主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國(guó)的啟示

雷源平

摘? ?要：金融穩(wěn)定保障基金作為金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的“防洪閘”，為潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供后備資金，是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的重要力量。國(guó)際角度來看，建立金融穩(wěn)定保障基金及運(yùn)行機(jī)制成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)和處理系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的普遍做法，如美國(guó)設(shè)立的有序清算基金用于處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過程中產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用;歐洲先后成立了歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和歐盟單一處置基金（SRF），分別針對(duì)主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和處置陷入困境的銀行;德國(guó)建立了金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）為金融機(jī)構(gòu)債務(wù)提供擔(dān)保。本文通過借鑒美國(guó)、歐洲和日本等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體建立和運(yùn)行金融穩(wěn)定保障基金的經(jīng)驗(yàn)，從制度保障、資金來源、基金使用和部門協(xié)調(diào)等方面提出針對(duì)性、可操作的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融穩(wěn)定保障基金;發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體;運(yùn)行機(jī)制;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.09.006

中圖分類號(hào)：F833;F837? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2022）09-0065-09

一、金融穩(wěn)定保障基金概述

（一）金融穩(wěn)定保障基金的內(nèi)涵

金融穩(wěn)定保障基金是指由國(guó)家公共部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理，利用公共資金（如財(cái)政注資、央行再貸款資金等）或行業(yè)資源（如金融機(jī)構(gòu)繳納的專項(xiàng)基金和儲(chǔ)備金等），對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置和化解，以應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的保障基金。它區(qū)別于存款保險(xiǎn)基金、證券投資者保護(hù)基金、保險(xiǎn)保障基金、資管新規(guī)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金池等制度安排，其功能定位、管理模式不同，覆蓋對(duì)象更加廣泛，包括銀行、證券、保險(xiǎn)和信托等，打破了單一的行業(yè)限制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，它與其它行政手段不同，強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)化、法治化和透明化的方式處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)的影響，達(dá)到金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行的目的。

（二）金融穩(wěn)定保障基金的主要作用

金融穩(wěn)定保障基金的作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是通過引進(jìn)投資者和產(chǎn)業(yè)資本，采取債轉(zhuǎn)股等市場(chǎng)化手段，擴(kuò)寬了處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的資金來源，在系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)倒閉清算時(shí)，能夠承擔(dān)賠付功能，減少對(duì)央行最后貸款人功能的依賴，防止出現(xiàn)大面積的金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn);二是對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)扶持和流動(dòng)性幫助，做好化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的資金儲(chǔ)備，兼顧化解和處置房企違約、地方債務(wù)暴雷等風(fēng)險(xiǎn)，將不良影響控制在盡可能小的范圍;三是對(duì)存款保險(xiǎn)基金、證券保險(xiǎn)等保障基金體系進(jìn)行有效補(bǔ)充，不僅保護(hù)了金融投資者和儲(chǔ)戶，還對(duì)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)進(jìn)行處置和引導(dǎo)，形成較為完備的金融穩(wěn)定保障體系。

（三）設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的意義

1.彰顯在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中保障金融安全的重要性

金融安全是新時(shí)代國(guó)家安全工作的重要任務(wù)之一，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局息息相關(guān)。金融安全與糧食安全、能源資源安全三大戰(zhàn)略成為“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的重要內(nèi)容，其中將金融安全作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障的重要方面單獨(dú)列出，足見把維護(hù)金融安全提升到治國(guó)理政高度。設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金是我國(guó)在防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患、保障金融安全方面的新探索，進(jìn)一步提升了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力，營(yíng)造金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良好氛圍。

