城鄉(xiāng)融合視角下人口遷徙制度改革探究
——基于成都西部片區(qū)的探索與實(shí)踐

曾旭暉 倪可洋

四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 四川成都 610071

回顧新中國成立以來70 余年的發(fā)展歷史，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系相繼走過了城鄉(xiāng)二元分割階段、以城市為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整階段、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，目前正向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段演變。在這一過程中，我國城鄉(xiāng)人口的遷徙權(quán)和居住權(quán)逐步走向開放?？偟内厔?shì)是從城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)一體化演變。在城鄉(xiāng)分割階段，我國實(shí)施以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為代表的行政管控，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)被納入國家計(jì)劃嚴(yán)格控制。改革開放后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入以鄉(xiāng)促城階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始松動(dòng)，城鄉(xiāng)人口遷徙表現(xiàn)為農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，形成持續(xù)30年的“民工潮”。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的提出，國家開始增加對(duì)農(nóng)村的投入，進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。然而，由于城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互通的體制機(jī)制并沒有根本突破，農(nóng)村的土地制度改革滯后，城市資本、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的機(jī)制難以建立，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段相適應(yīng)的城鄉(xiāng)人口遷徙制度仍待突破。

作為超大城市，且以國家中心城市為建設(shè)目標(biāo)，成都市率先開展了城鄉(xiāng)人口遷徙制度改革的探索，以打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向自由流動(dòng)。經(jīng)過近20年的實(shí)踐探索，已經(jīng)形成了一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，為完善以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口遷徙制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如成都市早在2003年就開始推行一元化戶籍管理制度改革，對(duì)全市戶籍人口逐漸取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”①。以2007年被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為標(biāo)志，成都市在加快人口遷徙制度改革方面取得更多突破。2010年，出臺(tái)《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出實(shí)行戶籍登記地與實(shí)際居住地相一致的新體制，建立以身份證為標(biāo)識(shí)集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會(huì)保險(xiǎn)等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)。同時(shí)，成都市在教育、社保等關(guān)鍵領(lǐng)域出臺(tái)了相應(yīng)的配套改革方案。2019年12月，成都西部片區(qū)獲批為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)②，其也是成都區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“西控”區(qū)域③，這對(duì)城鄉(xiāng)人口遷徙制度改革提出了更高要求。

一、文獻(xiàn)綜述

人口遷徙簡單地說就是人口在不同地域之間的流動(dòng)。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于人口遷徙的研究可分為三類。一是討論人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)50年代以來，國內(nèi)許多學(xué)者以劉易斯模型、拉尼斯-費(fèi)模型、托達(dá)羅模型等關(guān)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)典模型為基礎(chǔ)，對(duì)我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移進(jìn)行了廣泛研究[1]。席恒等[2]認(rèn)為在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，比較轉(zhuǎn)移前后的家庭收益和各種制度約束下的成本是決定農(nóng)村居民是否進(jìn)城務(wù)工的根本動(dòng)因。而蔣斌等[3]認(rèn)為從農(nóng)村到城市的人口大規(guī)模單向流動(dòng)是由農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)利益場(chǎng)域中所處的地位以及所擁有的有效資本的情況決定的。目前中國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移處于持續(xù)穩(wěn)定增長階段，但張翼[4]通過對(duì)2010年全國性調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”的意愿還并不高。而魏后凱等[5]指出中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還面臨著障礙多、市民化程度低的問題。

二是討論人口由城市向農(nóng)村流動(dòng)。21世紀(jì)以來，在黨的十九大報(bào)告中首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中指出人才振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是鄉(xiāng)村治理，“人”都是出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。因此人口由城市流向農(nóng)村進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興成為了學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，原有的進(jìn)城人口（農(nóng)民工、農(nóng)村大學(xué)生等）以不同形式回到農(nóng)村進(jìn)行就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與生活所形成的“城歸”人口，是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要主體。林亦平等[6]認(rèn)為“城歸”人口會(huì)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中形成重要的“補(bǔ)位”、發(fā)揮獨(dú)特的作用、體現(xiàn)獨(dú)特的價(jià)值。夏金梅等[7]指出要引導(dǎo)“城歸”人口成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)治理、涉農(nóng)項(xiàng)目創(chuàng)業(yè)的重要力量。還有學(xué)者認(rèn)為，“新鄉(xiāng)賢”作為一支德才兼?zhèn)涞娜瞬抨?duì)伍，對(duì)人才振興來說同樣具有重要意義。吸納“新鄉(xiāng)賢”下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是符合新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)要求的[8]。

