(qiáng)調(diào)司法行政工作的服務(wù)屬性，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上主動(dòng)性不強(qiáng)。據(jù)最高檢監(jiān)察局局長(zhǎng)王洪祥介紹，2015年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查結(jié)檢察人員違紀(jì)案378件443人，分別同比上升26.0%和14.8%，但對(duì)全年查辦檢察人員違紀(jì)違法案件情況分析發(fā)現(xiàn)，由各級(jí)院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查結(jié)的案件只占總數(shù)的63.2%，有相當(dāng)一部分檢察人員違紀(jì)違法案件特別是嚴(yán)重違紀(jì)違法案件都是地方紀(jì)委直接查處的。其實(shí)，在全面落實(shí)司法改革的過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察更應(yīng)該彰顯監(jiān)督職能，形成對(duì)人、財(cái)、物、案的全程監(jiān)督，規(guī)范改革過(guò)程和細(xì)節(jié)，防止出現(xiàn)借改革之機(jī)謀取私利的發(fā)生。

（五）工作壓力增大

司改后，各部門(mén)下設(shè)若干主任檢察官辦案組，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化分工，負(fù)責(zé)相關(guān)執(zhí)法辦案工作，并直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)辦案組織的扁平化、專(zhuān)業(yè)化，淡化司法辦案的行政化色彩；業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人主要履行日常行政管理、案件調(diào)配、召集主任檢察官聯(lián)席會(huì)議等職能，但不再對(duì)檢察官所辦案件進(jìn)行審批。這樣則強(qiáng)化了檢察官個(gè)人對(duì)個(gè)案的裁量權(quán)，減少了對(duì)執(zhí)法辦案的外在監(jiān)督，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作如何更好監(jiān)督檢察權(quán)規(guī)范、廉潔行使上會(huì)帶來(lái)更大的工作壓力。

（六）紀(jì)檢監(jiān)察干部違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門(mén)，其工作人員應(yīng)當(dāng)具備比一般檢察人員更高的政治覺(jué)悟和紀(jì)律意識(shí)。但實(shí)際中，個(gè)別監(jiān)察干部卻未能堅(jiān)守原則，觸犯黨紀(jì)國(guó)法。最高檢監(jiān)察局局長(zhǎng)王洪祥同志在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會(huì)議上的總結(jié)講話(huà)中提到，2015年有10名紀(jì)檢監(jiān)察干部因違紀(jì)受到處分，有的是參加機(jī)關(guān)同事的大操大辦，有的是借高利貸違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)等。違法違紀(jì)的時(shí)有發(fā)生，一定程度上反映出個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察干部抱有僥幸心理，以身試法，并為此付出沉重代價(jià)。

六、域外監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于我國(guó)特色的政治體制，“紀(jì)檢監(jiān)察”一詞在域外并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的存在，筆者在這里就以其他國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察和反腐制度為例，進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）瑞典

實(shí)行議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度，其議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署是瑞典議會(huì)根據(jù)憲法和法律選舉產(chǎn)生的設(shè)立于政府系統(tǒng)之外，履行行政監(jiān)督職能，設(shè)有的5名行政監(jiān)察專(zhuān)員，包括1名首席監(jiān)察官，任期4年，可以連選連任。主要職責(zé)就是對(duì)行政管理機(jī)關(guān)及其官員的瀆職行為進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督和糾正，當(dāng)公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，充當(dāng)調(diào)查、調(diào)解和裁決的角色。監(jiān)察專(zhuān)員如何辦案，不僅上司不能命令或指示，就是首相也無(wú)權(quán)指揮或操縱。監(jiān)察專(zhuān)員的產(chǎn)生來(lái)自議會(huì)選舉，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的資金直接來(lái)自議會(huì)撥款，這就從根本上擺脫了政府的控制，保證了司法獨(dú)立。

（二）香港

1974年香港成立廉政公署，之后短短數(shù)年，香港就從貪腐盛行躋身全球最清廉地區(qū)之列。廉署的獨(dú)立性是其獲得成功的制度性原因。一是機(jī)構(gòu)獨(dú)立，廉署不屬于任何一個(gè)政府部門(mén)，其最高官員“廉政專(zhuān)員”由香港最高行政長(zhǎng)官直接任命；二是人事獨(dú)立，廉署專(zhuān)員有完全的人事權(quán)，署內(nèi)職員采用聘用制，不是公務(wù)員，不受公務(wù)員敘用委員會(huì)管轄；三是財(cái)政獨(dú)立，廉署經(jīng)費(fèi)由最高行政長(zhǎng)官批準(zhǔn)后在政府預(yù)算中單列撥付，不受其他政府部門(mén)節(jié)制；四是辦案獨(dú)立，擁有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，必要時(shí)可以使用武力，而抗拒或妨礙調(diào)查則屬違法。四個(gè)獨(dú)立，使廉署從體制及運(yùn)行上切斷了與可能形成掣肘各部門(mén)的聯(lián)系，從而令反貪肅貪“一查到底”成為可能。

從以上兩個(gè)國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察制度可以看出，監(jiān)察工作取得好的工作效果關(guān)鍵在其獨(dú)立性上，既要人事任免上的獨(dú)立，還要有財(cái)權(quán)上的獨(dú)立，如此才能不受制于人，真正敢督敢抓。在加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)上，亦應(yīng)努力朝此方向不斷努力。

