我國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)與人力資源現(xiàn)況及配置公平性研究

馮振寧， 黃琦瑜， 魏翻， 陳自漢， 王青霞， 陳婷，2， 曹世義

據(jù)《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2007年我國共有殘疾人8 502萬，占人口總數(shù)的7%左右[1]。近80%的殘疾人需通過康復(fù)機(jī)構(gòu)及康復(fù)人員的幫助來改善身體機(jī)能，從而提升社會(huì)適應(yīng)力。殘疾人康復(fù)作為殘疾人衛(wèi)生事業(yè)中的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)殘疾人等弱勢群體的關(guān)懷，能側(cè)面反映出國家和社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、福利等方面的發(fā)展程度[2]。而現(xiàn)有康復(fù)設(shè)施僅能滿足其中14.6%的殘疾人康復(fù)需求，康復(fù)設(shè)施建設(shè)與需求間的矛盾較為突出[3]。因此，康復(fù)機(jī)構(gòu)及其人力資源是構(gòu)建殘疾人康復(fù)體系的關(guān)鍵因素。我國的康復(fù)事業(yè)目前正面臨起步晚、起點(diǎn)低、基礎(chǔ)薄弱的問題。部分基層康復(fù)機(jī)構(gòu)由于數(shù)量偏少、層次較低、康復(fù)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)不合理、管理干部業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高等問題[4-5],嚴(yán)重影響了我國殘疾人康復(fù)工作的開展和提升。要完善康復(fù)機(jī)構(gòu)功能、加強(qiáng)康復(fù)人員隊(duì)伍建設(shè)，首先需要了解我國康復(fù)機(jī)構(gòu)及人力資源的現(xiàn)狀，從而對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行針對(duì)性優(yōu)化。目前，國家、省級(jí)層面殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人力資源的相關(guān)研究較少。因此，本研究基于中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，從多角度分析我國康復(fù)機(jī)構(gòu)與康復(fù)人員數(shù)量、配置及公平性，為殘疾人康復(fù)政策制定提供依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 資料來源

從《中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中，選取新醫(yī)改實(shí)施后第三年的2011年和2019年最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，收集我國各省殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)及人員的數(shù)量、種類、分布、殘疾人數(shù)量等基本數(shù)據(jù)，以及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息，以獲得各省的地域面積。本文康復(fù)機(jī)構(gòu)人員以《中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)口徑為準(zhǔn)；參考國家統(tǒng)計(jì)局的標(biāo)準(zhǔn)，將全國分為東部、中部、西部和東北部地區(qū)。

1.2 研究方法

1.3 統(tǒng)計(jì)分析

對(duì)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人力資源數(shù)量、構(gòu)成以及按殘疾人口數(shù)量和服務(wù)地域面積配置使用SPSS 16.0進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)；通過Stata 12.0計(jì)算基尼系數(shù)，用Origin 2018繪制洛倫茲曲線。

2 結(jié)果

2.1 我國不同類型殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)基本情況

2011年，我國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)的總數(shù)為9 668個(gè)，其中，精神殘疾康復(fù)機(jī)構(gòu)最多(3 930個(gè))，智力殘疾康復(fù)機(jī)構(gòu)最少(798個(gè))。2019年，我國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)的總數(shù)為9 740個(gè)，較2011年略增0.74%，其中，肢體殘疾康復(fù)機(jī)構(gòu)總數(shù)最多(4 283個(gè))，視力殘疾康復(fù)機(jī)構(gòu)總數(shù)最少(1 410個(gè))。分地區(qū)看，殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)增幅最大的為西部地區(qū)，從2011年的1 755個(gè)上升為2019年的2 532個(gè)，漲幅達(dá)到44.27%；而東北部地區(qū)呈現(xiàn)下降趨勢，從2011年的1 005個(gè)減少至2019年的960個(gè)，降幅為4.48%。見表1。

表1 2011年、2019年殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量及構(gòu)成

2.2 我國各地區(qū)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人員情況

2011年，我國在崗康復(fù)人員總數(shù)為93 890人，其中專業(yè)人員總數(shù)為64 954人，占人員總數(shù)69.18%。到2019年，在崗康復(fù)人員總數(shù)增至262 796人，較2011年增長179.90%，專業(yè)人員總數(shù)達(dá)到188 435人，較2011年增長190.11%，其占比也從69.18%增長到71.70%。分地區(qū)來看，增幅最大的為西部地區(qū)，在崗康復(fù)人員總數(shù)由原來的18 893人增加至67 273人，增幅達(dá)256.07%，專業(yè)人員占比增加8.53%。除東部地區(qū)外，其他各地區(qū)在崗康復(fù)人員數(shù)、專業(yè)人員數(shù)、專業(yè)人員占比均有較大增幅。東部地區(qū)專業(yè)人員占比略有下降，2019年同2011年相比，專業(yè)人員占比降低了1.80%，提示東部地區(qū)可能增加了較多的非專業(yè)康復(fù)人員。見表1。

