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    基于政策工具與LDA模型的我國省級(jí)數(shù)字政府建設(shè)政策文本分析

    2022-05-07 20:24:45王燦友姜韓
    科學(xué)與管理 2022年1期
    關(guān)鍵詞:政策文本數(shù)字政府政策工具

    王燦友 姜韓

    關(guān)鍵詞:數(shù)字政府;政策工具;LDA模型;政策文本

    0引言

    伴隨以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展,深刻改變著社會(huì)公眾生活方式,也潛移默化地拓展了政府治理新領(lǐng)域[1]。黨的十九屆四中全會(huì)指出:“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”。通過對(duì)服務(wù)、治理、決策、運(yùn)營等模式的技術(shù)賦能改善,數(shù)字政府建設(shè)為進(jìn)一步緩解并解決公眾教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、貧困治理、氣候變化、環(huán)境污染、公共安全、民生服務(wù)等面臨的困境提供了豐富而可靠的選擇[2-3]。因此,推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)成為政府行政效率和履職水平的外在表現(xiàn),更成為我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

    建設(shè)數(shù)字政府是基于信息時(shí)代背景下的政府變革回應(yīng),加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)、完善數(shù)字政府治理體系已成為政府改革的主旋律之一[4]。當(dāng)前,我國部分地方政府紛紛出臺(tái)并公開數(shù)字政府建設(shè)政策文本。政策文本對(duì)政府未來若干年宏觀規(guī)劃進(jìn)行了詳細(xì)說明,對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的基本原則、主要目標(biāo)、發(fā)展主線、重要舉措、措施保障等做出了詳細(xì)說明,是一項(xiàng)結(jié)合國家到地方、全局到局部、宏觀與微觀的系統(tǒng)性工作。數(shù)字政府建設(shè)必然離不開政策的保障與引導(dǎo),我國部分地方政府在近三年出臺(tái)了相關(guān)數(shù)字政府政策,為相關(guān)的政策研究提供了豐富的資料來源。現(xiàn)有大多數(shù)研究未能結(jié)合政策文本進(jìn)行深入分析,使一些重要經(jīng)驗(yàn)知識(shí)不能得到開發(fā)利用。另外,政策文本中的內(nèi)容大都為非結(jié)構(gòu)化的文本數(shù)據(jù),難以進(jìn)行直觀理解并獲取全方位的政策信息。數(shù)字政府政策實(shí)施過程中面臨的關(guān)鍵問題有待進(jìn)一步探討。基于此,本文首先搜集并整理已出臺(tái)的關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策文本,借鑒政策工具理論并基于LatentDirichletAllocation(LDA)主題挖掘模型實(shí)現(xiàn)對(duì)政策文本內(nèi)容分析。具體而言,主要研究問題為:(1)根據(jù)政策工具理論視角,我國現(xiàn)有關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的政策分布狀態(tài)如何?(2)不同類型的政策工具下,其主題模型又有何差別與聯(lián)系?(3)對(duì)于我國數(shù)字政府建設(shè)層面,如何進(jìn)一步深化相關(guān)政策建議?

    1文獻(xiàn)綜述

    近兩年,“數(shù)字政府”成為研究的一大熱點(diǎn),并呈現(xiàn)兩類研究趨勢。一類研究側(cè)重論述數(shù)字政府觸發(fā)的變革[2-3,5]、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[6],存在問題及成因[7-8]等。汪玉凱[5]提出數(shù)字政府建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)由物理碎片化到虛擬空間整體性的轉(zhuǎn)變、政府管理由封閉到開放的轉(zhuǎn)變、政府內(nèi)部治理由部門協(xié)調(diào)到整體協(xié)同的轉(zhuǎn)變、政府運(yùn)行由傳統(tǒng)的手工作業(yè)到智能智慧的轉(zhuǎn)變等。王謙等[6]圍繞技術(shù)維度、組織維度、動(dòng)態(tài)維度、知識(shí)管理維度、社會(huì)維度等方面分析了“數(shù)字政府”建設(shè)過程中存在的可能風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,在數(shù)字政府建設(shè)中,難免存在業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準(zhǔn)、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享、地區(qū)發(fā)展不平衡、政企合作不到位等問題[3],而破解這樣的難題需要深刻理解數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)有政府治理特征(科層體制、屬地管理原則、條塊分割、公私合作機(jī)制等),從而能夠做出正確的歸因并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑[3]。