三是討論人口在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)。新時(shí)代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求人口在城鄉(xiāng)之間要形成雙向流動(dòng)。應(yīng)合理引導(dǎo)有意愿、有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序城鎮(zhèn)化，同時(shí)通過多種途徑補(bǔ)齊鄉(xiāng)村人才短板，吸引各類人才下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村全方位的建設(shè)[9]。為此，諸多學(xué)者從不同的角度分析并提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的建議。在戶籍制度方面，有學(xué)者提出，要深入實(shí)施戶籍制度綜合改革，逐步剝離戶口本身附著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，在一定程度上使戶籍制度回到人口登記的原始功能，滿足人口流動(dòng)的需求[10]。李一花等[11]指出在公共品供給機(jī)制方面，公共品供給對(duì)人口流動(dòng)存在正向影響，并且這種正向影響存在著結(jié)構(gòu)差異和地區(qū)差異，應(yīng)減小不同城市間的公共服務(wù)差異來有效引導(dǎo)城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)。在農(nóng)村土地制度方面，由于土地與勞動(dòng)力存在緊密的關(guān)系，農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)有著很大的影響。方正松[12]和黎紅梅等[13]認(rèn)為農(nóng)地制度的諸多缺陷制約著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)，應(yīng)通過農(nóng)村土地制度創(chuàng)新來破解人口雙向流動(dòng)的阻礙，促進(jìn)農(nóng)村人口有序流動(dòng)。

綜上所述，學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)人口遷徙的研究取得了豐碩的成果，但是在城鄉(xiāng)融合視角下對(duì)人口遷徙制度改革進(jìn)行研究的還很少?；诖耍疚目偨Y(jié)了在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的成都西部片區(qū)在推動(dòng)人口遷徙方面所做的探索與實(shí)踐，分析目前城鄉(xiāng)人口遷徙存在的主要問題，進(jìn)而提出推進(jìn)城鄉(xiāng)人口遷徙制度改革的基本思路。

二、成都西部片區(qū)推動(dòng)人口遷徙的探索與實(shí)踐

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在同等地位，改變過去以城市發(fā)展為主、外延擴(kuò)張城鎮(zhèn)化的做法，逐步轉(zhuǎn)向城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展、融合發(fā)展的策略。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，成都西部片區(qū)不斷探索服務(wù)城鄉(xiāng)人口遷徙的方式和模式，把人口遷徙制度改革與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展其他方面的改革相結(jié)合，形成體制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加強(qiáng)了制度耦合性。

(一)城鄉(xiāng)人口遷徙制度與鄉(xiāng)村人才引進(jìn)機(jī)制改革耦合

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，成都西部片區(qū)以鄉(xiāng)村振興對(duì)人才的需求為導(dǎo)向，通過一系列返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)優(yōu)惠政策激勵(lì)人才入鄉(xiāng)。

一是依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略構(gòu)建鄉(xiāng)村人才集聚機(jī)制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地需要規(guī)劃、設(shè)計(jì)、文創(chuàng)、旅游、策劃、經(jīng)管、營銷等高層次的專業(yè)人才。如彭州市實(shí)施了“金彭人才計(jì)劃”，探索“人才+項(xiàng)目+資本”協(xié)同引才模式，引進(jìn)高層次人才帶項(xiàng)目帶資本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)④。崇州市以鄉(xiāng)村振興人才培育為載體，推出人才新政20 條，推進(jìn)人才“引育用留”，支持其進(jìn)村落戶；同時(shí)，采取“人才+項(xiàng)目+基金+基地”“合作社+平臺(tái)公司+創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)+農(nóng)戶”利益聯(lián)結(jié)方式，聯(lián)合6 所高校、3 家行業(yè)協(xié)會(huì)、60 多名省級(jí)知名設(shè)計(jì)師，組建公園城市鄉(xiāng)村表達(dá)泛設(shè)計(jì)聯(lián)盟⑤。此外，還有改革試驗(yàn)點(diǎn)探索實(shí)施“社區(qū)合伙人”制度，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織以“合伙人”方式引進(jìn)人才（團(tuán)隊(duì)），探索“新村民”引進(jìn)激勵(lì)和管理機(jī)制。

二是深化人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制。各改革試驗(yàn)點(diǎn)充分利用成都市推出的“蓉漂”計(jì)劃，鼓勵(lì)普通高校和高等職業(yè)院校原籍畢業(yè)生、外出務(wù)工及經(jīng)商人員等各類人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、到村任職；鼓勵(lì)高校畢業(yè)生參與服務(wù)基層項(xiàng)目；探索建立優(yōu)秀農(nóng)民工回引激勵(lì)機(jī)制。如邛崍市優(yōu)化“崍創(chuàng)中心”服務(wù)功能，支持邛崍籍人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。崇州市允許符合條件的返鄉(xiāng)人員落戶鄉(xiāng)村，以此鼓勵(lì)普通高校和高等職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)興業(yè)。

三是建立城鄉(xiāng)專業(yè)人才定期交流服務(wù)機(jī)制。為促進(jìn)人才要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，各改革試驗(yàn)點(diǎn)探索建立城鄉(xiāng)人才合作交流機(jī)制，試行事業(yè)單位“雙向流動(dòng)”“縣管校（院）聘”等靈活用人管理制度，推動(dòng)城市科教文衛(wèi)體等領(lǐng)域人才定期到農(nóng)村支援服務(wù)。比如，崇州市推行“崗編分離”，建立城市教科文衛(wèi)體人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村的激勵(lì)機(jī)制。