2.3 我國康復(fù)人員按殘疾人口數(shù)量的配置狀況

與2011年相比，2019年我國每萬人口的康復(fù)人員總數(shù)從40.01人增長至70.23人，呈現(xiàn)上升的趨勢。在2011年不同地區(qū)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人員按殘疾人口配置的總排名中，廣東、江蘇、山西依次居于前三名，分別為172.14人/萬人口、90.84人/萬人口和82.18人/萬人口，而安徽、四川以及廣西排行靠后，分別為4.84人/萬人口、3.50人/萬人口和1.97人/萬人口。而在2019年的總排名中，廣東、上海和山西分別位居前三，依次為161.04人/萬人口、158.53人/萬人口、111.60人/萬人口；此時(shí)，排名靠后的為寧夏、青海和西藏，分別為27.73人/萬人口、26.31人/萬人口、7.12人/萬人口。就不同地區(qū)按人口的配置的變化情況來看，只有天津、江蘇、廣東、貴州、西藏5個(gè)省份每萬人口配置人員數(shù)量下降，而其他地區(qū)均有不同程度的增長，特別是遼寧、吉林、上海、福建和廣西，漲幅最明顯?？傮w來講，我國東部地區(qū)康復(fù)人力資源按人口的配置情況與西部和中部地區(qū)相比，基數(shù)更大，配比更高。見表2。

表2 2011年和2019年我國各省行政區(qū)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人員按殘疾人口數(shù)量配置情況

2.4 我國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人力資源的配置公平性

相較于2011年，2019年我國康復(fù)機(jī)構(gòu)公平性并未發(fā)生太大的變化，基尼系數(shù)均大于0.5，各省之間依舊差距懸殊，且2011年，按殘疾人口數(shù)量分布的基尼系數(shù)分別為0.46和0.48，高于0.4的警戒水平，趨于0.5的差距懸殊狀態(tài)，表明在2011年，我國康復(fù)機(jī)構(gòu)人員在各省份按殘疾人口數(shù)量分布的公平性較差。但在2019年，在崗康復(fù)人數(shù)和業(yè)務(wù)人員數(shù)的基尼系數(shù)分別為0.26和0.25，已處于基本合理狀態(tài)，這與近年來國家和各地區(qū)對(duì)殘疾人康復(fù)領(lǐng)域的重視和政策傾斜相契合。見表3。

表3 2011年和2019年我國康復(fù)機(jī)構(gòu)及人員配置的基尼系數(shù)

當(dāng)以國家為單位計(jì)算基尼系數(shù)時(shí)，往往會(huì)掩蓋各省之間的不公平性，從而出現(xiàn)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)人力資源相對(duì)較為公平的假象[7]。為此，同時(shí)運(yùn)用洛倫茲曲線直觀地分析省級(jí)行政區(qū)殘疾人康復(fù)人員分配平等或不平等的狀況[8]。圖1(a)的結(jié)果顯示，2011年和2019年按殘疾人口數(shù)量分配的洛倫茲曲線公平性差異較小，而圖1(b)的結(jié)果表明,按服務(wù)面積分配的洛倫茲曲線，兩年的公平性差異均很明顯，提示各省之間殘疾人以及康復(fù)人員分配的平等或不平等的差異和各地區(qū)按地域面積配置的人力資源公平性的差異較大。

3 討論

3.1 殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，各地區(qū)發(fā)展不均

目前，我國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)仍存在著各地區(qū)間發(fā)展不平衡、康復(fù)資源分布不均衡等問題[9]。根據(jù)2011年和2019年的殘疾人統(tǒng)計(jì)年鑒，2011年，我國的康復(fù)工程讓631.8萬殘疾人狀況得到不同程度的改善，2019年，約有1 074.7萬名殘疾兒童及持證殘疾人的基本康復(fù)服務(wù)得到保障，殘疾人康復(fù)服務(wù)覆蓋率達(dá)79.8%[10-11]。我國的殘疾人數(shù)量遠(yuǎn)超過8 500萬，康復(fù)需求量較大，機(jī)構(gòu)數(shù)量尚不能完全滿足全國全部殘疾人的康復(fù)需求。隨著一系列法律法規(guī)和條例的出臺(tái)，殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、管理、監(jiān)督等方面都逐漸完善。但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)的康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量也有所不同。在西部地區(qū)，與2011年相比，2019年殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量已有所上升，其自身基數(shù)較小，仍不能很好地滿足該地區(qū)殘疾人對(duì)康復(fù)服務(wù)的需求。原因可能是部分地區(qū)并未將康復(fù)經(jīng)費(fèi)納入到該地區(qū)的財(cái)政預(yù)算，或者納入預(yù)算的地區(qū)占比過小且缺乏穩(wěn)定性[12]。同時(shí)有研究者指出，我國康復(fù)機(jī)構(gòu)部門間協(xié)調(diào)配合不足，未能形成合力，制約了“大康復(fù)”的發(fā)展[13]。因此，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的康復(fù)機(jī)構(gòu)；完善殘疾人康復(fù)體系建設(shè)，構(gòu)建合理配置的康復(fù)人員機(jī)構(gòu)比例；突破部門間的界限，健全部門間分工合作的工作機(jī)制；結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，整合各方資源，發(fā)展成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。

