我國“切塊設(shè)市”模式創(chuàng)新研究
——以浙江溫州龍港市為例

■羅成書

隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，按實際情況增設(shè)建制市既是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也成為增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要措施[1]?；仡櫸覈ㄖ剖性O(shè)立的演變歷程，有“切塊設(shè)市”模式、“整縣設(shè)市”模式、“設(shè)市轄區(qū)”模式、“組團(tuán)設(shè)市”模式等?！扒袎K設(shè)市”模式，又稱為“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，通常是將高度城鎮(zhèn)化的區(qū)域從原行政區(qū)（實踐中主要為縣域）中切割出來，設(shè)立建制市?！罢h設(shè)市”模式，通常是將整個縣撤銷縣級建制，設(shè)立建制市。自2017年新一輪“整縣設(shè)市”開閘，全國已有33個縣成功實現(xiàn)“整縣設(shè)市”?！罢h設(shè)市”模式本質(zhì)上采取的是“市帶鎮(zhèn)”“市帶村”方式，除高度城鎮(zhèn)化區(qū)域外，還擁有農(nóng)村地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，城市管理效率提升、運行模式優(yōu)化問題的重要性日益顯現(xiàn)。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》指出，目前我國仍存在人口集聚多、經(jīng)濟規(guī)模大的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，但經(jīng)濟社會管理權(quán)限不足，未能建立起適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實際的財政和用人管理模式。將吸納人口多、經(jīng)濟實力強的“超級鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”，賦予其同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，越來越顯必要。浙江溫州龍港市于2019年8月正式經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立“縣級市”，成為近年來第一個采用“切塊設(shè)市”模式的建制市。本文通過回顧“切塊設(shè)市”模式演變，分析“切塊設(shè)市”模式優(yōu)缺點，比較國際上“切塊設(shè)市”特點，并以龍港設(shè)市以來的治理實踐為例，研究“切塊設(shè)市”模式創(chuàng)新的思路與路徑，以期為高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供決策參考。

一、“切塊設(shè)市”模式的研究現(xiàn)狀

中國是世界上最早有城市出現(xiàn)的古代文明國家之一，縣制歷史悠久，但現(xiàn)代行政建制意義上的城市型政區(qū)的出現(xiàn)卻在晚近。1911年江蘇省臨時參議院制定的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，第一次提出了市制的概念。因中國幅員遼闊、人口眾多，在20世紀(jì)初對行政區(qū)劃進(jìn)行現(xiàn)代性改革和規(guī)劃時，康有為、范源濂、黃炎培、宋教仁、伍朝樞、蔣廷黼、傅斯年、張其昀、胡煥庸等政治家和學(xué)者做了深入的研究闡發(fā)。1947年國民政府內(nèi)政部擬定了《直轄市自治通則》草案和《市自治通則》草案，首次將市分為直轄市（人口50萬以上）、省轄市（人口10萬以上）、縣轄市（人口1萬以上）3種，但草案未能真正實施推行。共和國成立以來，學(xué)術(shù)界對我國設(shè)市問題的公開討論和研究主要集中在改革開放之后，《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)問題的幾點意見》（1989年）是在中國知網(wǎng)上能夠檢索到的最早探討設(shè)市問題的文章[2]。學(xué)界圍繞設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)市模式等問題進(jìn)行了多層次的研究，推動我國設(shè)市模式研究迎來一輪小高潮[3-6]。1993年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報告的通知發(fā)布后，圍繞“整縣設(shè)市”工作出現(xiàn)了一批較有價值的研究。劉君德和張玉枝（1996）在對石獅設(shè)市模式進(jìn)行深入剖析，提出了“縣管市”的模式構(gòu)想[7]。李雪偉和楊勝慧（2018）通過對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，把設(shè)市模式的研究大致劃分為三個階段：設(shè)市模式創(chuàng)新研究的起步階段（1996—2008年），學(xué)者們的主要觀點為借鑒美國、日本的相關(guān)經(jīng)驗，實行縣下轄市模式的改革；設(shè)市模式創(chuàng)新研究的發(fā)展階段（2009—2013年），這一時期對設(shè)市模式的研究無論在理論層面，還是在實踐層面都有了較大的突破，同時也促使強鎮(zhèn)改革受到了更廣泛的關(guān)注；設(shè)市模式創(chuàng)新研究的成熟階段（2014年以來），設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、城市等級、治理模式等研究成果多樣豐富，為我國建制市的理論研究以及設(shè)市實踐提供了有力指導(dǎo)（表1）[2]。