    更多的研究側(cè)重論述數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐推進(jìn)[9-14]。英國、美國、韓國、澳大利亞、新加坡等國家已逐步實(shí)現(xiàn)從電子政務(wù)到智能政府的轉(zhuǎn)型,數(shù)字政府建設(shè)處于領(lǐng)先水平[9]。英國政府陸續(xù)頒布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美國政府于2012年也推出了關(guān)于“DigitalGovernment:Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略文件。此外,韓國、新加坡、澳大利亞等國家也成立專門機(jī)構(gòu)并出臺(tái)相應(yīng)政策推進(jìn)政府?dāng)?shù)字服務(wù)智能化,也為我國數(shù)字政府建設(shè)提供了良好的借鑒[9-10]。中國軟件評(píng)測中心發(fā)布的《2019年中國數(shù)字政府服務(wù)能力評(píng)估總報(bào)告》顯示,我國已有10個(gè)省級(jí)地方政府出臺(tái)數(shù)字政府規(guī)劃計(jì)劃[2]。在政策研究方法,許多地方政府規(guī)范頂層設(shè)計(jì)、基層創(chuàng)新、技術(shù)支撐、氛圍營造等方面措施與要求;在實(shí)踐應(yīng)用層面,“一云兩端,三群四聯(lián)”(一云:政務(wù)云;兩端:PC端、移動(dòng)端;三群:民眾、企業(yè)、政府;四聯(lián):省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng))的數(shù)字政府建設(shè)模式已逐漸凸顯。圍繞公共服務(wù)、社會(huì)治理、決策支持、示范應(yīng)用等方面,涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀示范:如聚焦公共服務(wù)便民化的上海政務(wù)“一網(wǎng)通辦”“閩政通”APP;聚焦社會(huì)治理精準(zhǔn)化的平安青島·視頻云解析中心、浙江省風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng);聚焦決策支持的北京市升級(jí)版“智慧園區(qū)”、山東省財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺(tái)等。

    綜上所述,目前數(shù)字政府政策文獻(xiàn)研究集中在數(shù)字政府建設(shè)觸發(fā)的變革成效和數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐探索領(lǐng)域[15-17]。然而,數(shù)字政府作為數(shù)字技術(shù)與政府治理融合下的新發(fā)展模式,對(duì)其政策文本進(jìn)行系統(tǒng)化、針對(duì)性分析的研究相對(duì)較少。一方面,對(duì)于我國數(shù)字政府政策體系以及我國數(shù)字政府建設(shè)缺乏良好政策指導(dǎo)背后存在的問題鮮有描述;另一方面,未能針對(duì)現(xiàn)有的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析與深入挖掘。因此,本文聚焦我國數(shù)字政府建設(shè)過程中的政策文本,通過政策工具方法對(duì)我國省級(jí)政府層面出臺(tái)的數(shù)字政府政策文本進(jìn)行分類解析,在分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取LDA主題模型對(duì)各類型下的政策主題進(jìn)行構(gòu)建;最后將政策工具使用與LDA主題模型分析結(jié)果合理關(guān)聯(lián),以提出數(shù)字政府建設(shè)的政策建議,建立科學(xué)完善的數(shù)字政府政策指引。

    2研究框架、方法與模型

    2.1研究框架

    依據(jù)本文研究問題,遵循研究框架,其基本研究框架包括四個(gè)過程:(1)樣本數(shù)據(jù)收集;(2)政策工具理論分析;(3)主題模型挖掘;(4)政策建議提出。各部分研究過程、主要內(nèi)容、邏輯關(guān)系見圖1。