2.體現(xiàn)在復(fù)雜國(guó)內(nèi)外環(huán)境下維護(hù)金融穩(wěn)定的必要性

近年來，影響全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不穩(wěn)定不平衡的因素增多，我國(guó)金融安全穩(wěn)定面臨多種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，金融體系脆弱性不容忽視，現(xiàn)有的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制仍存在不足。一方面，外部環(huán)境復(fù)雜性不確定性加劇。由于受到全球供應(yīng)鏈瓶頸和物流成本上升等因素持續(xù)沖擊，疊加地緣沖突，國(guó)際原材料供應(yīng)難度加大，價(jià)格也在不斷上漲，價(jià)格層層傳導(dǎo)將給國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定暢通帶來新挑戰(zhàn);此外，俄烏沖突進(jìn)一步凸顯大國(guó)博弈中的金融“角力”，演化為國(guó)家之間金融資源的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗，最終將對(duì)金融穩(wěn)定造成不可忽視的影響;再者，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策“轉(zhuǎn)彎”的路徑逐漸明朗，年內(nèi)多次加息已成定局，并且逐步開始縮表，可能對(duì)我國(guó)產(chǎn)生溢出效應(yīng)。另一方面，當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)明顯增加，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房企違約、地方隱性債務(wù)、影子銀行等風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，中小銀行經(jīng)營(yíng)也面臨較大的壓力，對(duì)金融穩(wěn)定造成了負(fù)面沖擊。此外，數(shù)字技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，在提高金融業(yè)運(yùn)行效率、推動(dòng)金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，改變了傳統(tǒng)金融的運(yùn)行方式和風(fēng)險(xiǎn)特征，導(dǎo)致金融信息詐騙、虛擬貨幣炒作等金融亂象頻生，給金融穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都帶來了新的挑戰(zhàn)。

3.健全金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的重大舉措

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有全面性、共振性、突發(fā)性等特征，對(duì)金融穩(wěn)定的沖擊性和破壞性很大。處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)要搶占時(shí)機(jī)和時(shí)間果斷處置，避免造成更大的破壞和沖擊。而設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金即明確了政策工具箱，可以避免金融泡沫的不斷擴(kuò)大和金融體系的崩潰，及時(shí)有效地減少風(fēng)險(xiǎn)損失和降低救助成本，對(duì)恢復(fù)市場(chǎng)信心、恢復(fù)金融體系功能、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用，進(jìn)而增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力水平。

（四）金融穩(wěn)定保障基金的救助方式

一是提供流動(dòng)性資金支持。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨重大風(fēng)險(xiǎn)或出現(xiàn)嚴(yán)重問題，無法直接從市場(chǎng)獲得融資但又亟需緊急資金救助時(shí)，金融穩(wěn)定保障基金能夠給問題金融機(jī)構(gòu)提供貸款等流動(dòng)性幫助。二是參與重組或清算。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)發(fā)生嚴(yán)重問題，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融穩(wěn)定保障基金通過對(duì)其注資入股或進(jìn)行接管，對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的重組或清算發(fā)揮財(cái)務(wù)和顧問職能。三是預(yù)防性資金救助。金融穩(wěn)定保障基金通常會(huì)為金融機(jī)構(gòu)規(guī)定一個(gè)信貸額度，用于問題金融機(jī)構(gòu)在面臨危機(jī)時(shí)可以及時(shí)得到資金支持，防止形成信用危機(jī)。這一救助方式在問題金融機(jī)構(gòu)面臨市場(chǎng)融資困難前提供，能夠增強(qiáng)投資者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心。四是對(duì)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。當(dāng)基金管理部門認(rèn)為當(dāng)前金融市場(chǎng)環(huán)境會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以利用金融穩(wěn)定保障基金對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，向市場(chǎng)傳達(dá)穩(wěn)定預(yù)期，增加市場(chǎng)信心。

二、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行金融穩(wěn)定保障基金的經(jīng)驗(yàn)

（一）在頂層設(shè)計(jì)上，通過立法強(qiáng)化制度保障

2010年，美國(guó)出臺(tái)《多德·弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，融合了普通破產(chǎn)法制度和行政接管制度，建立針對(duì)陷入危機(jī)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）的有序清算機(jī)制（OLA），授權(quán)美國(guó)存款保險(xiǎn)公司（FDIC）擔(dān)任接管人，對(duì)SIFIs進(jìn)行處置，并設(shè)立有序清算基金（OLF），為風(fēng)險(xiǎn)處置過程中產(chǎn)生的費(fèi)用提供流動(dòng)性支持，問題金融機(jī)構(gòu)的各債權(quán)方還會(huì)從FDIC中獲得賠償，旨在終結(jié)“太大而不倒”。在該機(jī)制下，體現(xiàn)出美國(guó)政府對(duì)金融穩(wěn)定保護(hù)和道德風(fēng)險(xiǎn)防范的高度重視。