表1 我國學(xué)者對設(shè)市模式的探索與研究

除了對“切塊設(shè)市”的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)市等級、設(shè)市路徑的研究，我國學(xué)者還針對“切塊設(shè)市”“整縣設(shè)市”“組團(tuán)設(shè)市”模式等進(jìn)行了比較研究。李雪偉和楊勝慧（2018）認(rèn)為，傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式的優(yōu)勢在于：行政區(qū)與地域相一致，便于管理；城鄉(xiāng)界限清晰，便于統(tǒng)計；適用于非縣中心鎮(zhèn)。其劣勢在于：市縣分設(shè)、城鄉(xiāng)分割；市縣并存，同駐一地，重復(fù)建設(shè)，相互矛盾；擴大了行政編制，增加了成本。因此這三種傳統(tǒng)的設(shè)市模式，難以作為新時期設(shè)市的參考，需有新的突破[2]。

隨著2019年龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，越來越多學(xué)者針對龍港市設(shè)市等級、“市管社區(qū)”、政府支出責(zé)任等具體問題開展新的研究討論。例如，陳忠誼（2021）通過研究龍港的城市管理實踐，認(rèn)為“市管社區(qū)”有助于基層社會的良性治理，為小城市基層治理體制改革提供了有益的借鑒[8]。王嬋（2020）認(rèn)為“鎮(zhèn)改市”應(yīng)通過政策指引規(guī)避市場自身發(fā)展的不足，可以建成基層法治政府為目標(biāo)，借此對現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置按照精簡原則進(jìn)行優(yōu)化和整合，特別重視府際利益格局的調(diào)整和重構(gòu)，避免產(chǎn)生不必要的內(nèi)部矛盾[9]。李媛媛（2019）結(jié)合龍港“鎮(zhèn)改市”實踐，梳理“鎮(zhèn)改市”進(jìn)程中政府支出責(zé)任的分擔(dān)實際，勾畫出在“鎮(zhèn)改市”進(jìn)程中各級政府支出責(zé)任及其分擔(dān)機制的聯(lián)動發(fā)展圖[10]。

綜上所述，我國學(xué)者對設(shè)市模式進(jìn)行了較為深入的探討研究，總體上對加快推進(jìn)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)設(shè)市持積極態(tài)度。盡管有學(xué)者指出傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式存在一定的劣勢，但龍港的實踐經(jīng)驗表明，基于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念，將人口集聚多和經(jīng)濟規(guī)模大的地區(qū)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，適度擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能，能讓老百姓享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給和現(xiàn)代化城市環(huán)境，同時創(chuàng)新治理機制，輔以數(shù)字技術(shù)的賦能，能最大限度地降低治理成本，提高治理效率，改變以往“超級鎮(zhèn)”政府部門“責(zé)任重大，權(quán)限不夠”的尷尬狀況。

二、“切塊設(shè)市”模式的演變、優(yōu)缺點及國際比較

（一）我國“切塊設(shè)市”模式的演變

建制市的演化過程呈現(xiàn)明顯的階段性，總體來看，行政區(qū)劃設(shè)置作為上層建筑，是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的，建制市結(jié)構(gòu)體系一直根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和政策的變化而不斷調(diào)整完善[11]。