    2.2研究過程與方法

    2.2.1樣本數(shù)據(jù)收集

    通過政府門戶網(wǎng)站,檢索數(shù)字政府相關(guān)政策文本,根據(jù)上述章節(jié)圍繞數(shù)字政府的定義,本文檢索省級(jí)政府層面(包括直轄市)的有關(guān)數(shù)字政府的現(xiàn)行政策。為保證數(shù)據(jù)來源準(zhǔn)確,遵循以下原則進(jìn)行數(shù)據(jù)收集:①標(biāo)題中包含“數(shù)字政府”“政府?dāng)?shù)字化”“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”等關(guān)鍵詞;②標(biāo)題中不含上述關(guān)鍵詞,但政策內(nèi)容與數(shù)字政府密切相關(guān),比如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“數(shù)字+省份(名稱)”等;③政策文本類型為法律法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱要、指導(dǎo)意見、指南、行動(dòng)計(jì)劃、方案、通知、公告、辦法、條例等,會(huì)議記錄、會(huì)議要點(diǎn)、總結(jié)報(bào)告、工作要點(diǎn)、新聞報(bào)道等文件不納入研究范疇。最終收集到13個(gè)省份數(shù)據(jù),如表1所示。

    2.2.2政策工具理論

    政策工具,即實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段[18-19]。很多學(xué)者根據(jù)不同劃分依據(jù)對(duì)政策工具進(jìn)行了針對(duì)性分類。比較典型有:Howlett等[18]根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度,提出了基于強(qiáng)制型、混合型、自愿型三種政策工具。Rothwell等[19]提出了基于供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)的政策分類工具,被研究者廣泛應(yīng)用于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[20]、低碳政策[21]、政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策[22]、大數(shù)據(jù)政策[23]等多個(gè)領(lǐng)域的政策文本分析。

    值得注意的是,由于政策研究涉及的主題范疇及其治理風(fēng)格迥異,政策工具的選擇并未形成一套嚴(yán)格的規(guī)則體系用以指導(dǎo)與遵循,甚至部分學(xué)者將不同類型的政策工具類型進(jìn)行了重新組合與多維化架構(gòu)。不同的政策工具對(duì)于不同政策分析的影響也存在差異,因此采用合理的分析框架是研究具有解釋力度的前提。借鑒已有研究[19-23],本文采用Rothwell和Zegveld的分類模型。該方法包括:(1)供給側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展的推動(dòng)力,即通過對(duì)人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、信息等要素直接加大供給投入力度。具體措施涵蓋:人才培養(yǎng)與激勵(lì)、科技資金與技術(shù)支持、基礎(chǔ)支撐與制度保障、數(shù)據(jù)共享與管理等方面。(2)需求側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展的拉力,即通過政府采購、創(chuàng)建示范工程、服務(wù)外包等形式降低數(shù)字政府發(fā)展的市場障礙。具體措施涵蓋:政府采購、創(chuàng)建示范應(yīng)用、對(duì)外承包、價(jià)格補(bǔ)貼、決策支持等。(3)環(huán)境側(cè)的政策工具。表現(xiàn)為政策對(duì)數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展環(huán)境的影響力,即通過合理設(shè)置財(cái)務(wù)金融、法規(guī)管制、稅收制度等環(huán)境因素以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展。具體措施涵蓋:法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、對(duì)接協(xié)同等。各具體措施的具體闡述如表2所示。

    2.2.3LDA模型

    LDA(LatentDirichletAllocation)主題模型是一種經(jīng)典的無監(jiān)督學(xué)習(xí)方法,也是主題建模常用算法之一。它的核心算法基于兩個(gè)基本原則:(1)每篇文檔都由若干主題生成;(2)每個(gè)主題則都由若干個(gè)詞生成。基于上述原則,LDA方法將詞、主題、文檔結(jié)合在一起,構(gòu)成一個(gè)三層貝葉斯概率模型[24],詳見圖2。

    其中:方框字母K代表主題個(gè)數(shù);N代表文檔的單詞數(shù);M表示分析文檔的個(gè)數(shù);而α為每篇文檔的主題分布(先驗(yàn)狄利克雷分布)參數(shù),是一個(gè)K維向量;θi代表文檔i的主題分布;zij代表文檔i中第j個(gè)單詞的主題編號(hào),服從多項(xiàng)式分布;wij表示特定的單詞,服從多項(xiàng)式分布;β代表每個(gè)主題的單詞分布(先驗(yàn)狄利克雷分布)參數(shù);φij代表主題zij的單詞分布。

