政策工具視角下的養(yǎng)老機構(gòu)治理

作者簡介：陳炳羽（1994-），男，漢族，江蘇連云港人，山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障養(yǎng)老服務(wù)。

摘 要：在養(yǎng)老機構(gòu)治理政策工具視角下，對2006-2020年間60篇中央層面的養(yǎng)老機構(gòu)治理政策進(jìn)行內(nèi)容分析，從政策工具的類型和適用機構(gòu)兩個維度對養(yǎng)老機構(gòu)治理政策進(jìn)行分析闡述。研究發(fā)現(xiàn)，在政策工具類型中，環(huán)境型政策工具使用最多;在政策性工具所針對的養(yǎng)老機構(gòu)類型中，絕大多數(shù)政策并未區(qū)分適用的機構(gòu)類型。最后提出：適當(dāng)?shù)丶?xì)化環(huán)境型的政策，提高供給型和需求型政策的比重，提升養(yǎng)老機構(gòu)治理領(lǐng)域政策工具的有效性。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu)政策;政策工具;政策文本分析

中圖分類號：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.042

0 引言

眾多研究顯示，隨著失能和半失能老年人群體占比增高和家庭小型化、破碎化使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式不能完全滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，使得機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求與日俱增，而養(yǎng)老服務(wù)市場的養(yǎng)老機構(gòu)供給嚴(yán)重不足。針對養(yǎng)老機構(gòu)治理政策的研究一直是我國學(xué)術(shù)界的熱點，主要集中于對養(yǎng)老機構(gòu)治理政策的優(yōu)化與改善，而以政策文本本身為研究對象的研究比較少。本文嘗試以2006-2020年我國中央層面出臺的與養(yǎng)老機構(gòu)治理相關(guān)的政策文本為研究對象，通過對我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策進(jìn)行分析，找出其中所使用的政策工具的類型與特征，從政策工具使用視角，提出針對養(yǎng)老機構(gòu)治理政策的改進(jìn)意見。

1 養(yǎng)老機構(gòu)治理政策工具的類型與選擇

近幾十年來，隨著世界各國政府職能的擴(kuò)展，從政策工具的選用來審視政策質(zhì)量成為當(dāng)下流行趨勢，政策工具的選擇與運用，為政府提高公共政策科學(xué)性與操作性提供了重要參考價值。政策工具有多種分類方式，如艾茲奧尼將政策工具分為強制性、物質(zhì)性和象征性三種;邁克爾·豪利特和M.拉米什將政策工具分為自愿性、混合型和強制型三種;歐文.E.休斯將政策工具又分為供應(yīng)、生產(chǎn)、補貼與管制四種;羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德又將其分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。而其中羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的分類方法，在我國學(xué)者的政策文本研究中被廣泛應(yīng)用。加拿大學(xué)者羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種，在我國學(xué)者的政策文本研究中被廣泛應(yīng)用。在養(yǎng)老政策的研究中，被我國學(xué)者廣泛使用。例如，學(xué)者姚俊、張麗（2018）通過羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的分類方法，最養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了深入研究;吳賓、劉雯雯（2017）也將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類，用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本的量化研究中;黃劍鋒、章曉懿（2020）也采用這種政策工具分類方法，對中國智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了深入研究。本文也將使用羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的政策工具分類方法。

2 分析模型

本文將深入分析中央層面養(yǎng)老機構(gòu)治理相關(guān)的政策文本內(nèi)容，編碼定義分析單元，構(gòu)建分析模型，導(dǎo)入Nvivo11定性數(shù)據(jù)分析軟件中最終依據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計的結(jié)果進(jìn)行討論分析。

本文選擇羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的政策工具分類作為一個分析維度，記作：政策工具維度。在具體的政策工具分類中，張怡青（2021）和王輝（2015）等學(xué)者在羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的基礎(chǔ)上研究中國養(yǎng)老政策時針對政策工具的具體分類均做出了較為詳細(xì)科學(xué)的分類。本文將結(jié)合政策文本本身特征的前提下，主要采用王輝的分類方法。