為應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)，2010年6月，歐盟設(shè)立了臨時(shí)性危機(jī)解決機(jī)制——?dú)W洲金融穩(wěn)定基金（EFSF），向處于危機(jī)的國(guó)家提供為期3年的臨時(shí)性財(cái)政援助，貸款援助能力為7500億歐元。隨著危機(jī)的深化，2012年制定了《歐洲穩(wěn)定機(jī)制條約》，提出建立永久性的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）。2014年，頒布《銀行恢復(fù)與處置指令》（BRRD）和《單一處置機(jī)制法案》，要求成立歐盟層面統(tǒng)一的處置當(dāng)局，即單一處置委員會(huì)（SRB），負(fù)責(zé)組織實(shí)施歐元區(qū)系統(tǒng)重要性銀行和跨境銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置，并在2015年成立單一處置基金（SRF）為單一處置機(jī)制提供資金支持，于2016年1月1日起正式實(shí)施。

為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)，德國(guó)政府頒布《金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金法》（FMStG），設(shè)立金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）和金融市場(chǎng)穩(wěn)定管理局（FMSA）。該基金設(shè)計(jì)總額為4800億歐元，其中65%由聯(lián)邦政府出資，剩余35%由各聯(lián)邦州承擔(dān)，對(duì)信貸和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金、投資公司、證券及期貨公司等提供穩(wěn)定性措施。與美國(guó)、歐盟的穩(wěn)定基金不同，德國(guó)FMS是臨時(shí)性的，最初期限為2010年底，后經(jīng)過三次相關(guān)法律的頒布和修訂，期限延長(zhǎng)至2015年底。此外，德國(guó)《信貸業(yè)法》還規(guī)定了問題金融機(jī)構(gòu)的處置措施，包括救助及救助資金的來源和運(yùn)用、金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。

日本于1971年制定《存款保險(xiǎn)法》，后經(jīng)過10余次的修訂完善，建立了銀行、證券、保險(xiǎn)、金融控股公司等金融機(jī)構(gòu)的有序處置機(jī)制，確立了以日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（DICJ）為核心的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和危機(jī)應(yīng)對(duì)體系。當(dāng)系統(tǒng)重要性銀行面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，DICJ有權(quán)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓或重組提供資金和信用支持。

英國(guó)于2009年頒布了最新的《銀行法》，建立了特別處置機(jī)制（SRR），適用于所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，以法律形式明確了政府處置問題金融機(jī)構(gòu)的行為、途徑和措施。后來，英國(guó)議會(huì)在2013年通過針對(duì)銀行的改革法案。法案規(guī)定，政府有權(quán)對(duì)總資產(chǎn)規(guī)模超過200億英鎊的類似系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)征收“銀行稅”，成立專門基金用于對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，這些機(jī)構(gòu)包括大型的金融集團(tuán)、銀行機(jī)構(gòu)等，以增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）在設(shè)立方式上，一般由政府部門負(fù)責(zé)管理和處置

由于金融穩(wěn)定保障基金主要用于處置可能出現(xiàn)的跨行業(yè)、跨區(qū)域的重大風(fēng)險(xiǎn)以及影響更為重大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)問題、大型房地產(chǎn)違約、地方政府隱性債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，所以需由具有全局性、統(tǒng)一性、宏觀性等特點(diǎn)的政府部門統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，其他部門在具體實(shí)施中需要相應(yīng)配合。

美國(guó)有序清算基金（OLF）由財(cái)政部設(shè)立，為問題金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算所花費(fèi)的資金提供流動(dòng)性支持，但管理OLF具體事務(wù)是由美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）負(fù)責(zé)。一般情況下，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將問題金融機(jī)構(gòu)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移至經(jīng)營(yíng)良好、信譽(yù)可靠的金融機(jī)構(gòu)，然后在市場(chǎng)尋找符合標(biāo)準(zhǔn)的收購方，最后達(dá)成“收購和承接協(xié)議”（P&A）。如果沒有找到符合條件的收購方，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將必須繼續(xù)執(zhí)行支付。