    具體應(yīng)用時(shí),首先依據(jù)上述政策工具理論視角整理的三種類型政策文本作為初步語料庫,而后去除與研究無關(guān)的空格、數(shù)字、詞語(比如:省,浙江省,山東省這樣的字眼)等,并進(jìn)行停用詞處理,再運(yùn)用jiebaR分詞工具對(duì)文本進(jìn)行分詞處理;繼而,計(jì)算核心詞匯和核心詞組,得出不同類型的政策工具下的高頻詞匯并繪制相應(yīng)云圖;最后,構(gòu)建LDA模型參數(shù)并計(jì)算每種類型下的主題強(qiáng)度分布。整個(gè)文本挖掘過程基于R語言實(shí)現(xiàn)的,并將RStudio作為政策文本預(yù)處理和LDA主題建模的開發(fā)工具。

    3結(jié)果分析

    3.1政策工具運(yùn)用分析

    3.1.1基于政策工具的總體分析

    根據(jù)對(duì)上述政策文本進(jìn)行編碼分析,最終匯總結(jié)果如圖3??梢钥闯?,近些年,我國省級(jí)地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府政策兼顧了需求側(cè)、供給側(cè)、環(huán)境側(cè)三種政策工具,三種類型的政策工具分布較為均衡。其中,需求側(cè)占比36.78%,供給側(cè)占比31.31%,環(huán)境側(cè)占比31.91%。整體而言,我國省級(jí)地方政府圍繞政策示范應(yīng)用、政策推力支持、政策環(huán)境保障等三方面對(duì)數(shù)據(jù)政府建設(shè)給予了較為均衡的重視程度。

    3.1.2不同類型政策工具的維度分析

    不同類型政策工具維度下,其應(yīng)用政策類型的占比如圖4~6所示。

    從圖4可以看出,政府應(yīng)用供給側(cè)政策工具的次數(shù)依次為基礎(chǔ)支撐與制度保障(59.61%)、數(shù)據(jù)共享與管理(16.23%)、科技資金與技術(shù)支持(15.18%)、人才培養(yǎng)與激勵(lì)(8.98%)。其中,基礎(chǔ)支撐與制度保障的占比最大,說明我國一方面對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的基建問題非常重視;另一方面,地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的保障措施,為數(shù)字政府建設(shè)及發(fā)展強(qiáng)化了堅(jiān)實(shí)的制度保障??梢钥闯?,數(shù)字政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是數(shù)字政府建設(shè)的基石,而相關(guān)的制度保障措施則促進(jìn)政務(wù)運(yùn)行、企業(yè)服務(wù)、行業(yè)管理等相關(guān)資源的有效配置[25-26]。相比之下,數(shù)據(jù)共享與管理(16.23%)與科技資金與技術(shù)支持(15.18%)則處于劣勢地位,政府需更進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)資源體系中的管理工作。尤其是,人才資源是推進(jìn)數(shù)字政府的關(guān)鍵要素,而相關(guān)的人才培養(yǎng)與激勵(lì)(8.98%)措施體現(xiàn)較少,應(yīng)引起政府的足夠關(guān)注。

