碳排放權(quán)交易制度實踐及完善建議

韓慧宇

摘? 要：2011年起北京、上海、天津等八省市逐步開展碳排放權(quán)交易試點;2021年起我國開始建立和推廣全國碳交易市場。雖然碳排放權(quán)交易試點為全國碳市場建設(shè)積累了經(jīng)驗，但碳排放權(quán)交易制度實踐中仍顯現(xiàn)出如立法、規(guī)則不完善等一些問題。本文對碳排放權(quán)交易發(fā)展歷程進行回顧，并結(jié)合碳排放權(quán)交易試點和推廣過程中制度實踐總結(jié)，對碳排放權(quán)交易制度的完善提出具體建議。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)? ? ?制度實踐? ? ?立法完善

《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書將碳排放權(quán)交易作為處理經(jīng)濟發(fā)展和碳減排關(guān)系的有效路徑之一。碳排放權(quán)交易機制通過將溫室氣體控排責(zé)任壓實到企業(yè)，利用市場價格發(fā)現(xiàn)機制發(fā)現(xiàn)合理碳價，引導(dǎo)碳排放資源實現(xiàn)有效配置。但當(dāng)前碳排放權(quán)交易制度實踐中仍存在一些問題需要改進和完善。

一、碳排放權(quán)交易的發(fā)展歷程

碳排放權(quán)是指政府分配給重點排放單位的規(guī)定時間內(nèi)的碳排放額度。我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)主要分為三個階段：第一階段，2002—2011年主要參與國際清潔發(fā)展機制（CDM）項目。第二階段，2011—2020年在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、福建、深圳8個省市開展碳排放權(quán)交易試點。第三階段，從2021年開始推廣建立全國碳交易市場。

（一）參與國際CDM項目階段

《京都議定書》提出CDM補充性碳交易市場機制，我國深度參與CDM交易項目并發(fā)展國內(nèi)碳市場。到2011年中國CDM供應(yīng)量占全球的60%，成為全球最大的CDM供應(yīng)國，中國為《京都議定書》附件一國家完成第一承諾期減排目標(biāo)做出重要貢獻。2013年后，由于國際CDM需求和國際政治環(huán)境的變化以及京都議定書的履約問題，中國CDM項目開發(fā)和簽發(fā)趨于停滯。

（二）碳排放權(quán)交易試點階段

我國于2011年起開展碳交易試點。2011年10月，國家發(fā)展和改革委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等7省市開展碳交易試點工作并制定相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章，2016年福建碳交易市場納入試點。2013年6月-2021年6月間各試點地區(qū)的碳交易量、碳交易額存在較大差異（圖1、圖2）。

（三）全國碳交易市場推廣階段

2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并于2021年2月1日起開始實施。2021年7月16日全國碳市場啟動儀式在北京、上海、武漢3地同時舉辦，標(biāo)志著全國碳市場正式上線。目前，全國碳排放權(quán)交易市場采用“雙城”模式，由湖北碳排放權(quán)交易中心負責(zé)注冊登記，由上海環(huán)境能源交易所股份有限公司承擔(dān)全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)賬戶開立和運行維護。據(jù)上海環(huán)境能源交易所①數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月31日全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量178789350噸，累計成交額7661230022.99元，平均碳價為42.85元/噸。從2021年的成交規(guī)模和成交金額上看，全國碳市場運行狀況良好。

二、試點地區(qū)碳排放權(quán)交易制度規(guī)則

（一）行業(yè)和企業(yè)納入規(guī)則

納入試點行業(yè)范圍方面，7個試點地區(qū)均已將碳市場的行業(yè)范圍擴展到電力、熱力、水泥、石化、制造業(yè)、公共建筑、其他工業(yè)等幾十種不同行業(yè)中。納入試點企業(yè)標(biāo)準方面，7個試點地區(qū)存在較大差異，其中深圳的標(biāo)準最為嚴格，重慶的標(biāo)準最為寬松。納入的企業(yè)數(shù)量方面，深圳市納入企業(yè)數(shù)量最多，為635家;其次是北京市，為490家;納入試點數(shù)量較少的湖北省為138家，天津市為114家。