(二)城鄉(xiāng)人口遷徙制度與農(nóng)村土地制度改革耦合

隨著成都市城鄉(xiāng)人口遷徙從暫時(shí)遷移向長期遷移轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與土地的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)生了新的現(xiàn)實(shí)需求，這為推動(dòng)城鄉(xiāng)人口遷徙與城鄉(xiāng)土地利用的耦合創(chuàng)造了條件。

一是維護(hù)離鄉(xiāng)進(jìn)城“新市民”的土地權(quán)益。原來普遍存在的半工半耕家庭經(jīng)濟(jì)模式正在被穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)所取代，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)常住人口轉(zhuǎn)變。農(nóng)村承包地的生計(jì)功能和農(nóng)村宅基地的居住功能減弱，甚至消失，更多地體現(xiàn)為村集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)“新市民”來說，需要更加穩(wěn)定且靈活的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式，保障其鄉(xiāng)村原有的合法權(quán)益，即提高地權(quán)的安全性、完整性、穩(wěn)定性。這也是進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。各改革試驗(yàn)點(diǎn)均明確相關(guān)政策，允許農(nóng)民在保留農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地和農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)前提下進(jìn)城落戶。

二是回應(yīng)“新村民”對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)訴求。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，激活農(nóng)村土地資源是關(guān)鍵，以承包地流轉(zhuǎn)和宅基地盤活為代表的農(nóng)村土地利用成為重要內(nèi)容。土地資源的激活又是與人才下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)相互促進(jìn)的。為實(shí)現(xiàn)“人-地”關(guān)系協(xié)同發(fā)展，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，各改革試驗(yàn)點(diǎn)都在積極探索改革路徑。比如溫江區(qū)以合資、合作、投資入股等方式，以共享宅基地資格權(quán)、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)以及參與鄉(xiāng)村治理等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心引進(jìn)一批“新村民”。郫都區(qū)推進(jìn)村落的“共享田園”建設(shè)，引入“新村民”盤活農(nóng)村閑置資源，并通過確權(quán)頒證的方式固化“新村民”權(quán)益。在共享田園中，村民和集體拿出閑置的農(nóng)耕地、宅基地、集體建設(shè)用地，與有“田園夢(mèng)”的城市居民共享農(nóng)耕和居住以及產(chǎn)業(yè)等，向城里人讓渡使用權(quán)，并頒發(fā)基于使用權(quán)的房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，吸引城里人向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

(三)城鄉(xiāng)人口遷徙制度與公共品供給機(jī)制改革耦合

促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，讓城鄉(xiāng)居民享受均等的公共服務(wù)，是體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等、共享發(fā)展成果的重要標(biāo)志。

一是基本公共服務(wù)由城市向農(nóng)村延伸。城鄉(xiāng)融合背景下，城市醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)進(jìn)一步向農(nóng)村延伸，初步形成了城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，為破解農(nóng)村教育發(fā)展日漸“空心化”、師資力量“薄弱化”等難題，大邑縣推出了“美麗而有溫度的鄉(xiāng)村教育”這一區(qū)域教育品牌⑥。通過建立縣域內(nèi)人力資源共享機(jī)制，結(jié)合支教、交流，以“共享教師”的形式，解決農(nóng)村學(xué)校特別是農(nóng)村小微學(xué)校藝體學(xué)科專業(yè)教師不足和各學(xué)科引領(lǐng)型名師缺乏的問題。針對(duì)農(nóng)村小微學(xué)校學(xué)生少、小班化等實(shí)際情況，推行“全科教師”制，解決農(nóng)村小微學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺的問題。這些改革舉措，有效提升了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)品質(zhì)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的一體化發(fā)展。

二是不斷加強(qiáng)對(duì)城市常住人口的基本公共服務(wù)供給。為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)資源按常住人口規(guī)模配置，成都市把推進(jìn)公共服務(wù)均等化與流動(dòng)人口管理相結(jié)合，增強(qiáng)公共服務(wù)的瞄準(zhǔn)性和精準(zhǔn)性。以社會(huì)關(guān)注較多的隨遷子女義務(wù)教育為例，成都市基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育，將隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)歸入財(cái)政保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都全市義務(wù)教育階段在校生中隨遷子女共39.80 萬人，其中，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校生26.91 萬人，分別占全市義務(wù)教育階段學(xué)生的26.31%和17.79%⑦。從西部片區(qū)各改革試驗(yàn)點(diǎn)的情況來看，根據(jù)調(diào)研收集的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，小學(xué)階段隨遷子女入學(xué)人數(shù)的比例在11%到24%之間?？傮w上說，大部分隨遷子女入學(xué)的現(xiàn)實(shí)需求至少在量上得到了滿足。

(四)城鄉(xiāng)人口遷徙制度與鄉(xiāng)村社區(qū)治理機(jī)制完善耦合

在城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)現(xiàn)象越來越普遍，特別是由城到鄉(xiāng)的人口流動(dòng)顯著增加的背景下，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)或涉農(nóng)社區(qū)的治理提出了更高的要求。