    對(duì)于需求側(cè)維度而言(圖5),決策支持(38.14%)、創(chuàng)建示范應(yīng)用(33.08%)、公共服務(wù)(24.37%)是最主要使用的三種政策工具。從這三種種類可以看出,我國地方政府正積極主動(dòng)地以需求的方式拉動(dòng)數(shù)字政府發(fā)展。顯然,數(shù)字政府的建設(shè)有利于政府領(lǐng)導(dǎo)及行政人員提高工作效率,能夠充分利用空間數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、多領(lǐng)域行業(yè)數(shù)據(jù)全面發(fā)揮政府公共治理方面的決策能力,而這反過來也能進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的決心。當(dāng)然,通過在應(yīng)急、消防、氣象、交通、城管等層面創(chuàng)建示范應(yīng)用工程,及圍繞城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老、社區(qū)、旅游、脫貧等方面實(shí)施一體化、便捷化、智能化的公共服務(wù)與管理,則可有力拉動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。然而,對(duì)外承包(2.99%)、政府采購(1.42%)政策措施極為單薄(價(jià)格補(bǔ)貼甚至呈現(xiàn)出0%的尷尬局面),可考慮在后續(xù)出臺(tái)的政策文本中加強(qiáng)。政府在未來的規(guī)劃中可考慮充分利用外包政策,不僅可有效解決相關(guān)技術(shù)及管理問題,也可提升民眾對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)永葆積極性,使公民、企業(yè)、政府共同參與并受惠于數(shù)字政府的建設(shè)與發(fā)展。

    對(duì)于環(huán)境側(cè)政策工具應(yīng)用(圖6),法規(guī)管制(36.93%)擺在了首要的位置,體現(xiàn)出地方政府在數(shù)字政府建設(shè)中構(gòu)建制度健全規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)安全保障決心。除此之外,對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)過程中的整體目標(biāo)規(guī)劃(32.57%)設(shè)立、部門流程(包括業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)等)對(duì)接協(xié)同(29.08%)聯(lián)動(dòng)體系構(gòu)筑,政府也較為重視。一方面,政府特別強(qiáng)化宏觀層次上的目標(biāo)規(guī)劃,以此指導(dǎo)“數(shù)字政府”建設(shè)的總體架構(gòu)(管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu))及其細(xì)化的指標(biāo)任務(wù)分解工作;另一方面,在總體框架的架構(gòu)下,構(gòu)建數(shù)據(jù)無縫流動(dòng)、流程持續(xù)優(yōu)化、線上線下融合的業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)也至關(guān)重要。然而,金融支持(1.41%)的措施卻極為單薄,若沒有金融和財(cái)政方面的有利環(huán)境,多數(shù)的企業(yè)主體介入數(shù)字政府建設(shè)較為困難,政府需要在金融支持層面提出針對(duì)性措施。

    綜上,我國地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府建設(shè)的政策在政策工具分布上呈現(xiàn)較為均衡的整體態(tài)勢,有利于為數(shù)字政府的建設(shè)與發(fā)展提供全方位支持。但在具體設(shè)計(jì)時(shí),各部分政策工具的差異性仍較為顯著(尤其是需求側(cè)的價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)外承包、政府采購;環(huán)境側(cè)的金融支持的提出缺乏詳細(xì)的針對(duì)性措施),尤其在政企合作層面體現(xiàn)不明顯。政策工具的使用需進(jìn)一步強(qiáng)化措施全面性、針對(duì)性,并且要緊密結(jié)合政策多主體特征,以構(gòu)造政府的數(shù)字政府戰(zhàn)略發(fā)展和整體布局。

    3.2LDA模型分析

    依賴于上述政策工具視角分類,本文在進(jìn)行LDA模型分析之前,繪制了三種不同類型政策工具視角下的詞云圖(圖7)。圖7比較直觀地展示了重要的詞頻信息,圖中字體越大表明該詞語被提及的次數(shù)越多,從而幫助人們快速獲取重要信息,把握政策文本內(nèi)容重點(diǎn)。從三副子圖中,明顯可以看到,除了數(shù)字、建設(shè)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)、政府、服務(wù)等公共屬性單詞外,不同類型政策工具的聚焦點(diǎn)分別為:(1)保障、制度、支撐、資源等:(2)決策、信息、公共服務(wù)、治理等;(3)協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、統(tǒng)一、體系等。據(jù)此,可以大概了解各地方政府關(guān)心的問題,從而為地方政府進(jìn)一步制定相關(guān)政策提供決策依據(jù)和方向。