歐盟銀行單一處置機(jī)制下，單一處置委員會(huì)（SRB）負(fù)責(zé)管理單一處置基金（SRF），為跨境銀行集團(tuán)、重要的銀行機(jī)構(gòu)、重要的金融控股公司和重要的混合金融控股公司在內(nèi)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置提供統(tǒng)一的規(guī)則和程序，并制定和實(shí)施處置計(jì)劃。而具體的執(zhí)行由成員國(guó)處置機(jī)構(gòu)（NRAs）負(fù)責(zé)，SRB要對(duì)NRAs執(zhí)行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置決定的全過程實(shí)施監(jiān)督，要求其公開有關(guān)信息。在這個(gè)層面來說，SRB和NRAs既是相互獨(dú)立的關(guān)系，也是分工明確、互為補(bǔ)充的關(guān)系。

德國(guó)聯(lián)邦政府成立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由總理府、財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部、司法與消費(fèi)者保護(hù)部、各聯(lián)邦州代表及德國(guó)聯(lián)邦銀行的代表組成，該領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金（FMS）的運(yùn)行，并由財(cái)政部最終決定相關(guān)措施。此后德國(guó)聯(lián)邦金融市場(chǎng)穩(wěn)定管理局繼續(xù)負(fù)責(zé)管理該基金，又于2018年1月并入德國(guó)金融署。

（三）在資金來源上，既有事前籌集也有事后融資

美國(guó)的有序處置基金（OLF）采用事后收費(fèi)制，當(dāng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，美國(guó)財(cái)政部可會(huì)同美聯(lián)儲(chǔ)、FDIC決定是否啟動(dòng)有序清算機(jī)制，同時(shí)任命FDIC接管該機(jī)構(gòu)。OLF由FDIC向財(cái)政部發(fā)行債券進(jìn)行融資，在接管30天內(nèi)，發(fā)債的金額不超過該金融機(jī)構(gòu)賬面總合并資產(chǎn)的10%，在接管30天后，發(fā)債的金額不超過該金融機(jī)構(gòu)可用于償還的合并資產(chǎn)公允價(jià)值的90%。FDIC處置過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，包括向美國(guó)財(cái)政部發(fā)行債券的本金和利息等均由OLF支付。

歐盟單一處置基金（SRF）采取事前認(rèn)繳和事后認(rèn)繳結(jié)合的方式。單一處置機(jī)制覆蓋了歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟19個(gè)成員國(guó)，事前由成員國(guó)按一定比例向本國(guó)的全部信貸機(jī)構(gòu)和部分投資公司募資，從2016—2023年為期八年的募集期內(nèi)，每年認(rèn)繳一次，總規(guī)模將達(dá)到約550億歐元，約為成員國(guó)銀行受保存款規(guī)模的1%。在SRF資金短缺的情況下，成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行事后認(rèn)繳，或者通過向金融機(jī)構(gòu)和其他第三方借款來緩解資金問題。其中，成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)事后繳納數(shù)額包括根據(jù)參與成員國(guó)所有機(jī)構(gòu)的負(fù)債比例計(jì)算的凈認(rèn)繳和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整認(rèn)繳兩部分。事后認(rèn)繳金額不得超過一般年度認(rèn)繳總額的三倍。當(dāng)基金耗盡時(shí)，歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）可以向SRF提供不高于680億歐元的貸款，同時(shí)也可向SRM成員國(guó)貸款以解決募集期內(nèi)銀行處置資金短缺的問題。

德國(guó)金融市場(chǎng)基金為事后發(fā)債和收費(fèi)籌集，通過發(fā)行預(yù)算內(nèi)最多1000億歐元的債券籌集，其中800億元用于支持合格金融機(jī)構(gòu)的資本重組，200億元用于基金擔(dān)保債務(wù)的潛在違約，此外，F(xiàn)MS還可通過擔(dān)保業(yè)務(wù)向金融機(jī)構(gòu)收取適當(dāng)比例的擔(dān)保費(fèi)。

日本存款保險(xiǎn)公司（DICJ）對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)采取有序處置程序，提供的預(yù)防性資金一般是事前籌集，包含日本央行和金融機(jī)構(gòu)共同出資的資本金、成員機(jī)構(gòu)上繳的保險(xiǎn)費(fèi)用、有價(jià)證券等投資收入等，但必要情況下經(jīng)內(nèi)閣總理大臣和財(cái)務(wù)大臣認(rèn)可，可向日本銀行（日本央行）借款，也可發(fā)行存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)債券。