一是引入社區(qū)治理人才參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理。隨著鄉(xiāng)村人口集聚程度不斷提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，亟需引入社區(qū)治理人才，提升鄉(xiāng)村社區(qū)治理能力和水平。各改革試驗(yàn)點(diǎn)通過創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)路徑，引進(jìn)培育了一批優(yōu)秀社區(qū)工作者、農(nóng)民工、社會(huì)組織帶頭人、新鄉(xiāng)賢、新村民等高素質(zhì)人才，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界參與社區(qū)發(fā)展治理的積極性。同時(shí)，推動(dòng)“能人治村”，選拔回鄉(xiāng)大學(xué)生、農(nóng)民工、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等優(yōu)秀人才擔(dān)任村黨組織書記。

二是探索形成多方共建的鄉(xiāng)村治理模式。在人口流入較多的鄉(xiāng)村社區(qū)中，需要考慮外來人口參與村級(jí)事務(wù)的需求。各改革試驗(yàn)點(diǎn)都在探索多種形式的鄉(xiāng)村治理模式，以適應(yīng)新型鄉(xiāng)村社區(qū)人口構(gòu)成上的多樣性。如崇州市開展培育新鄉(xiāng)賢、引領(lǐng)新治理、促進(jìn)新發(fā)展行動(dòng)，挖掘培育鄉(xiāng)村賢達(dá)志士，引領(lǐng)社區(qū)居民積極參與治理。探索形成“凡樸生活+國際義工+農(nóng)戶”“凡樸社區(qū)營造中心+社會(huì)組織+農(nóng)戶”共建、共創(chuàng)、共享的社區(qū)治理機(jī)制，構(gòu)建綠色、生態(tài)、循環(huán)、共享、共融的“凡樸生活圈”⑧。還有的改革試驗(yàn)點(diǎn)開啟“社區(qū)合伙人”計(jì)劃，培育社區(qū)商企合伙人、社群合伙人和個(gè)體合伙人參與社區(qū)發(fā)展治理，為居民提供多形式、多領(lǐng)域的精準(zhǔn)服務(wù)。

三、目前城鄉(xiāng)人口遷徙面臨的主要問題

在城鄉(xiāng)關(guān)系改革領(lǐng)域中，成都市已經(jīng)取得了顯著成效，在全國率先取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)劃分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“一元化”戶籍登記，打破了人口由鄉(xiāng)到城遷徙的政策壁壘。但是，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)對(duì)人口流動(dòng)產(chǎn)生了新需求，目前城鄉(xiāng)間人口遷徙出現(xiàn)了一些新的問題。

(一)本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動(dòng)力不足

早在2003年成都市就著力改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在全國率先推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度改革。此后，不斷放寬入戶政策，剝離附著在戶籍上的社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)功能。但是，目前本地農(nóng)業(yè)人口市民化的意愿不足，常住人口落戶城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷戶動(dòng)力較弱。

一是常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。成都市八個(gè)改革試驗(yàn)點(diǎn)的兩城鎮(zhèn)化率之差的均值是11.6 個(gè)百分點(diǎn)，其中郫都區(qū)達(dá)到18.7 個(gè)百分點(diǎn)（見表1）⑨。這說明大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常住城鎮(zhèn)，但是并不愿意放棄農(nóng)村居民的身份。

表1 成都市全域及西部片區(qū)2019年人口及城鎮(zhèn)化率

續(xù)表1

同時(shí)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距還呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，常住人口城鎮(zhèn)化率逐年遞增，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻止步不前，以彭州市為例，2012年兩個(gè)城鎮(zhèn)化率之差為4.76%，至2020年已經(jīng)擴(kuò)大到15.9%（見表2）。

表2 2012—2020年彭州市戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率變化情況

二是居住地與戶籍地分離呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的一個(gè)原因是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口極少遷出農(nóng)村的戶口。例如，從彭州市戶籍管理部門了解到，近年來，每年以鎮(zhèn)/街道為單位的戶籍變更累計(jì)僅兩三千例，而其中非城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的數(shù)量更少。居民入戶的原因仍然是傳統(tǒng)的幾大因素，主要是學(xué)歷入戶、夫妻投靠入戶、未成年人投靠父母入戶、退伍士兵入戶、本市戶籍全日制普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生入戶。戶籍遷出的主要原因是：夫妻投靠遷出、被大中專院校錄取、大中專院校畢業(yè)生遷出、購房遷出。調(diào)研中了解到，近20年來，很少有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主遷戶的案例。有個(gè)別遷戶是為了子女讀書，但遷出并入學(xué)之后又遷回來了。

綜上，目前基于戶籍制度的人口遷徙管理面臨的瓶頸是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏遷戶、落戶城鎮(zhèn)的動(dòng)力，其主要原因來自三個(gè)方面。

第一，外出農(nóng)村居民對(duì)原村集體組織成員的權(quán)益有較高的預(yù)期。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，農(nóng)村資源要素稟賦的現(xiàn)實(shí)價(jià)值或潛在價(jià)值顯著提升。盡管本市農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)是可以保留所有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，外出的農(nóng)民仍然不愿意放棄農(nóng)村戶籍。其部分原因還在于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)屬界定不清楚，缺乏法律支撐，價(jià)值難以體現(xiàn)。農(nóng)村居民面對(duì)這種不確定性，更愿意持觀望態(tài)度，因而不會(huì)輕易放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地相關(guān)權(quán)益。