1.“切塊設(shè)市”作為建制市設(shè)立的主要模式階段。改革開放前，我國的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是“切塊設(shè)市”。這一模式主導(dǎo)下的建制市發(fā)展經(jīng)歷了兩個不同小階段。一是快速增長階段（1949—1963年）。中華人民共和國成立之初，為了加快恢復(fù)國民經(jīng)濟，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極，吸收農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)和工礦基地就業(yè)，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，中央原則上規(guī)定人口在5萬以上的城鎮(zhèn)準(zhǔn)予設(shè)市。這一時期，地級市和縣級市數(shù)量分別從1949年的56個和61個增加到1957年的92個和81個。在“一五”計劃取得較好實施效果后，為加強市、鎮(zhèn)建設(shè)和行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自1958年起中國對市、鎮(zhèn)建制的設(shè)置進(jìn)行了較大的調(diào)整，到1963年我國共有地級市78個、縣級市97個。二是嚴(yán)格控制階段（1964—1977年）。這一時期開始實施工業(yè)調(diào)整，大力精簡工業(yè)和城市人口，充實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線，提高設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)控制城市發(fā)展。1963年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示》，開始撤銷不夠條件的市，設(shè)市進(jìn)入嚴(yán)格控制階段，1958-1965年7年時間，全國新設(shè)市22個，但撤銷的市達(dá)29個。到1977年，全國共有97個地級市、90個縣級市。

2.“切塊設(shè)市”作為建制市設(shè)立的補充模式階段。改革開放后，隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，“以城帶鄉(xiāng)”的格局逐步形成，國家通過“撤地設(shè)市”“地市合并”和“縣市升格”等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治。這一時期，地級市數(shù)量處于快速增長階段，從1978年的98個增長到2019年的293個。而縣級市數(shù)量則經(jīng)歷了三個不同的時期：一是高速發(fā)展時期（1978—1996年），隨著我國戶籍制度的改革，人口自由遷徙政策的實施，城鎮(zhèn)人口不斷增長，縣級市不斷得以設(shè)立。1986年，國務(wù)院進(jìn)一步明確了“整縣設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn)，從此“整縣設(shè)市”逐漸成為我國設(shè)市模式的主體，縣級市進(jìn)入高速發(fā)展時期，數(shù)量上從1978年的92個增長到1996年的頂峰445個，年均設(shè)立20個。二是停滯時期（1997—2016年）。1997年，由于出現(xiàn)“虛假城鎮(zhèn)化”“跟風(fēng)撤縣設(shè)市”等問題和不合理現(xiàn)象，“整縣設(shè)市”被中央緊急叫停。此后20年，縣級市數(shù)量下降為2016的360個。這20年間，“撤縣設(shè)區(qū)”的流行也致使很多縣、縣級市消失，縣級市和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢[12]。三是重啟恢復(fù)時期（2017年至今）。隨著2017年“整縣設(shè)市”再度重啟，到2020年已有33個縣成功“整縣設(shè)市”。綜合1978年以來我國建制市設(shè)立情況，“整縣設(shè)市”始終是主流，“切塊設(shè)市”則逐漸成為我國建制市設(shè)立的補充模式，典型的有新疆庫爾勒、江西鷹潭等地成功“切塊設(shè)市”，但主要集中在20世紀(jì)七八十年代（表2）。

表2 1978年以來我國建制市、撤鎮(zhèn)設(shè)市情況

（二）“切塊設(shè)市”模式的優(yōu)缺點

我國建制市設(shè)立主要有“切塊設(shè)市”“整縣設(shè)市”等模式。目前所普遍采用的“整縣設(shè)市”模式，統(tǒng)籌了差異較大的城鄉(xiāng)區(qū)域，但在一定程度上帶來地方盲目造城、設(shè)立新區(qū)的沖動。相比之下，“切塊設(shè)市”模式的主要優(yōu)點有：城鄉(xiāng)界限清晰，行政區(qū)即為高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，有利于城市治理效率提升；新生小城市具有較大的發(fā)展自主性，發(fā)展?jié)摿Φ玫匠浞轴尫?；有利于更大人群獲得優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，較好滿足人民期待。但同時，這一模式又有很多局限：城鄉(xiāng)重新分割，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成本有所上升；新設(shè)獨立行政主體，可能帶來總體行政成本上升。