    主題個(gè)數(shù)確定是LDA模型重點(diǎn)與難點(diǎn)。在主題建模環(huán)節(jié),本文采用Gibbs采樣技術(shù),基于對(duì)數(shù)似然(Loglikelihood)與復(fù)雜度(Perplexity)兩個(gè)參數(shù)判斷主題數(shù)量,并將LDA模型的兩個(gè)超參數(shù)設(shè)置為α=0.10,β=0.02,迭代次數(shù)為5000[27]。經(jīng)檢驗(yàn),各個(gè)政策工具下主題個(gè)數(shù)最優(yōu)均為6個(gè),每個(gè)主題詞的累計(jì)隸屬概率、其常見的關(guān)鍵主題詞(取前8個(gè)主題詞)見表3所示。

    從主題詞分布,可以清晰了解到現(xiàn)階段的政策主要圍繞各種手段進(jìn)行展開。如表3所示,供給側(cè)政策工具中,Topic-G3是數(shù)字政府建設(shè)最為關(guān)注主題,表現(xiàn)為政府在數(shù)字政府建設(shè)中建立健全相應(yīng)的制度管理辦法,而Topic-G2則反映出政府加快完善基礎(chǔ)設(shè)施體系。值得注意的是,Topic-G4、Topic-G5、Topic-G6均出現(xiàn)了“平臺(tái)”關(guān)鍵主題詞,一方面印證了平臺(tái)思維在數(shù)字政府建設(shè)中的關(guān)鍵作用,另一方面也體現(xiàn)了平臺(tái)治理措施的落實(shí)重點(diǎn)要圍繞供給側(cè)政策展開[28]。結(jié)合供給側(cè)的其他主題,可以得出,在供給側(cè)方面,數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為:政府以建設(shè)統(tǒng)一數(shù)字服務(wù)平臺(tái)為中介,注重支撐平臺(tái)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)與完善治理過程中的制度保障,尤其是重點(diǎn)建立并完善數(shù)據(jù)采集、共享、開放、維護(hù)、管理長效機(jī)制。

    而在需求側(cè)政策工具中,對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的政策著力點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)主題:Topic-X4與Topic-X6。進(jìn)一步分析可以得出,數(shù)字政府建設(shè)實(shí)質(zhì)是建設(shè)服務(wù)型政府,手段在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化,目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化與公共服務(wù)便民化。而Topic-X4主要體現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)為政府人員提供更多的決策支持,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化;而Topic-X6主要體現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)描述的愿景,即達(dá)到什么目標(biāo)類型下的“公共服務(wù)便民化”。結(jié)合需求側(cè)的其他主題,可以得出,在需求側(cè)方面,數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為:政府以創(chuàng)建示范應(yīng)用為龍頭,數(shù)字化服務(wù)(側(cè)重公共服務(wù))與數(shù)字化治理(側(cè)重社會(huì)治理)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政務(wù)應(yīng)用的兩翼,在公民“看得著”(門戶層)及“看不到”(應(yīng)用層)兩方面實(shí)現(xiàn)惠民服務(wù)。

    同樣,對(duì)于環(huán)境側(cè)政策而言,Topic-H6與Topic-H3是占比最大的兩個(gè)主題,而在這兩個(gè)主題下,“政務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一”主題詞出現(xiàn)了交叉重疊現(xiàn)象,說明數(shù)字政府建設(shè)過程中強(qiáng)化“資源整合,標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”與“部門協(xié)同,全面推進(jìn)”的重要性。一方面,數(shù)字政府建設(shè)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化思想,積極制定標(biāo)準(zhǔn)體系并統(tǒng)籌布局標(biāo)準(zhǔn)化工作思路;另一方面,也全面協(xié)同、整合各級(jí)政府部門已有政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng),利用標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同思路破除“數(shù)據(jù)孤島”,實(shí)現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)與數(shù)組資源的互聯(lián)互通。同樣,在環(huán)境側(cè)方面,數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯為:數(shù)字政府樹立“戰(zhàn)略設(shè)計(jì)一張圖”與“資源布局一盤棋”的發(fā)展思想,通過構(gòu)建數(shù)據(jù)鏈,并與數(shù)字政府技術(shù)與保障架構(gòu)體系交織在一起,圍繞標(biāo)準(zhǔn)化思想部署數(shù)據(jù)傳播鏈(基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)服務(wù)層、應(yīng)用支撐、應(yīng)用層、門戶層),真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的共同維護(hù)和利用,為數(shù)字政府建設(shè)提供重要支撐。