如果僅從政策工具視角，并不能全面剖析我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策的全部特征。在政策文本搜集時可以清晰地發(fā)現(xiàn)，我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策對于不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)有許多專門的政策，尤其是近些年出臺了不少規(guī)范公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革轉(zhuǎn)型和促進(jìn)民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策文件。因此，考慮將政策文本所針對的養(yǎng)老機構(gòu)類型作為一個分析維度也具有較大的研究意義。在我國，按照養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)主體，一般分公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)，本文將不明確針對這兩者的機構(gòu)記為未區(qū)分類型機構(gòu)。所以，將養(yǎng)老機構(gòu)治理政策針對主體機構(gòu)的類型作為第二個分析維度，記作：機構(gòu)類型維度。通過構(gòu)建政策工具和機構(gòu)類型兩個分析維度，形成了我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策文本的分析模型，如圖1所示。

3 統(tǒng)計結(jié)果分析

3.1 政策搜集

通過在北大法律信息網(wǎng)站搜索篩選得到中央層面直接涉及養(yǎng)老機構(gòu)治理的法律法規(guī)與規(guī)章60篇，包含公辦養(yǎng)老機構(gòu)10篇，民辦養(yǎng)老機構(gòu)11篇，未區(qū)分機構(gòu)類型52篇。

3.2 政策工具統(tǒng)計分析

對60篇養(yǎng)老機構(gòu)治理政策條款進(jìn)行梳理判斷，得到586條與養(yǎng)老機構(gòu)治理直接關(guān)聯(lián)的政策條款。首先，按照政策工具類型與所屬機構(gòu)兩個維度進(jìn)行歸類和頻數(shù)統(tǒng)計。在政策工具維度，具體歸為環(huán)境型：領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、監(jiān)管與檢查、法律法規(guī)、金融服務(wù)、養(yǎng)老目標(biāo)、社會宣傳、養(yǎng)老規(guī)劃、社會服務(wù)、稅收優(yōu)惠、定位與功能;供給型：運營與管理、設(shè)施、資金投入與補貼、人才、信息與科技、醫(yī)療;需求型：政府采購、合作與交流。其次，再按照政策文本所表述所針對的機構(gòu)類型，根據(jù)上文的機構(gòu)類型劃分方法進(jìn)行歸類。

3.2.1 政策工具類型維度頻數(shù)分析

根據(jù)中央養(yǎng)老機構(gòu)政策文本兩個維度的頻數(shù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，三種政策工具占比差異較大。其中占比最高的是環(huán)境型政策工具約為55.97%，供給型政策工具占比為41%，而需求型政策工具占比極少，僅3.24%。

（1）環(huán)境型政策工具較多。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，環(huán)境型政策工具占比達(dá)到55.97%，與發(fā)達(dá)國家相比，我國養(yǎng)老機構(gòu)治理尚處于初期階段，養(yǎng)老機構(gòu)市場發(fā)育遲緩，需要政府營造其發(fā)展的有利環(huán)境，大量出臺相關(guān)的支持政策。在對具體的環(huán)境型政策工具頻數(shù)統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，不同的政策工具比例差別也很大，較多的集中于領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，占21.04%，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，占19.82%，監(jiān)管與檢查，占17.38%，三者在整個環(huán)境型政策工具中所占的比例超過半數(shù)，而其他方面的政策工具所占比例較低。

（2）供給型政策工具結(jié)構(gòu)不均。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，在供給型政策工具中，屬于養(yǎng)老設(shè)施和機構(gòu)運營與管理類型的政策工具使用最多，總計占比達(dá)到57.01%，在半數(shù)以上。其次在資金投入與財政補貼和養(yǎng)老人才的政策工具使用上達(dá)到12.13%和10.88%。但是在養(yǎng)老醫(yī)療的政策工具使用僅僅占6.69%。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策在供給型政策工具的選用上，主要依賴設(shè)施、運營管理和資金補貼投入這三種，占比高達(dá)68.19%。民辦養(yǎng)老機構(gòu)具有投資高、運營成本大、資金回收慢等特點，因此加大在資金和各項配套支持政策是推動我國養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。我國養(yǎng)老機構(gòu)不便面臨資金以及運營成本方面的巨大壓力，需要政府提供相應(yīng)的補貼來促進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，同時也能調(diào)動市場的積極性，加大投入我國機構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中來。但是同時也發(fā)現(xiàn)供給型政策工具中關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的信息與科技方面的支持政策比例，僅占9.62%。無論是當(dāng)今科技的發(fā)展，如人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)等新技術(shù)大量應(yīng)用于機構(gòu)養(yǎng)老場景的實現(xiàn)，還是目前政府積極推進(jìn)智慧養(yǎng)老的政策意向，都將極大地改變養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)模式。未來通過科技手段提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量將成為必然趨勢。因此，政府應(yīng)該加大信息科技方面對養(yǎng)老機構(gòu)治理政策工具的使用比例。