（三）國外“切塊設(shè)市”模式的特點

國際上的建制市設(shè)立有不同的標(biāo)準(zhǔn)，基本都是“切塊設(shè)市”模式為主，呈現(xiàn)出有別于國內(nèi)的一些特征。

1.以自下而上為主設(shè)立，強調(diào)區(qū)域自治。

城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位。例如美國的“市”和“縣”都是州的分治區(qū)，但是兩者在形成方式和自治程度方面有著顯著區(qū)別，縣的設(shè)立是對州進(jìn)行自上而下的劃分，而市的設(shè)立是居民自下而上自治的產(chǎn)物[13]。

2.“切塊設(shè)市”較為普遍，城鄉(xiāng)差異較大。

國外大多高度城市化的地域從其所在的區(qū)域發(fā)展腹地當(dāng)中分離出來，單獨設(shè)市。日本眾多的新生小城市，也是城市化水平較高的區(qū)域。20世紀(jì)90年代中期以來，日本的小城市呈現(xiàn)“躍進(jìn)式”的發(fā)展，到2000年日本有672個城市，其中10萬人以下的小城市有448個。

3.行政區(qū)劃體系復(fù)雜，較重視自治和在地服務(wù)。以美國為例，市一般在縣內(nèi)，但縣、市和鎮(zhèn)沒有嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系，只不過在規(guī)模大小和職能上多少有所區(qū)別，更多的是基于為提供特定公共服務(wù)而開展的區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作。市可以理解為人民設(shè)立的自治體，市域邊界調(diào)整較為容易。

綜合以上分析，“市”的區(qū)劃更貼近城市的本質(zhì)內(nèi)涵。地理學(xué)上的城市，是指地處交通方便環(huán)境的且覆蓋有一定面積的人群和房屋的密集結(jié)合體，如《辭源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業(yè)發(fā)達(dá)的地方。有別于縣主要管理的是鄉(xiāng)村地區(qū)，傳統(tǒng)狹義上的市是人口稠密的城市區(qū)域的行政建制單元[14]。從設(shè)市的模式來看，國外設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)注重城市化特征，及城市治理需求，通常可以看作“切塊設(shè)市”。從設(shè)市的目的來看，都是為了更大的發(fā)展自主權(quán)、提高城市服務(wù)質(zhì)量、追求更高質(zhì)量的城市化水平。

三、龍港“切塊設(shè)市”治理效果比較

為探索新型設(shè)施模式，創(chuàng)新解決“小馬拉大車”問題，龍港市于2019年8月正式經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立“縣級市”。龍港市緊扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，構(gòu)筑龍港改革的“四梁八柱”。與設(shè)市前的縱向比較，在盡可能保持較低治理成本和較高的治理效率、盡量減少新增建制市帶來的行政成本增加的基礎(chǔ)上，不斷提升治理成效。通過兩年多實踐，取得了建制鎮(zhèn)體制下無法取得的突破性成就。

（一）龍港設(shè)市后的治理變化

1.保持較低的治理成本?？陀^上，新增加一個建制市，必然帶來整體行政成本的上升。為了在享受設(shè)市紅利的同時，盡可能減少新增行政成本，龍港進(jìn)行了有益探索。按照“黨政機構(gòu)合一、職能相近部門合并和打破上下對口”的原則，龍港市設(shè)置了15個黨政部門，其中黨委機關(guān)6個，政府部門9個。龍港市管理的常住人口超過蒼南縣常住人口的一半，但與蒼南縣相比，龍港市各類行政人員編制總數(shù)為776人，約為蒼南2562人的30%，事業(yè)編制總數(shù)為4562人，約為蒼南16775人的27%（表3）。

表3 龍港與蒼南行政事業(yè)單位對比情況表

2.保持較高的治理效率。通過基層治理新模式創(chuàng)新，龍港市探索實施“十個一”的改革路徑，做到100%的部門間非涉密事項網(wǎng)上辦、80%以上掌上辦，實現(xiàn)全領(lǐng)域“一枚印章管審批”，精簡審批人員20%，一般企業(yè)投資項目審批壓縮為“最多40天”，為浙江省內(nèi)效率最高；打造扁平化改革2.0升級版，實現(xiàn)90%以上基層問題在網(wǎng)格一線解決，形成“15分鐘便民服務(wù)圈”。與同類“整縣設(shè)市”城市相比，龍港市極大提升了決策部門與基層之間上傳下達(dá)的綜合協(xié)調(diào)與執(zhí)行效力，呈現(xiàn)出較高效率優(yōu)勢。