    此外,根據(jù)文檔-主題(document-topic)分布,繪制了13個(gè)省級(jí)政府層面文檔(document)與主題(topic)之間的聯(lián)系(表4)。表中概率值的含義為該主題在某篇文檔上的分布概率。該值反映了該主題對(duì)此文檔的重要程度,值越大,表明文檔被主題定義的程度越大。從表4可以看出,相較于其他省份,福建、廣東、山東、浙江、湖北等省份在各個(gè)政策工具下涵蓋的概率值差異性并不明顯,說明這幾個(gè)省份在出臺(tái)相關(guān)政策文本系統(tǒng)性、全面性較強(qiáng)。而其他省份更為側(cè)重電子政務(wù)或數(shù)字政府基礎(chǔ)建設(shè)層面,比如北京更為注重?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)或中心建設(shè),貴州則更為看重?cái)?shù)字政府技術(shù)支撐作用。

    4數(shù)字政府建設(shè)政策建議

    (1)促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理。由于我國數(shù)字政府仍然處于初步建立階段,任何政策措施的運(yùn)用都處于“摸著石頭過河”的嘗試階段,要立足實(shí)際情況,兼顧供給型、環(huán)境型、需求型三類基本政策工具,促使三者在建設(shè)應(yīng)用中平衡使用,建立合理的結(jié)構(gòu),降低可能存在的機(jī)會(huì)成本。不要過分依靠基礎(chǔ)保障只著眼于打牢基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)基礎(chǔ),還應(yīng)該著力增加人才培養(yǎng)、資金與技術(shù)投入等工具的使用,鼓勵(lì)政府與企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)合作共同培養(yǎng)滿足數(shù)字政府建設(shè)需求的人才,建立人才培養(yǎng)基地,多種要素共同發(fā)揮作用推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。合理增加環(huán)境型政策工具的使用強(qiáng)度,不僅僅要營造合適的氛圍打破各種障礙還要積極拓寬渠道,吸引社會(huì)資源參與到數(shù)字政府建設(shè)中。尤其在金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠等政策工具的使用頻次上,要重視他們對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的激勵(lì)和調(diào)節(jié)作用,要建立長效機(jī)制,吸引更多的社會(huì)組織與企業(yè)參與到政策執(zhí)行過程中。提高需求型政策工具的使用比重,積極利用服務(wù)外包、政府采購及相應(yīng)的政策工具組合來調(diào)節(jié)市場需求,突顯需求型政策工具對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的拉動(dòng)和穩(wěn)定作用。

    (2)增強(qiáng)政策工具的可操作性。就目前所發(fā)布的政策文件,指導(dǎo)性類型居多的情況下,導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行力不強(qiáng),應(yīng)多側(cè)重于在后續(xù)發(fā)布一些可操作性政策文本作為補(bǔ)充。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)確定歸口管理部門,促使不同的部門能夠根據(jù)指導(dǎo)性文件確定的長期建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行細(xì)致的建設(shè)步驟說明。同時(shí)從以下幾個(gè)方面增強(qiáng)其操作性:推動(dòng)居民參與公共決策,由于居民是數(shù)字政府建設(shè)的最直接受益者,也是最大體量的利益相關(guān)者,通過居民參與政策決策,能夠篩選出哪些政策工具是接受度高、易于實(shí)施的;明晰數(shù)字政府建設(shè)政策中某些制度規(guī)定的邊界和范圍,由于文本制度設(shè)計(jì)可能存在著模糊表達(dá),使得政策主題在執(zhí)行過程中出現(xiàn)理解偏差。只有通過進(jìn)一步的劃分和明確,才能夠使得不同的部門及時(shí)履行職責(zé),擔(dān)起責(zé)任;增強(qiáng)對(duì)實(shí)際建設(shè)工作的監(jiān)督工作,建立準(zhǔn)確、高效的考核評(píng)價(jià)體系的同時(shí),為避免“表格評(píng)估”,掩蓋真實(shí)政策執(zhí)行情況,可以成立專門的工作小組等實(shí)地調(diào)研考察情況,從而加強(qiáng)對(duì)于實(shí)際操作情況的監(jiān)督。