第二，本市農(nóng)村居民以常住人口身份在城市居住也可以平等享受城市居民的基本公共服務(wù)。得益于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革，本地戶籍的農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)可以常住人口身份更加平等地享受到各項(xiàng)基本公共服務(wù)，比如子女教育、社保接續(xù)、購房等。這進(jìn)一步弱化了進(jìn)城農(nóng)民遷出農(nóng)村戶口的動(dòng)力。因此，在各改革試驗(yàn)點(diǎn)都不同程度地存在居住地與戶籍地相分離的現(xiàn)象。

第三，老一代農(nóng)民仍然保留著對(duì)土地的特殊感情。在城鄉(xiāng)關(guān)系的急劇變化中，老一代農(nóng)民難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化帶來的生活方式的巨大轉(zhuǎn)變。盡管社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變了，但是老一代人的價(jià)值觀念和生活習(xí)慣不可能在短時(shí)間內(nèi)同步轉(zhuǎn)變，其甚至?xí)槐３纸K身，這被稱為“文化惰距”。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是以家庭為單位，老一代人對(duì)自己房屋和田產(chǎn)的特殊感情，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然保留農(nóng)村戶籍的重要原因。

(二)城市居民向鄉(xiāng)村流動(dòng)面臨制度障礙

現(xiàn)階段，成都西部片區(qū)各地均出現(xiàn)大量人才下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)的新現(xiàn)象，這類群體也被稱為“新村民”，即離開城市并融入鄉(xiāng)村的由城向鄉(xiāng)遷徙的人口。值得注意的是，雖然人才要素開始流入農(nóng)村，但是還沒有形成較為穩(wěn)定的機(jī)制，人才入鄉(xiāng)仍面臨制度性和非制度性的制約。

一是由城下鄉(xiāng)的城市居民面臨農(nóng)村戶籍制度和土地制度的約束。城鄉(xiāng)居民的遷徙與居住權(quán)利是不對(duì)等的，盡管當(dāng)前農(nóng)村居民落戶城市的限制正在被逐漸打破，但是城市居民落戶鄉(xiāng)村的通道基本上是關(guān)閉的。在部分地區(qū)，城市居民通過租賃農(nóng)房實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村定期居住，也有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象，但是外來居民始終缺乏對(duì)農(nóng)村社區(qū)的身份認(rèn)同。由城到鄉(xiāng)有流動(dòng)，缺融合。其關(guān)鍵因素是農(nóng)村戶籍制度、土地制度的約束。基于村集體組織的農(nóng)村戶籍制度與土地制度是互為影響、相輔相成的，承包地、宅基地的初始獲得和集體收益的初始分配都必須依賴于村集體成員身份的認(rèn)定。目前成都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)村集體成員身份固化政策，外來的“新村民”可以享受什么權(quán)益，是決定政策引導(dǎo)方向的核心問題。

二是農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)相對(duì)滯后，難以吸引城市人才長期服務(wù)鄉(xiāng)村。盡管成都西部片區(qū)在鄉(xiāng)村建設(shè)方面有了長足的發(fā)展，有的明星村落甚至成為網(wǎng)紅打卡點(diǎn)，但是從總體上來看，農(nóng)村居住區(qū)在水、電、氣、路、網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上仍存在較為明顯的城鄉(xiāng)差距。文化教育、娛樂健身等公共服務(wù)設(shè)施配套不齊、供給不平衡，特別是在生活便利性和環(huán)境衛(wèi)生條件等方面較差。在吸引城市人才方面，過于注重在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上提供支持，而對(duì)農(nóng)村社區(qū)高質(zhì)量的公共服務(wù)供給缺乏應(yīng)有的關(guān)注。

三是對(duì)城市人口進(jìn)入農(nóng)村缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和相應(yīng)的監(jiān)測(cè)防控機(jī)制。當(dāng)前，針對(duì)城市人口進(jìn)入農(nóng)村主要還是在激勵(lì)和促進(jìn)的階段，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)還缺乏預(yù)判，還缺乏監(jiān)測(cè)防控的制度設(shè)計(jì)。比如由于城市資本的強(qiáng)勢(shì)地位，開放村莊后是否會(huì)產(chǎn)生“土地兼并”，導(dǎo)致農(nóng)村土地非農(nóng)化問題，進(jìn)而影響到我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本制度安排？又如，農(nóng)民在有償出讓土地權(quán)利后，一旦無法在城市穩(wěn)定居住，可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。這些可能存在的風(fēng)險(xiǎn)從另一個(gè)方面為城市居民進(jìn)入農(nóng)村帶來了不確定性。

(三)市域外來人口市民化進(jìn)程仍顯滯后

在成都市域范圍內(nèi)，具有進(jìn)城落戶需求的人口主要是本地農(nóng)村居民和外來人口兩類群體。這兩類群體都被計(jì)入城鎮(zhèn)常住人口，也都存在居住地與戶籍地分離的問題。如果說本地農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變是一個(gè)“出得去”的問題，那么外來人口的市民化進(jìn)程則面臨“進(jìn)得來”的問題。