（四）在使用條件上，主要用于風(fēng)險(xiǎn)處置和金融穩(wěn)定，通常要求建立基金擔(dān)保機(jī)制

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）使用有序清算基金對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，要求金融機(jī)構(gòu)必須主體合格，深陷破產(chǎn)危機(jī)而沒有私營(yíng)解決方案，機(jī)構(gòu)破產(chǎn)易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，而采取的有序清算有利于將金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的影響最小化、避免出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。但問題金融機(jī)構(gòu)提前制定資金償還計(jì)劃交予FDIC，并以其有價(jià)資產(chǎn)作為抵押，如果抵押物的價(jià)值不足以償付基金，可以由其它符合資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。實(shí)質(zhì)上，有序清算基金是FDIC提供給問題金融機(jī)構(gòu)的貸款，在償還順序上具有優(yōu)先權(quán)，救助成本主要由問題金融機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)。如果問題金融機(jī)構(gòu)清算后的資金不足以償還貸款，則FDIC將在5年內(nèi)向總資產(chǎn)不超過500億美元的問題金融機(jī)構(gòu)收費(fèi)予以償還。

在歐盟銀行單一處置機(jī)制下，一般來說，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)首先采取“機(jī)構(gòu)自救”工具，只有當(dāng)遇到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才使用單一處置基金。歐盟單一處置理事會(huì)（SRB）使用基金的用途限制在以下幾個(gè)方面：一是向問題金融機(jī)構(gòu)（包括總部和子公司）、過橋銀行或資產(chǎn)管理公司提供貸款或擔(dān)保。二是購買問題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。三是為問題金融機(jī)構(gòu)的股東或債權(quán)人補(bǔ)償損失。四是在一定的條件下，向問題金融機(jī)構(gòu)注資，用于替換債務(wù)減記或轉(zhuǎn)換。此外，單一處置基金不能直接用來彌補(bǔ)問題金融機(jī)構(gòu)的損失或直接用于資本重組。但如果被處置機(jī)構(gòu)的內(nèi)部資源已經(jīng)完全耗盡（至少是8%的資本金），該基金可以充當(dāng)私人資源使用。

德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部在使用金融穩(wěn)定基金前，會(huì)充分醞釀問題金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，對(duì)金融市場(chǎng)和金融穩(wěn)定的重要影響等因素，一般要求金融機(jī)構(gòu)是因?yàn)榱鲃?dòng)性資金不足而導(dǎo)致破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)才會(huì)動(dòng)用基金，而如果金融機(jī)構(gòu)是因?yàn)楣芾聿划?dāng)而面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，就無法得到基金的支持?；鹁戎闹饕绞接腥悾阂皇窍蛱幹脵C(jī)構(gòu)的債券和部分負(fù)債提供總額不高于4000億歐元、期限在3年以內(nèi)的擔(dān)保，用來彌補(bǔ)流動(dòng)性緊缺和促進(jìn)資本再融資。對(duì)處置機(jī)構(gòu)擔(dān)保的債券和負(fù)債可以在資本市場(chǎng)進(jìn)行交易，但轉(zhuǎn)受方均需在交易中充分披露信息，開展風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試等，以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。二是為了維持處置機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)，有必要注入一定的資金，此時(shí)，金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金會(huì)參與問題金融機(jī)構(gòu)的資本重組，參與方式主要為注資或收購股份，金額不超過100億歐元。只有出于國(guó)家重要利益的考慮且聯(lián)邦政府所追求的目標(biāo)無法以其他更好、更經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)時(shí)，金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金才會(huì)采取該措施。三是一般只接管或者擔(dān)保處置機(jī)構(gòu)有限的風(fēng)險(xiǎn)頭寸，且應(yīng)有相關(guān)抵押品，如應(yīng)收款、證券、衍生金融工具等。

英國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)處置公共資金的使用上通常較為審慎，只有在處置銀行的所有者和債權(quán)人無法吸收銀行破產(chǎn)的全部損失，并且沒有足夠的資金賠付受保存款時(shí)，英國(guó)財(cái)政部才會(huì)動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)處置公共資金發(fā)放緊急貸款。作為處置破產(chǎn)銀行的最終方案，英國(guó)政府會(huì)對(duì)處置銀行進(jìn)行注資，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行的臨時(shí)公共接管。