（二）總量設(shè)定和分配規(guī)則

碳排放權(quán)交易一級市場為政府創(chuàng)造和分配碳排放權(quán)配額并向重點排放行業(yè)分配碳排放配額、向企業(yè)配發(fā)碳排放配額的市場。

配額總量設(shè)定方面，統(tǒng)籌考慮減排任務(wù)和經(jīng)濟增長，結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展階段和模式差異性，7個試點地區(qū)設(shè)定區(qū)別化的配額總量，其中廣東和湖北的配額總量均超3億噸/年，北京和深圳的配額總量最少，分別為0.6億噸/年和0.33億噸/年。

行業(yè)總量配額分配方面，7個試點地區(qū)總體上采用歷史法和基準法為主，結(jié)合混合模式的分配方式。其中，歷史法又稱“祖父法”，是指基于企業(yè)歷史時期（即基準年度，一般為3-5年）的碳排放數(shù)據(jù)來測算配額的方法?；鶞史ㄊ侵笍牟煌髽I(yè)生產(chǎn)某種產(chǎn)品的單位產(chǎn)品碳排放量中選擇一個作為基準，然后乘以企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)量來計算碳排放配額的方式。

企業(yè)初始配額配發(fā)方面，7個試點地區(qū)采用免費配發(fā)為主，結(jié)合競價拍賣和定價出售的配發(fā)方式，其中上海、天津、重慶采用配額全部免費配發(fā)的模式（表1）。

（三）交易、調(diào)配、沖抵規(guī)則

碳排放權(quán)交易二級市場是碳排放配額及碳金融產(chǎn)品交易流轉(zhuǎn)的市場。碳排放權(quán)交易市場參與主體方面，7個試點地區(qū)均允許減排單位、投資機構(gòu)和組織、自然人等參與碳排放權(quán)交易。

配額交易方式方面，7個試點地區(qū)采取的交易方式按大類可分為競價方式和協(xié)商確定，具體包括：公開交易、掛牌競價、單向競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、協(xié)議交易等。其中，場內(nèi)交易市場（經(jīng)認可備案的交易所或電子交易平臺，具有固定的交易場所、時間，公開透明的交易規(guī)則）價格通過競價方式確定。場外交易市場（場內(nèi)交易場所以外）價格通過交易雙方協(xié)商方式確定（表2）。

配額跨期調(diào)配使用包括：儲存使用和借貸使用。其中，儲存是將本年度未使用配額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年使用，借貸是指透支使用企業(yè)未來的配額。7個試點地區(qū)碳市場均允許進行配額儲存。配額跨期調(diào)配制度可以平衡碳配額供需在時間上的錯配，但考慮到配額借貸可能引發(fā)信用風(fēng)險，7個試點地區(qū)均不允許配額的借貸使用。

配額沖抵是指允許減排或者吸收溫室氣體項目生成的核證減排量來沖抵部分配額清繳義務(wù)。沖抵的核證減排量以CCER（中國境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目的減排效果精選量化核證并經(jīng)注冊登記的核證自愿減排量）為主。7個試點地區(qū)均允許核證自愿減排量沖抵部分配額清繳義務(wù)，但沖抵比例一般都限定在不高于10%，并對核證自愿減排量的項目來源與簽發(fā)區(qū)域有所限制。

（四）監(jiān)督和懲罰規(guī)則

為促使減排履約，7個試點地區(qū)均建立監(jiān)督懲罰機制。其中對未履約行為的罰款數(shù)額的設(shè)定分為絕對數(shù)額、相對數(shù)額、絕對數(shù)額和相對數(shù)額的結(jié)合三種。例如，上海市對違約企業(yè)罰款5萬元-10萬元，為絕對數(shù)額方式;北京市對于未足額清繳部分按市場均價的3倍-5倍罰款，為相對數(shù)額方式;廣東省對違約企業(yè)處以市場均價1倍-3倍但不超過15萬元的罰款，為絕對數(shù)額和相對數(shù)額結(jié)合的方式。天津市對于不按時履約的行為處罰較輕，未設(shè)定罰款處罰。