3.2 康復(fù)人員按殘疾人口數(shù)量配置具有明顯的地域差異

部分地區(qū)現(xiàn)有的康復(fù)人員數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長的康復(fù)需求和服務(wù)[14]。對(duì)比2011年和2019年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2011年全國康復(fù)人員配置不平衡，大部分地區(qū)康復(fù)人員配置低于全國平均水平(40.01人/萬人口)，個(gè)別地區(qū)甚至少于10人/萬人口。2019年，41.2%達(dá)到了全國平均水平(72.03人/萬人口)，各地區(qū)康復(fù)人員配置有了不同程度的提高，東部和沿海地區(qū)康復(fù)人員配置較為完善，如天津、上海、廣東在2011和2019年排名都處于前列，而西部地區(qū)的西藏、青海、寧夏等地兩年均處于倒數(shù)。這可能與東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，但地域面積小、人口密度高于西部，以及當(dāng)?shù)卣咭龑?dǎo)等多種因素相關(guān)。加強(qiáng)康復(fù)人員培養(yǎng)、增加專業(yè)人員數(shù)量是構(gòu)建合理康復(fù)人員配置的重要環(huán)節(jié)。各省政府應(yīng)參考本省的康復(fù)人員配置公平性實(shí)際情況來出臺(tái)有關(guān)政策，鼓勵(lì)相關(guān)專業(yè)的發(fā)展，為康復(fù)機(jī)構(gòu)提供更多專業(yè)人才，完善有關(guān)政策及等級(jí)考核制度。同時(shí)，國家也應(yīng)重點(diǎn)扶持中西部地區(qū)，為今后康復(fù)人才的培養(yǎng)建立良好的政策環(huán)境[15]，通過政策補(bǔ)貼等方式提高康復(fù)人員待遇，從而解決康復(fù)人員不足和流失等問題。

3.3 康復(fù)人員配置各省之間分布公平差異較大

整體來看，我國康復(fù)機(jī)構(gòu)的康復(fù)人員數(shù)和業(yè)務(wù)人員在地區(qū)間按殘疾人配置的公平性均得到提高。2011—2019年，在崗康復(fù)人員按殘疾人配置的基尼系數(shù)從0.46降至0.26，說明在崗康復(fù)人員數(shù)的公平性有所好轉(zhuǎn)，同時(shí)這種好轉(zhuǎn)并沒有影響專業(yè)業(yè)務(wù)人員的發(fā)展；我國康復(fù)機(jī)構(gòu)的康復(fù)人員數(shù)和業(yè)務(wù)人員在各地區(qū)間按殘疾人配置的公平性均得到提高。但根據(jù)2011年和2019年洛倫茲曲線的走勢情況來看，各省之間配置公平性仍然有較大的差異；全國康復(fù)人員配置在殘疾人人口分布上的公平性有較大的改進(jìn)，卻在地域分布上仍然有一定程度的失衡。近年來我國通過政策的推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)殘疾人享有基本康復(fù)服務(wù)，以此作為殘疾人“健康扶貧”的重要行動(dòng)[16]。同時(shí)，殘聯(lián)也在大力促進(jìn)實(shí)施殘疾人康復(fù)專業(yè)人才實(shí)名制培訓(xùn)，重點(diǎn)做好基層康復(fù)專業(yè)技術(shù)人員和學(xué)科骨干培養(yǎng)[17]，但我國康復(fù)人員配置各省之間的公平性仍有待進(jìn)一步提高。提高東西部康復(fù)人員配置公平性，要注重康復(fù)資源在東、中、西、東北部各區(qū)域的合理調(diào)配，充分考慮各地區(qū)殘疾人分布、經(jīng)濟(jì)和康復(fù)人員配置的不同。應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，在完善東部康復(fù)機(jī)構(gòu)的器材供給和高學(xué)歷康復(fù)人員培養(yǎng)的同時(shí)，給予西部地區(qū)更大的政策傾斜，在西部投入更多的資金用于建立殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)和人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)在西部建立社會(huì)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)，并通過政策補(bǔ)貼等方式提高西部康復(fù)人員的待遇，讓更多的康復(fù)人員愿意留在西部。此外，可將殘疾人康復(fù)過程所產(chǎn)生的費(fèi)用支出全部或大部分納入醫(yī)保，各地殘聯(lián)可開展東西部幫扶活動(dòng)，由東部典型的殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地派遣康復(fù)人員前往西部康復(fù)機(jī)構(gòu)協(xié)助工作。