3.取得更好的治理成效。城市治理和公共服務(wù)供給呈現(xiàn)新面貌，百姓的獲得感和幸福感大大提升。一方面，龍港市擁有了市級規(guī)劃權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面“提速升級”。政策處理難、資金統(tǒng)籌難等問題得到妥善解決，城市綜合開發(fā)加快，城市精細(xì)化管理大幅提升。另一方面，基本公共服務(wù)短板得到較大改善，例如龍港市公共服務(wù)中心區(qū)啟動建設(shè)，龍港市人民醫(yī)院（三級乙等）在設(shè)市后僅用7天時間完成審批，并冠名溫州醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院龍港院區(qū)。此外，一批重大文化、科技、公共休閑、生態(tài)保護(hù)等項目也已落地建設(shè)。

（二）治理成效提升的驅(qū)動因素

綜合來看，龍港“切塊設(shè)市”改革兩年來取得了諸多成效，主要有以下驅(qū)動因素：

1.政府頂層設(shè)計。龍港市提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”的總體構(gòu)想?！按蟛块T制”集成改革，實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”高效運轉(zhuǎn)?；鶎又卫聿捎帽馄交?、社區(qū)化、網(wǎng)格化、信息化“四化”集成改革，探索“黨建引領(lǐng)、市管社區(qū)、分片服務(wù)、職能高效”的基層治理新模式。

2.更大的發(fā)展自主權(quán)。根據(jù)我國《地方政府組織法》，龍港設(shè)市后擁有了更大的事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)，增加了發(fā)展規(guī)劃權(quán)和行政資源要素分配權(quán)，增強了組織和財政保障能力，有了科級干部的任免權(quán)，可以任免市直部門與基層領(lǐng)導(dǎo)干部（部門的局長、副局長、片區(qū)黨工委書記和行政專員），耕地占有稅、教育資金收入、農(nóng)田水利建設(shè)收入等稅費增加兩倍以上。

3.數(shù)字化改革的支撐。行政成本的降低容易帶來人少事多的困境，數(shù)字化改革成為龍港改革成功的重要保障。通過智慧城市建設(shè)，以重大政府?dāng)?shù)字化項目為支撐、以多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為抓手，在各領(lǐng)域推廣“掌上辦事”“掌上辦公”，打造“整體智治”政府，利用信息化手段保障成本降低與高效運轉(zhuǎn)。

四、“切塊設(shè)市”模式的創(chuàng)新要點、配套機制及政策供給

（一）創(chuàng)新要點

1.設(shè)市對象的選擇。我國目前城鎮(zhèn)化率約為63.89%，城鎮(zhèn)化的紅利在較長時期仍然存在。突出以人民為中心，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌各類設(shè)市模式，重視“切塊設(shè)市”模式的創(chuàng)新，更好推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化。據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國人口規(guī)模超過10萬人的鎮(zhèn)已經(jīng)有238個，這將是我國未來高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體。但“超級鎮(zhèn)”在治理上小馬拉大車，仍是現(xiàn)代化治理體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)，將“超級鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”比“整縣設(shè)市”更顯必要。相應(yīng)地，要確?！扒袎K設(shè)市”實現(xiàn)治理效率提升、治理成本下降、治理成效顯著，必須在設(shè)市范圍劃定、設(shè)市等級確定、治理模式創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新、治理改革深化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面，做好頂層設(shè)計。