各試點地區(qū)還采取了配套的懲罰措施，如納入信用記錄、納入履約黑名單、不得享受財政補助資金、不得參與評優(yōu)、不得受理未履約企業(yè)節(jié)能減排項目申報等。

三、全國范圍內(nèi)碳排放權(quán)交易制度規(guī)則

2021年2月施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》明確全國碳排放權(quán)交易的“國家-省-市”三級管理體系，其中生態(tài)環(huán)境部負責(zé)技術(shù)規(guī)范制定、地方配額分配和監(jiān)督，省級生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的配額分配和清繳、報告和核查，設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)相關(guān)具體工作的落實。

（一）納入和交易規(guī)則

全國范圍內(nèi)碳排放權(quán)交易從發(fā)電行業(yè)開始，覆蓋的企業(yè)為年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體排放單位，當(dāng)前納入的重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。目前碳排放配額分配以免費分配為主。

全國碳排放權(quán)交易采用的是“協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價”的交易模式，協(xié)議轉(zhuǎn)讓包括掛牌協(xié)議交易和大宗協(xié)議交易。其中，掛牌協(xié)議交易單筆買賣最大申報數(shù)量應(yīng)當(dāng)小于10萬噸二氧化碳當(dāng)量，交易主體根據(jù)掛單行情，以價格優(yōu)先的原則完成交易。大宗協(xié)議交易單筆買賣最小申報數(shù)量應(yīng)當(dāng)不小于10萬噸二氧化碳當(dāng)量，交易主體通過對話議價的方式協(xié)商完成交易。單向競價時由交易主體提出賣出申請，交易機構(gòu)發(fā)布競價公告，符合條件的意向受讓方競爭報價并在約定時間內(nèi)通過系統(tǒng)完成交易。

（二）監(jiān)督和懲罰規(guī)則

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定了對重點排放單位虛報、瞞報或拒不報告溫室氣體排放報告和未按時足額清繳碳排放配額行為的具體懲戒方式，并采取絕對數(shù)額方式設(shè)定違規(guī)行為的罰款數(shù)額（表3）。

四、碳排放權(quán)交易制度實踐仍存在的問題

（一）碳排放權(quán)交易立法不完善

1.立法位階較低。從7個試點地區(qū)碳排放法規(guī)制定情況看，部分試點地區(qū)尚未制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章來規(guī)范碳排放交易?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》也僅屬于部門規(guī)章?！缎姓S可法》規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才有權(quán)創(chuàng)設(shè)新的行政許可，《行政處罰法》對于部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章設(shè)立行政處罰的限制也極為嚴格。無法完全通過部門規(guī)章、地方性法規(guī)賦予重點排放單位碳排放權(quán)力、賦予行政機關(guān)監(jiān)管職權(quán)，法律、行政法規(guī)層面的空白是碳排放制度體系建設(shè)中面臨的首要問題。

2.程序性規(guī)定發(fā)展滯后。碳排放權(quán)交易試點制度建設(shè)過程中部分存在“重實體、輕程序”的情況。程序性規(guī)定的缺乏會使監(jiān)管部門存在自由裁量權(quán)非法擴張的可能，不利于對行政相對人合法權(quán)益的保護，在碳排放權(quán)交易全國推廣階段亟待補充和增設(shè)規(guī)制監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法行為的程序性規(guī)范。