七、檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)方向探索

司法改革的最終落腳點(diǎn)是司法的獨(dú)立公正清廉，讓人民群眾在每一起案件都能感受到公平正義；黨的紀(jì)律檢查體制改革目的上與司法改革具有統(tǒng)一性，即規(guī)范權(quán)力行使，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，所以，檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要以此兩次體制改革為契機(jī)，深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作體制改革，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為紀(jì)檢監(jiān)察工作不斷適應(yīng)日益復(fù)雜的司法實(shí)踐需要提供組織保障。

（一）強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)

紀(jì)檢監(jiān)察，紀(jì)在首位，監(jiān)在其次。這也表明了紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)要把自身的紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)放在監(jiān)督他人的前面，擺在第一位。其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。紀(jì)檢監(jiān)察干部只有用更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求自己，讓忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)成為修身、用權(quán)、律己的尺子，才能有底氣去監(jiān)督，有資格去執(zhí)紀(jì)，有自信去問(wèn)責(zé)。無(wú)論司法改革怎么推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察干部的這個(gè)要求始終不會(huì)變。

（二）配齊配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍

根據(jù)《人民檢察院監(jiān)察工作條例》規(guī)定，應(yīng)在監(jiān)察部門(mén)設(shè)置負(fù)責(zé)案件調(diào)查、案件審理和處理及申訴、復(fù)查、復(fù)核機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)人員，依其第三十九條“調(diào)查取證時(shí)，調(diào)查人員不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證明文件”、第五十六條“審理案件應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察部門(mén)的非本案調(diào)查人員進(jìn)行”和第六十九條“不服紀(jì)律處分決定的申訴案件的復(fù)查、復(fù)核，由二名以上人員承辦，并應(yīng)當(dāng)指定原承辦人以外的人員辦理”之規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)具備調(diào)查人員2人、申訴復(fù)查復(fù)核人員2名，審理人員沒(méi)有明確具體人數(shù)，但至少應(yīng)為1名，所以紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)至少配備5名人員，為紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)履職盡責(zé)提供足夠人力資源保障。同時(shí)根據(jù)司法改革總體要求，檢察官、檢察輔助人員大概占現(xiàn)有全體人員的85%，所以為增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)能力，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)從15%的司法行政人員隊(duì)伍中擇優(yōu)選用，尤其是要注重吸收具有職務(wù)犯罪偵查工作經(jīng)歷的人員，這樣既能充實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍、增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍力量，也能順勢(shì)推進(jìn)司法改革，達(dá)到配齊配強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的目的。

（三）推動(dòng)省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部統(tǒng)籌管理

借鑒其他國(guó)家和地區(qū)監(jiān)察制度，減少監(jiān)督過(guò)程中的執(zhí)法干預(yù)是增強(qiáng)監(jiān)督效果的關(guān)鍵。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，也將司法獨(dú)立作為司法改革的重要突破口，并指出，要“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。作為檢察隊(duì)伍重要組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察干部管理亦應(yīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，由省級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察人員統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核。這樣，一方面可以避免本院內(nèi)部監(jiān)督帶來(lái)的工作不暢、監(jiān)督乏力等情況，減少監(jiān)督掣肘，另一方面也可促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察人員流動(dòng)，交叉辦案，合理配置，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍效能最大化。與之相適應(yīng)，則應(yīng)建立與檢察官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度相對(duì)等的紀(jì)檢監(jiān)察干部職業(yè)發(fā)展體系，參考檢察官的定期晉升機(jī)制和工資增長(zhǎng)機(jī)制，探索建立紀(jì)檢監(jiān)察干部的定期晉級(jí)和工資水平的正常增長(zhǎng)渠道，確保省級(jí)統(tǒng)管后福利待遇不低于同級(jí)檢察輔助人員，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部履職盡責(zé)的主動(dòng)性、權(quán)威性和獨(dú)立性。

（四）加強(qiáng)能力建設(shè)

司法改革的方向是推進(jìn)司法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和精英化，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案的規(guī)范化。為確保監(jiān)督到位，必須把紀(jì)檢監(jiān)察干部能力建設(shè)放在重要位置。要用創(chuàng)新的發(fā)展理念指導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察工作，隨著日益規(guī)范的執(zhí)法辦案工作需要，紀(jì)檢監(jiān)察工作壓力會(huì)愈來(lái)愈重，根據(jù)檢察工作模式的調(diào)整，紀(jì)檢監(jiān)察工作也應(yīng)當(dāng)因之而動(dòng)，創(chuàng)新工作模式，總結(jié)工作規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，形成具有指導(dǎo)意義的紀(jì)檢監(jiān)察工作方式方法。要嚴(yán)格踐行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，司法改革逐步落實(shí)，檢察官將對(duì)具體案件擁有更大的裁量空間，也會(huì)面臨更多的執(zhí)法考驗(yàn)和違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)，具體工作中，紀(jì)檢監(jiān)察要以推動(dòng)檢察工作穩(wěn)定深入開(kāi)展為最終落腳點(diǎn)，要注重咬耳扯袖，警示提醒，用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”管好、保護(hù)好檢察干警，真正落實(shí)“嚴(yán)管就是厚愛(ài)”，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際效果。

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