一是基于居住證的常住人口管理體制還不健全。成都較早實(shí)施了居住證管理制度，期望實(shí)現(xiàn)以居住證為載體，鼓勵(lì)非城鎮(zhèn)戶籍居住證持有人落戶。但是實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與政策制定的愿景還是存在一定偏差。如彭州市2019年城鎮(zhèn)戶籍人口為26.76 萬人，城鎮(zhèn)常住人口為38.25 萬人，兩者相差11.49 萬人，這部分人口屬于人戶分離的情況，既有外來人員，也有本地進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員。根據(jù)現(xiàn)行政策，要求人戶分離者都需要在實(shí)際居住地辦理居住證。那么，我們?cè)賮砜淳幼∽C辦理情況。還是以彭州市為例，雖然全市辦理了居住證的人數(shù)近年來一直在增長，但是2019年仍然只有6 469 人（見表3）。這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策上要求辦理的人數(shù)。其他改革試驗(yàn)點(diǎn)也有類似情況。由于非城鎮(zhèn)戶籍的常住人口中，只有一小部分辦理了居住證，基于居住證的流動(dòng)人口管理也就缺乏支撐。

表3 彭州市2018—2020年辦理居住證及入戶情況統(tǒng)計(jì) 人

二是“雙軌并行”的入戶政策沒有體現(xiàn)出“并行”的效果。參考國內(nèi)其他特大城市的做法，成都在外來人口市民化方面實(shí)行積分入戶和條件入戶的“雙軌并行”入戶政策體系⑩。在積分落戶方面，構(gòu)建了居住證積分管理體系，以合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住為主要因素指標(biāo)，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，推動(dòng)常住人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變?！半p軌并行”的入戶政策實(shí)施過程中較為突出的問題是，其執(zhí)行結(jié)果存在明顯的不平衡現(xiàn)象。如表3所示，在彭州市，2018—2020年實(shí)際入戶的基本上屬于條件入戶，積分入戶只有零星的十來人。溫江區(qū)的情況也類似，2020年積分入戶人數(shù)只占當(dāng)年條件入戶數(shù)的1.5%（見表4）。其他改革試驗(yàn)點(diǎn)也存在類似情況。盡管政策表述上強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行差異化積分，按照“西控”產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，根據(jù)城市發(fā)展需要和區(qū)域綜合承載能力合理調(diào)控積分入戶規(guī)模，但是具體如何實(shí)施，如何調(diào)控入戶規(guī)模，還處在探索的過程之中。

表4 溫江區(qū)2018—2020年辦理居住證及入戶情況統(tǒng)計(jì) 人

三是外來人口享受公共服務(wù)的隱形限制仍然存在。目前外來人口在住房、社保、醫(yī)保等方面與城市居民之間的差距明顯縮小，特別是在社保購買和子女教育這兩大核心福利上，已經(jīng)能夠享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但同時(shí)也要看到，在基于常住人口提供公共服務(wù)方面還存在若干隱形的門檻，亟需政策制度方面的更多突破。比如，在隨遷子女接受義務(wù)教育方面，強(qiáng)調(diào)的是“務(wù)工人員隨遷子女”，這就要求申請(qǐng)人提供《勞動(dòng)合同》，或申請(qǐng)人工商營業(yè)執(zhí)照，且需要繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)滿12 個(gè)月，這些條件對(duì)于很多非正式非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者來說，就成了一個(gè)“門檻”。同時(shí)，需要提供《房屋租賃登記備案憑證》或《租賃備案管理》?，以證明連續(xù)居住滿一年，這在成都當(dāng)前較為低端的房屋租賃市場(chǎng)也難以辦到。在社保參保方面，同樣存在政策實(shí)際執(zhí)行結(jié)果上的差別。根據(jù)積分入戶政策規(guī)定，需購買城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)才能計(jì)分。但是實(shí)際上，在常住人口中，購買城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例較低，客觀上導(dǎo)致很大一部分常住人口被排除在積分入戶政策之外。以蒲江縣為例，在城區(qū)戶籍人口中，2020年有98.9%的居民購買了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅1.1%的居民，共522 人購買城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；而在非城區(qū)戶籍人口中，只有約25%的居民購買了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（見表5）。

表5 蒲江縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)（2020年） 人

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)人口遷徙制度改革的基本思路

城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)人口遷徙管理提出了更高的要求，必須繼續(xù)堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，改革城鄉(xiāng)人口遷徙制度，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從鄉(xiāng)村“出得去”，城市居民到鄉(xiāng)村后“進(jìn)得來”，市域外來人口也能夠融入城市，從而全面激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展活力。成都西部片區(qū)的探索與實(shí)踐為我國推進(jìn)城鄉(xiāng)人口遷徙制度改革提供了有益思路。

(一)從制度上保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)落戶

農(nóng)村土地制度改革的本質(zhì)是要維護(hù)好“新市民”的土地權(quán)益。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)明確保障其承包期內(nèi)的土地權(quán)益，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)其依法、自愿、有償?shù)赝顺龌蜣D(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。這樣才能從根本上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動(dòng)力不足的問題。