（五）在運(yùn)作程序上，需要多部門參與決策和處置，相互制衡與合作

美國(guó)有序處置機(jī)制賦予FDIC處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的專有權(quán)力，但FDIC作為接管人的任命是由財(cái)政部評(píng)估金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)后作出的。此外，有序處置基金由財(cái)政部設(shè)立，使用有序清算基金的前提必須是FDIC提前制定出財(cái)政部認(rèn)可并審核通過的有序清算方案。

歐盟單一處置基金的運(yùn)作權(quán)由SRB享有，成員有歐盟委員會(huì)、歐央行、NRAs的相關(guān)人員，通過全體會(huì)議、執(zhí)行會(huì)議、委員會(huì)主席、秘書處等治理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，而處置決定由NRAs負(fù)責(zé)執(zhí)行。當(dāng)遇到系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，SRB需要制定具體的破產(chǎn)處置計(jì)劃，此外，NRAs需制定在本國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)、不受歐央行直接監(jiān)管的銀行處置計(jì)劃并負(fù)責(zé)執(zhí)行，破產(chǎn)處置計(jì)劃由SRB提交給歐盟委員會(huì)審查。歐盟委員會(huì)在收到處置計(jì)劃后，做出批準(zhǔn)或否決處置方案的決定。如果否決處置方案，還要通知?dú)W盟理事會(huì)。此外，SRB的決策及處置行動(dòng)只受歐洲法院的審查和問責(zé)。

德國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金的使用由總理府、財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部、司法與消費(fèi)者保護(hù)部、各聯(lián)邦州及德意志聯(lián)邦銀行（德國(guó)的中央銀行）的代表組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組作出決定。其中，德國(guó)聯(lián)邦金融市場(chǎng)穩(wěn)定局（FMSA）負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金的具體管理，還可以頒布法令授權(quán)讓金融機(jī)構(gòu)來管理。FMSA是聯(lián)邦一級(jí)的公法機(jī)構(gòu)，受德國(guó)財(cái)政部監(jiān)督，接受財(cái)政部指導(dǎo)，德國(guó)政府對(duì)FMSA的可轉(zhuǎn)讓負(fù)債承擔(dān)無限責(zé)任。FMSA成員有3名，由財(cái)政部與德意志聯(lián)邦銀行聯(lián)合任命，負(fù)責(zé)管理基金的運(yùn)行。如果牽扯到基金運(yùn)作的重大決定，則由部分內(nèi)閣官員及德意志聯(lián)邦銀行指派的顧問組成的決策委員會(huì)負(fù)責(zé)。

英國(guó)的各項(xiàng)針對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置決議需經(jīng)由英格蘭銀行、財(cái)政部、審慎監(jiān)管局共同會(huì)商決定。其中，英格蘭銀行發(fā)揮著風(fēng)險(xiǎn)處置的核心作用，有權(quán)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施出售、并購、接管;財(cái)政部主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置公共資金的使用和管理，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置公共資金承擔(dān)所有責(zé)任。英格蘭銀行制定問題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃前，還要與財(cái)政部會(huì)商有無動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)處置公共資金的必要。

（六）在損失分擔(dān)上，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)股東、債權(quán)人及管理層責(zé)任

美國(guó)有序清算機(jī)制（OLA）下，問題金融機(jī)構(gòu)的股東及債權(quán)人首先承擔(dān)損失費(fèi)用，同時(shí)管理層、董事和第三方在內(nèi)的所有各方對(duì)金融機(jī)構(gòu)的狀況負(fù)有責(zé)任，承擔(dān)與其責(zé)任相一致的損失。其中，還對(duì)管理層獲得的額外收益進(jìn)行追回，撤銷其職務(wù)，甚至有可能將其加入行業(yè)黑名單。