（二）碳排放權(quán)分配和交易規(guī)則待優(yōu)化

1.行業(yè)和企業(yè)納入規(guī)則。一是全國范圍內(nèi)納入碳排放權(quán)交易的行業(yè)主要為發(fā)電行業(yè)，參與碳排放權(quán)交易的行業(yè)范圍需要加快拓展。二是從各試點地區(qū)經(jīng)驗看，由于各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和模式差異的存在，不同地區(qū)納入碳排放權(quán)交易行業(yè)和企業(yè)的標(biāo)準也存在較大區(qū)別，而《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對于重點排放單位確定的標(biāo)準較為寬泛，不利于平衡不同地區(qū)對于發(fā)展和減排的需要。

2.總量設(shè)定和分配規(guī)則。一是《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定全國碳排放配額總量由各省份配額總量加總確定，各省出于經(jīng)濟增長目的可能會增加配額設(shè)置，最終導(dǎo)致全國配額總量設(shè)定的不合理擴大。二是各試點地區(qū)的配額分配方式和標(biāo)準不同，使得不同地區(qū)的相似企業(yè)可能獲得不同的配額，加劇市場中的不公平和不平衡，同時無償配額分配的存在會產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間。三是需要不斷提高總量設(shè)定和分配規(guī)則的可操作和科學(xué)性。

3.交易和清繳規(guī)則。一是各試點地區(qū)的碳價存在較大差異，不利于全國碳市場的推廣、穩(wěn)定和發(fā)展。二是各試點地區(qū)的碳價的波動性較大，碳價仍缺乏較為有效的市場調(diào)控手段，同時過度依賴政府的調(diào)控方式必然會對市場調(diào)控手段產(chǎn)生阻礙。三是CCER項目和減排量備案申請于2017年被暫停，目前僅能交易已簽發(fā)的CCER項目。

（三）監(jiān)督和懲戒監(jiān)督規(guī)則需強化

一是碳排放權(quán)交易通過市場交易實現(xiàn)行政管理目的，因此在交易和準入的不同環(huán)節(jié)需要不同的部門監(jiān)管，但目前對于不同部門間職責(zé)分工并不明確。二是試點和推廣過程中對碳排放權(quán)交易違法違規(guī)行為的懲戒力度普遍較輕，難以規(guī)制企業(yè)的排放行為。

五、碳排放權(quán)交易制度的完善建議

（一）碳排放權(quán)交易立法的完善

1.完善碳排放權(quán)立法。碳排放權(quán)交易制度的完備需要上位法、配套制度的支撐和跟進。一是加快碳排放權(quán)相關(guān)法律、行政法規(guī)的立法，積極推進《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法，為實現(xiàn)碳排放配額分配許可制度的統(tǒng)一和碳排放權(quán)監(jiān)管懲戒方式的擴充提供上位法支撐。二是法律、行政法規(guī)相比部門規(guī)章具有更強的穩(wěn)定性，通過法律法規(guī)的完善，進一步明確碳排放權(quán)交易制度發(fā)展的目標(biāo)，為市場參與者提供更加穩(wěn)定的投資和交易預(yù)期。三是同步推進碳金融相關(guān)制度和立法建設(shè)，為碳借貸、碳投融資、碳衍生產(chǎn)品交易等金融服務(wù)的發(fā)展提供制度支撐。

2.增設(shè)程序性的規(guī)范。一是在主體納入、總量設(shè)定、初次分配等決策形成過程中增加意見征求、論證評估、合法性審查、集體審議等程序性規(guī)定。二是增加對政策制度、納入企業(yè)信息、配額分配、核查機構(gòu)信息、處罰依據(jù)和裁量標(biāo)準等信息公開的程序性規(guī)定。三是增加保障相對人陳述與申辯、聽證等權(quán)力的救濟程序。

（二）碳排放權(quán)分配和交易規(guī)則的完善

1.行業(yè)和企業(yè)納入規(guī)則。一是加快全國碳排放權(quán)交易覆蓋行業(yè)的拓展，盡快將熱力、水泥、石化等重排放行業(yè)納入交易市場覆蓋范圍。二是堅持“共同但有區(qū)別”的原則，充分考慮不同地區(qū)在經(jīng)濟水平、發(fā)展階段、資源稟賦上的差異，針對不同地區(qū)設(shè)計不同的重點排放單位確定的標(biāo)準，構(gòu)建整體公平下的差異化納入標(biāo)準。