一是實(shí)現(xiàn)村戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)相分離。充分利用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，包括確權(quán)頒證、承包地三權(quán)分置、宅基地三權(quán)分置、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份雙固化等，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與戶籍相分離的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷戶轉(zhuǎn)戶不影響其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，從而在制度設(shè)計(jì)上保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二是擴(kuò)大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易權(quán)能，提高產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。通過要素市場(chǎng)化激活承包地和宅基地的經(jīng)濟(jì)用途，拓展土地產(chǎn)權(quán)證書的使用權(quán)能，發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)證書在出租、入股、轉(zhuǎn)讓、退出以及收益分配等方面的積極作用，進(jìn)一步顯化承包地和宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，提高進(jìn)城農(nóng)民承包期內(nèi)合法的財(cái)產(chǎn)性收入。探索承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)或股權(quán)轉(zhuǎn)化的方式，并進(jìn)一步擴(kuò)大交易權(quán)能，使相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)或股權(quán)可以在一定范圍內(nèi)（如鎮(zhèn)村）或與特定對(duì)象（如本鎮(zhèn)本村居民和新村民）進(jìn)行交易。

(二)明確新村民可享受和獲得的各項(xiàng)權(quán)利

農(nóng)村戶籍制度改革的本質(zhì)是要將農(nóng)村居民的政治身份與經(jīng)濟(jì)身份分開，將財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公民權(quán)利脫鉤，保障新村民擁有與原村民相等的公民權(quán)利以及經(jīng)由市場(chǎng)交易取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而讓下鄉(xiāng)市民真正地融入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)“村民化”。成都西部片區(qū)各改革試驗(yàn)點(diǎn)的探索經(jīng)驗(yàn)給出了可借鑒的啟示。

首先，新村民應(yīng)享有與原村民相同的各項(xiàng)公民權(quán)利。城市居民一旦成為新村民，獲得農(nóng)村居民戶籍，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理的主體。特別是要賦予新村民包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)等在內(nèi)的公民權(quán)利。新村民也應(yīng)與原村民一道共同享有村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以此提高新村民的歸屬感、參與感和幸福感，增強(qiáng)新村民與原村民的融洽關(guān)系。

其次，新村民應(yīng)享有經(jīng)由市場(chǎng)交易取得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)。在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與農(nóng)村居民戶籍身份相剝離的制度設(shè)計(jì)下，新村民具備農(nóng)村居民的戶籍身份，但不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，不享有承包經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)等已經(jīng)固化的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，在承包地和宅基地“三權(quán)分置”框架下，新村民可以通過市場(chǎng)交易方式，在同等條件下優(yōu)先獲得轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與房屋使用權(quán)，或者退出的農(nóng)地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(三)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給

大力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化既是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的基本條件，也是維護(hù)社會(huì)公平的重要內(nèi)容。但是如何落地落實(shí)，需要統(tǒng)籌考量，發(fā)揮頂層制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。為此，可從以下兩個(gè)方面著手。

一是編制基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本公共服務(wù)規(guī)劃。隨著產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色鎮(zhèn)、旅游景點(diǎn)、精品林盤、新型農(nóng)村社區(qū)、郊區(qū)新城等建設(shè)加快推進(jìn)，人口聚居呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，此類區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)需求將不斷擴(kuò)大。因此應(yīng)提前謀劃，做好基本公共服務(wù)規(guī)劃，確保農(nóng)村公共服務(wù)與人口的增長和聚集趨勢(shì)相適應(yīng)，甚至適當(dāng)超前，以起到對(duì)人口流動(dòng)的引導(dǎo)作用。

二是探索多方參與的公共服務(wù)供給機(jī)制。應(yīng)持續(xù)完善有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織和財(cái)政涉農(nóng)資金等在農(nóng)村公共品供給中的作用。加大政策優(yōu)惠和供給模式創(chuàng)新力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村公共品供給。加快推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的體制機(jī)制改革。針對(duì)義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的制度設(shè)計(jì)，實(shí)行清單管理，并根據(jù)清單編制項(xiàng)目。

(四)打破從居住證到戶籍的體制機(jī)制障礙

以服務(wù)城鄉(xiāng)人口遷徙為出發(fā)點(diǎn)深化城市戶籍制度改革，打破從居住證到戶籍的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)外來人口市民化?？煽紤]全面放開城鎮(zhèn)戶籍限制，促進(jìn)本地戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口落戶城鎮(zhèn)。

一是簡化居住證辦理前置條件，加快推進(jìn)居住證辦理。首先，應(yīng)根據(jù)以人為本的新型城鎮(zhèn)化原則，有針對(duì)性地簡化居住證辦理的前置條件。比如，對(duì)無法提供租房合同和房屋租賃登記備案憑證的申請(qǐng)人，可以本人銀行賬戶支付的水、電、氣費(fèi)繳納明細(xì)代替。其次，簡化居住證辦理程序，推行互聯(lián)網(wǎng)上申報(bào)、受理和窗口辦理工作模式。最后，探索將居住證持有人及其家屬直接轉(zhuǎn)為戶籍人口的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。以此推進(jìn)居住證辦理進(jìn)度，并基本上覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