歐盟單一處置基金（SRF）對(duì)問題銀行進(jìn)行處置前，要求問題銀行訂立“生前遺囑”，即制定恢復(fù)與處置計(jì)劃（RRP），如果銀行不提交RRP或提交的RRP不符合要求，單一處置委員會(huì)有權(quán)要求銀行為降低風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行資本重組。RRP需明確由股東及債權(quán)人首先實(shí)施自救，且銀行自救資金規(guī)模須達(dá)到其總債務(wù)規(guī)模的8%。當(dāng)問題金融機(jī)構(gòu)采取RRP后依然無法改善或恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)，經(jīng)單一處置委員會(huì)評(píng)估后采取單一處置基金實(shí)施救助。歐盟單一處置理事會(huì)還有權(quán)剔除問題金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)成員資格，任命臨時(shí)管理人，以更有效地執(zhí)行RRP，從而擺脫經(jīng)營(yíng)困境。

德國(guó)對(duì)使用金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的問題金融機(jī)構(gòu)及其股東、高管和員工權(quán)利進(jìn)行限制：一是限制行政薪酬，每名董事會(huì)成員和管理層的年薪不超過50萬歐元;二是禁止支付獎(jiǎng)金和遣散費(fèi);三是審查薪酬計(jì)劃;四是禁止股息和其他支付。2009年，德國(guó)頒布《金融市場(chǎng)穩(wěn)定補(bǔ)充法案》，給予政府征收問題銀行股東股份的權(quán)力。

（七）在應(yīng)用實(shí)踐上，應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了積極作用

美國(guó)的有序清算制度不僅解決了金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的問題，同時(shí)也通過對(duì)重要金融機(jī)構(gòu)的清算使其有序退出，且救助成本首先由金融機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)，避免處置基金受損和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的社會(huì)化，維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)，還有利于增強(qiáng)公眾對(duì)金融安全的信心。如美國(guó)西部銀行由于過度擴(kuò)張其商業(yè)房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)，并且內(nèi)部風(fēng)控管理不到位，導(dǎo)致2011年陷入破產(chǎn)邊緣。FDIC接管后，立即啟動(dòng)有序清算程序，及時(shí)對(duì)美國(guó)西部銀行的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行處置，并與華盛頓銀行（即過橋銀行）達(dá)成“收購和承接協(xié)議”，各債權(quán)方依照優(yōu)先順序從FDIC獲得了利息或賠償，推動(dòng)金融體系健康平穩(wěn)發(fā)展。

歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）截至目前共提供了2500億歐元的財(cái)務(wù)援助，包括葡萄牙、希臘、西班牙和塞浦路斯在內(nèi)的國(guó)家均獲得了基金支持，對(duì)危機(jī)國(guó)家走出主權(quán)債務(wù)危機(jī)、維護(hù)歐元區(qū)金融穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。2018年8月，所有受援國(guó)家都已成功地進(jìn)行了改革和改善，退出了EFSF/ESM計(jì)劃。

德國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定基金在實(shí)踐中也發(fā)揮了積極作用。如2008年以非公開參股方式向德國(guó)第二大民營(yíng)銀行（Commerzbank）注資82億歐元，并向其提供150億歐元貸款擔(dān)保;于2008年為德國(guó)IKB工業(yè)銀行所發(fā)行的36個(gè)月期限50億歐元的債券提供保證;于2008年將第二大房地產(chǎn)控股銀行hypo Real State國(guó)有化，成為該銀行控股股東;于2009年向Aareal bank注資5.25億歐元。

三、政策建議

我國(guó)在建立金融穩(wěn)定保障基金后，仍需進(jìn)一步健全制度化、可操作的金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行機(jī)制，通過設(shè)定嚴(yán)格的使用條件，增加基金的來源渠道，利用金融穩(wěn)定保障基金對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，從而有效遏制早期風(fēng)險(xiǎn)隱患，避免系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的形成及爆發(fā)。

（一）加強(qiáng)頂層制度建設(shè)，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定

健全金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行機(jī)制和法律框架，是構(gòu)筑金融制度安全網(wǎng)的重要前提，可以有效維護(hù)公眾信心和穩(wěn)定金融市場(chǎng)。2022年4月，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》出爐，作為維護(hù)金融穩(wěn)定的總綱領(lǐng)，明確了我國(guó)金融穩(wěn)定保障基金的定位、資金來源等相關(guān)安排，但對(duì)使用金融穩(wěn)定保障基金的觸發(fā)機(jī)制、權(quán)力工具、使用方式等要素仍缺少有關(guān)規(guī)定，后續(xù)仍需進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)以及配套的實(shí)施細(xì)則等，形成與現(xiàn)有存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金相互補(bǔ)充、協(xié)同配合的高效金融安全網(wǎng)。