2.總量設(shè)定和分配規(guī)則。一是對各省份配額總量的設(shè)定設(shè)置明確統(tǒng)一的剛性要求，盡快由“自下而上”的總量設(shè)定模式轉(zhuǎn)向“自上而下+自下而上”的模式，根據(jù)“30”“60”①目標(biāo)的需要，在平衡經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的基礎(chǔ)上設(shè)定總體配額總量，同時密切監(jiān)測實體企業(yè)碳排放情況對總體配額總量標(biāo)準進行適時調(diào)整。二是加快碳排放配額由無償分配向有償分配的轉(zhuǎn)變。無償分配依靠“看得見的手”實現(xiàn)，有償分配依靠“看不見的手”，所以有償分配更能夠發(fā)揮市場在碳配額配置中的決定性作用，有利于刺激企業(yè)固碳減碳技術(shù)的發(fā)展，同時也可以杜絕配額分配中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。三是加快包括總量設(shè)定標(biāo)準、配額分配標(biāo)準和碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理規(guī)則的可操作化，不斷提高配額分配的科學(xué)性，加快全國碳市場制度體系的完善。

3.交易和清繳規(guī)則。一是加快市場定價機制的完善，逐步放開試點地區(qū)碳排放權(quán)交易的區(qū)域性限制，更大限度發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，形成市場主導(dǎo)的價格機制。二是豐富碳價調(diào)控的政策工具箱，比如通過國家配額儲備在市場上的適時地買入賣出操作熨平劇烈價格波動;同時引入碳期貨、期權(quán)等金融工具，發(fā)揮其套期保值作用，減少碳價波動的負面影響。三是加快國家核證自愿減排量機制的重啟進度，完善沖抵機制設(shè)計，豐富企業(yè)的履約路徑。

（三）監(jiān)督和懲戒規(guī)則的完善

1.對碳排放權(quán)交易的監(jiān)管職能加以明確，將對主體納入、總量設(shè)定、初次分配、核查報告等行政規(guī)制行為的監(jiān)管劃歸環(huán)境監(jiān)管部門，將對配額交易等市場調(diào)節(jié)行為的監(jiān)管劃歸金融監(jiān)管部門。

2.制定科學(xué)有效的懲罰措施。一是采用“行為罰+名譽罰+資格罰”的組合模式。行為罰方面，對于超出使用配額的，從下一年度配額中扣繳并處以一定額度的罰款;名譽罰方面，對于未達履約目標(biāo)輕微的企業(yè)進行通報批評;資格罰方面，對于多次未達履約目標(biāo)的企業(yè)，停止其超額碳排放業(yè)務(wù)的經(jīng)營。二是合理設(shè)定處罰金額。針對不同規(guī)模、不同行業(yè)、不同發(fā)展階段的企業(yè)設(shè)定有區(qū)別的罰款金額，懲罰性罰金的倍數(shù)按照補償性罰金與預(yù)防成本之比乘以避免事故的邊際概率，懲罰性倍數(shù)確定應(yīng)考慮企業(yè)超額碳排放的數(shù)額、企業(yè)歷年的履約率等。三是設(shè)計累進加處罰款的制度。為防止違法獲取經(jīng)濟利益大于處罰剝奪利益，可以設(shè)計按照違約次數(shù)進行逐級遞增罰款的累進加處罰款的懲罰方式。四是將扶持政策作為懲罰的補充。建立碳排放權(quán)履約黑名單，對黑名單企業(yè)實行節(jié)能減排項目的申報限制，通過減免稅收、增加信貸等扶持履約效果較好的企業(yè)。

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（作者單位：中國人民銀行呼和浩特中心支行）

責(zé)任編輯：康偉