二是逐步放開城市落戶限制，推動(dòng)常住人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變。完善條件入戶和積分入戶“雙軌并行”政策。在條件入戶方面，持續(xù)加大人才引進(jìn)力度，提高落戶便捷性。在積分入戶方面，迫切需要有針對(duì)性地簡化前置條件?？煞艑拰?duì)社保的積分要求。比如，只要滿足繳納“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”或者“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”二者之一，均可記相同的分。進(jìn)一步可考慮取消積分入戶，設(shè)置居住證過渡期，建立從居住證過渡到城市戶籍的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

(五)切實(shí)推進(jìn)基于常住人口的城市公共服務(wù)均等化

城鎮(zhèn)常住人口在享受公共服務(wù)方面仍然存在隱形差別，亟需在改革中進(jìn)一步清除。同時(shí)，應(yīng)健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給力度。

一是進(jìn)一步清理附著在戶籍上的公共服務(wù)功能，剝離隱形障礙。建立城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)、社保等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。探索“租購?fù)瑱?quán)”實(shí)施辦法，進(jìn)一步簡化相關(guān)證明材料。比如，在務(wù)工人員隨遷子女申請(qǐng)義務(wù)教育就學(xué)時(shí)，對(duì)于無法提供《勞動(dòng)合同》的非正式就業(yè)人員，可以本人銀行賬戶上的收入流水明細(xì)代替，以此證明有固定的收入來源。

二是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。能否切實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，很大程度上取決于是否形成有效的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)按照“人錢掛鉤、錢隨人走，人地掛鉤、以人定地”的原則，開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政與土地成本測(cè)算，以此為依據(jù)落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。

注釋：

① 針對(duì)原農(nóng)業(yè)戶口人員（18 周歲以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員），根據(jù)村、組提供的名冊(cè)，派出所調(diào)查核實(shí)后，在《居民戶口簿》和《常住人口登記表》職業(yè)欄加蓋“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”印章，并錄入人口信息庫。

② 2019年12月，成都西部片區(qū)獲批為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，范圍包括溫江區(qū)、郫都區(qū)、都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣和蒲江縣。試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)五項(xiàng)任務(wù)：1.建立城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度；2.建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度；3.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能；4.搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)；5.建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

③ 成都市于2017年審議通過實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的決定，提出推動(dòng)形成“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化的空間功能布局，其中西控區(qū)域與西部片區(qū)高度重疊，區(qū)域范圍包含都江堰市、崇州市、大邑縣、蒲江縣全域和溫江區(qū)、郫都區(qū)、彭州市、邛崍市、高新西區(qū)部分區(qū)域。西控區(qū)域有三大戰(zhàn)略重點(diǎn)，其中之一即為城鄉(xiāng)融合發(fā)展，另外兩個(gè)是綠色創(chuàng)新和鄉(xiāng)村振興。

④ 資料來源：《彭州市國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)措施》（2020.6）。

⑤ 資料來源：崇州市《關(guān)于開展全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合改革試點(diǎn)情況報(bào)告》（2020.6）。

⑥ 資料來源：《提升農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)品質(zhì)，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展—大邑縣鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)的行動(dòng)與思考》，大邑縣教育局提供。

⑦ 資料來源：《2020年成都市教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，成都市教育局。

⑧ 資料來源：崇州市《關(guān)于開展全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合改革試點(diǎn)情況報(bào)告》（2020.6）。

⑨ 值得注意的是，同樣是城鎮(zhèn)化發(fā)展較為靠前的溫江區(qū)，其戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率很接近，相差僅4.42 個(gè)百分點(diǎn)，值得進(jìn)一步研究。

⑩ 2017年，成都市出臺(tái)了《戶籍遷入登記管理辦法（試行）》（成辦發(fā)〔2017〕50 號(hào)），明確實(shí)施條件入戶和積分入戶雙軌并行的戶籍遷入政策體系。條件入戶主要針對(duì)各類調(diào)動(dòng)招錄人員和引進(jìn)人才以及其直系親屬。同時(shí)，還專門針對(duì)積分入戶問題，出臺(tái)《居住證積分入戶管理辦法（試行）》（成辦發(fā)〔2017〕51 號(hào)），提出了居住證積分入戶的 12 項(xiàng)指標(biāo)作為計(jì)算積分的依據(jù)。當(dāng)居住證總積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值時(shí)，便具備了申請(qǐng)積分入戶的資格。

? 根據(jù)《成都市房屋租賃管理辦法》（成都市人民政府令第140 號(hào)，2007年生效），辦理《房屋租賃登記備案憑證》在屬地街道便民服務(wù)中心綜合窗口，材料要求為：1.租賃雙方當(dāng)事人持本人身份證原件及復(fù)印件；2.租賃合同原件及復(fù)印件；3.房屋權(quán)屬證明文件（房屋所有權(quán)證或其他有效合法證件）原件及復(fù)印件。