（二）豐富基金來源形式，多渠道多主體籌集資金

主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的金融穩(wěn)定保障基金大多由政府主導(dǎo)設(shè)立，通過發(fā)債、再貸款方式籌集處置資金，同時(shí)引入不同行業(yè)、不同主體作為社會(huì)資金方增加穩(wěn)定資金，如金融控股公司、大型銀行、房地產(chǎn)公司等。借鑒這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已有的實(shí)踐，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)建立事前籌資機(jī)制，其中，初始資金主要來源于金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體繳納的“金融稅”，其繳納的資金比例可以結(jié)合“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?！焙汀帮L(fēng)險(xiǎn)系數(shù)”等因素，制定差異化的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”和正向激勵(lì)作用，同時(shí)在募資過程中應(yīng)充分考慮金融機(jī)構(gòu)，尤其是中小銀行的承受能力，以合適的比例、分階段募資。此外，還應(yīng)建立事后補(bǔ)充借款，如財(cái)政發(fā)行的特別國(guó)債出資、發(fā)行債務(wù)融資工具、央行再貸款出資等渠道。

（三）嚴(yán)格基金使用條件，強(qiáng)化市場(chǎng)化處置手段

一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“基金使用有前提”，夯實(shí)金融機(jī)構(gòu)自救的主體責(zé)任。最有效的方式是強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，避免過多的行政干預(yù)，即強(qiáng)調(diào)銀行“自救”，以“內(nèi)部紓困”代替金融穩(wěn)定保障基金的“外部援助”。還應(yīng)壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失負(fù)擔(dān)的責(zé)任，對(duì)相關(guān)高管及董事采取處罰或行業(yè)禁入等限制性措施。另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“基金使用受約束”，必須是針對(duì)系統(tǒng)性、跨行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置才可以動(dòng)用基金。金融穩(wěn)定保障基金作為守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障，只有出現(xiàn)系統(tǒng)性重要銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)經(jīng)濟(jì)金融造成重大沖擊、金融風(fēng)險(xiǎn)處置較為復(fù)雜等事件時(shí)才能使用，包括地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)、股權(quán)質(zhì)押和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)等所導(dǎo)致的可能產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。如果金融市場(chǎng)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)隱患不會(huì)造成大面積影響，可以充分釋放風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。

（四）明確牽頭管理部門，完善多部門協(xié)作機(jī)制

在對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置和運(yùn)用金融穩(wěn)定保障基金時(shí)，往往涉及多個(gè)部門協(xié)同進(jìn)行，因此有必要建立權(quán)威高效、協(xié)調(diào)有力的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確主導(dǎo)或牽頭機(jī)構(gòu)，壓實(shí)各方責(zé)任，提高風(fēng)險(xiǎn)防范效率，降低防范處置過程中出現(xiàn)次生風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，一方面，可在國(guó)務(wù)院金融委下增設(shè)一個(gè)管理部門或授權(quán)中國(guó)人民銀行，明確其管理金融穩(wěn)定保障基金的職責(zé)，保障其有一定獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)威、工具、人力、技術(shù)等，采取公司化運(yùn)作，并建立和完善相應(yīng)的管理運(yùn)行機(jī)制;另一方面，在部分金融風(fēng)隱患較高的地區(qū)，需要當(dāng)?shù)卣畱{借對(duì)地區(qū)的了解合理規(guī)劃或建議金融穩(wěn)定保障基金的使用，但涉及地方中小法人銀行、非金融企業(yè)等屬地化的金融機(jī)構(gòu)，一般不會(huì)造成全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無需用到金融穩(wěn)定基金，要壓實(shí)地方屬地責(zé)任，推動(dòng)地方政府動(dòng)用一切可用的資源去主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)。此外，金融監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)處置密切相關(guān)，“一行兩會(huì)”主要關(guān)注金融穩(wěn)定職能，其目標(biāo)是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府則更關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，在金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入等方面存在門檻偏于寬松等問題，這加大了潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，需進(jìn)一步明確“一行兩會(huì)”和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，同時(shí)還要完善監(jiān)管信息共享。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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