（3）需求型政策工具不足。在三種政策工具的使用中，需求型的政策工具使用最少，占比僅為3.24%，僅集中在少數(shù)幾篇政策文件中，這無疑嚴(yán)重限制了我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，弱化了養(yǎng)老政策的引領(lǐng)作用。當(dāng)然，從另一個角度來說，未來有較大的改革空間，推動需求型政策工具在我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策中的使用，將大大提升整體治理政策質(zhì)量。

在整個政策工具使用維度的分析中發(fā)現(xiàn)目前我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策中政策工具使用結(jié)構(gòu)尚不合理，過多的使用環(huán)境型政策工具、供給型政策工具內(nèi)部不合理、需求型政策工具不受重視發(fā)展嚴(yán)重滯后，不利于養(yǎng)老機構(gòu)市場良性發(fā)展。

3.2.2 政策工具適用的養(yǎng)老機構(gòu)類型維度頻數(shù)分析

由統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以明顯看出絕大多數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)治理政策為針對具體類型的養(yǎng)老機構(gòu)，此類政策工具占比達(dá)到65.63%。由此可見，政府雖然出臺相當(dāng)一部分針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理政策，占15.17%，但就出臺的養(yǎng)老機構(gòu)治理的政策整體而言，相比較于占比19.20%的公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言仍顯不足，并且體現(xiàn)在具體政策工具的使用中，如補貼和稅費優(yōu)惠等方面。并且在針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策中，許多優(yōu)惠政策又對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的定性做出限制，主要向非營利養(yǎng)老機構(gòu)傾斜，并不能覆蓋大多數(shù)民辦機構(gòu)。實際上民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)具資金投入大，政府應(yīng)該多出臺專項政策才能更好地扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。在針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策中，供給型政策工具占比為9.38%明顯高于民辦養(yǎng)老機構(gòu)，未來政策應(yīng)該引導(dǎo)其肩負(fù)社會救助，起養(yǎng)老兜底的作用。

4 結(jié)論

從政策工具的視角梳理我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策，通過二維分析模型發(fā)現(xiàn)我國養(yǎng)老機構(gòu)治理政策存在以下兩點不足：

第一，從政策工具類型的選用來看。首先，政府過多地使用環(huán)境型政策工具，通過營造良好的政策環(huán)境促進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展是十分必要且正確的。但是，許多環(huán)境型政策描述模糊寬泛缺乏實際指導(dǎo)性。其次，供給型政策工具總量雖然適中，但是政策結(jié)構(gòu)不合理，其中對養(yǎng)老專業(yè)人才、養(yǎng)老信息服務(wù)，尤其是信息與科技支持等方面的政策支持嚴(yán)重不足。最后，需求型政策工具亟須豐富，不利于構(gòu)建科學(xué)的多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。

第二，從政策針對的養(yǎng)老機構(gòu)類型來看。首先，針對未區(qū)分類型的養(yǎng)老機構(gòu)的政策占半數(shù)以上，我國養(yǎng)老機構(gòu)類型和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，統(tǒng)一寬泛的政策很難具有針對性。其次，雖然針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策比重接近，但民辦機構(gòu)作為市場主體，其實更應(yīng)加大針對性政策的出臺，扶持其發(fā)展。

總之，為了適用我國未來的老齡化社會和養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展以及老人的養(yǎng)老需求，通過政策工具審視并改善政策質(zhì)量，我國應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶?xì)化環(huán)境型的政策，提高供給型和需求型政策的比重，大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)，與公辦機構(gòu)形成協(xié)調(diào)互補的機構(gòu)養(yǎng)老格局，提升養(yǎng)老機構(gòu)治理領(lǐng)域政策工具的有效性。

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