    (3)切實(shí)完善相關(guān)要素。通過分析13份政策文本可以發(fā)現(xiàn),政府為了完善數(shù)字政府建設(shè)提出了多元化的政策措施,但是在推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的多元化主體和創(chuàng)造性變革等方面做得還不夠。僅僅是對(duì)于如何建設(shè)平臺(tái)等做出規(guī)定并沒有提出相應(yīng)的建議,很多政府部門在監(jiān)督保障中僅僅提及建立制度體系,而沒有切實(shí)的明確主體,忽略了數(shù)字政府建設(shè)的緊迫性和重要性。從主體角度來說政府應(yīng)該積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè),當(dāng)前政策中涉及到社會(huì)組織、家庭與社區(qū)的政策工具較少,社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè)的積極性和重要作用并沒有得到有效發(fā)揮,這些都應(yīng)是在更大范圍更深層次建設(shè)數(shù)字政府要考慮的問題。

    (4)強(qiáng)化政策主體協(xié)同觀念。政策制定并不是一蹴而就的也不是由某個(gè)單一政策主體決定的,在數(shù)字政府建設(shè)政策的制定和后續(xù)的修訂上加強(qiáng)不同部門之間的溝通與合作是必要的。以往在制定諸如貫徹落實(shí)人口統(tǒng)計(jì)等傳統(tǒng)型政策時(shí)會(huì)習(xí)慣性按照職責(zé)、能力、層級(jí)的大小將任務(wù)進(jìn)行條條塊塊的分割,使得不同部門能清晰明了地完成歸屬于自己的部分。但數(shù)字政府建設(shè)是一項(xiàng)特殊的系統(tǒng)工程,“煙囪林立”的情況不利于其整合資源,發(fā)揮最優(yōu)效用,所以在政策制定時(shí)就要積極促進(jìn)各政策主體間加強(qiáng)溝通合作,盡量保持整體建設(shè)步伐相對(duì)統(tǒng)一。同時(shí),政策制定主體應(yīng)具備前瞻性的大局觀,設(shè)想建設(shè)的機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),在推出新政策的同時(shí)要審視之前的政策:有沒有被切實(shí)執(zhí)行,產(chǎn)生了怎樣的政策效果,得到了哪些反饋意見。在此基礎(chǔ)上,保持政策的“一脈相承”,并積極推動(dòng)一些政策創(chuàng)新在其他部門、領(lǐng)域、地區(qū)的推廣應(yīng)用。

    5結(jié)語

    本文基于政策工具視角,對(duì)近三年以來省級(jí)政府層面出臺(tái)的數(shù)字政府政策文本進(jìn)行了深入分析,首先通過政策工具視角解析發(fā)現(xiàn):我國地方政府出臺(tái)的數(shù)字政府建設(shè)的政策在政策工具分布上呈現(xiàn)較為均衡的整體態(tài)勢,但在具體設(shè)計(jì)時(shí),需求側(cè)的價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)外承包、政府采購,環(huán)境側(cè)的金融支持等政策工具較為匱乏,尤其在政企合作層面體現(xiàn)不明顯。同時(shí),在此基礎(chǔ)上,通過對(duì)不同類型政策工具下的LDA主題模型深入挖掘,對(duì)數(shù)字政府政策進(jìn)行了深入挖掘與邏輯分析,提出了每種政策工具類型下的數(shù)字政府建設(shè)的政策邏輯,并對(duì)省級(jí)差異進(jìn)行了說明。最后,結(jié)合上述兩部分研究結(jié)論,圍繞促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理、增強(qiáng)政策工具的可操作性、切實(shí)完善相關(guān)要素、強(qiáng)化政策主體協(xié)同觀念等四方面提出了針對(duì)性政策建議,以期能夠豐富和深化數(shù)字政府研究領(lǐng)域的視角和方法,并為相關(guān)建設(shè)政策的完善與實(shí)施提供優(yōu)化建議。

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