2.設(shè)市邊界的劃定。一是單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”。回顧我國行政區(qū)劃改革歷史，既有單一行政區(qū)設(shè)立建制市，也有切出若干相鄰行政區(qū)設(shè)立建制市。單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”，指的是將獨立的一個鎮(zhèn)域劃分出來設(shè)立建制市。城市的范圍也就是原來的鎮(zhèn)域范圍，典型的如龍港市，原龍港鎮(zhèn)183.99平方千米整體轉(zhuǎn)為龍港市管轄范圍。這樣的管轄范圍確定，能最大限度降低對蒼南縣的影響。在龍港設(shè)市的范圍方案中，也有觀點認(rèn)為應(yīng)聯(lián)合鰲江鎮(zhèn)設(shè)立建制市，或者兼并周邊的金鄉(xiāng)、錢庫、宜山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)市，但這些方案可能會對區(qū)域的穩(wěn)定帶來巨大挑戰(zhàn)。從龍港的經(jīng)驗出發(fā)，建議“超級鎮(zhèn)”設(shè)市總體上堅持單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”，既便于新生中小城市的內(nèi)部資源整合和管理效率提升，又能最大限度地降低對原行政區(qū)的不利影響。二是設(shè)市后的范圍拓展。1978年以來，多地在“撤鎮(zhèn)設(shè)市”后又經(jīng)歷了多輪的行政區(qū)劃調(diào)整，行政區(qū)域范圍不斷發(fā)生變化，其中有些在繼續(xù)調(diào)整行政區(qū)劃后升格為地級市，例如江西鷹潭、河北廊坊、湖南永州等；有些保持轄區(qū)和行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，例如福建石獅和廣東汕尾等，由于設(shè)立之時基本調(diào)整到位，后續(xù)變化不大；有些重新恢復(fù)為鎮(zhèn)，例如云南畹町，其主要轄區(qū)并入城關(guān)鎮(zhèn)后，定名“畹町鎮(zhèn)”。未來一段時期，應(yīng)視情研究新生中小城市進(jìn)一步擴大市域范圍的必要性和可能性，必要時需以強有力的行政手段推進(jìn)區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整，打造更高能級的新型城鎮(zhèn)化承載平臺。

3.設(shè)市等級的確定。一是縣級市等級?？h級市屬縣級行政區(qū)，隸屬于地級市、地區(qū)、自治州、盟或由省、自治區(qū)直接管轄。例如龍港市“撤鎮(zhèn)設(shè)市”后，采取了“省轄市管”的方式。縣級市模式，新生小城市與原行政區(qū)的級別相同，能得到省和市兩級政府的直接扶持，優(yōu)點是獲得了更大的發(fā)展自主權(quán)。但是，由于行政級別相同，與原行政區(qū)的協(xié)調(diào)機制將成為必須重視的問題。未來一段時期，要把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現(xiàn)代化城市治理效率和運行模式創(chuàng)新的需求，按照實際治理需求完成一批“超級鎮(zhèn)”“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。二是副縣級市等級?？h轄市指的是行政級別低于縣級的新生中小城市，世界上也有較多案例可以參考借鑒。不少發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一直以來都實行縣轄市體制，如美國、日本和法國等[15]。在日本，也有類似行政級別的小城市[16]。在龍港設(shè)立的“縣級市”之前，國內(nèi)也有部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立“副縣級”城市。這樣的等級設(shè)定，有利于區(qū)劃穩(wěn)定，推進(jìn)行政區(qū)劃改革的阻力更小，更容易被原行政區(qū)接受。

（二）配套機制

1.“大部門制”的創(chuàng)新。回顧改革開放以來的新生小城市，基本上都與原行政區(qū)保持相同的機構(gòu)設(shè)置，黨政機關(guān)沒有大幅度的縮減。龍港市的“大部門制”改革更為徹底，設(shè)置的16個黨政部門，數(shù)量僅為浙江省內(nèi)同類縣（市）的30%左右，平均1個機構(gòu)對應(yīng)2～3個黨政機關(guān)職能部門。但目前，龍港的實踐中也碰到一些問題，主要是各部門對上存在“一對多”的問題，對下則“基層事務(wù)繁雜”，存在“事多人少”問題。龍港市總體傾向于從以下三方面探索解決之道：一是爭取溫州市對龍港的統(tǒng)計考核督查等日常事務(wù)提供支持；二是利用市場化手段，積極向社會組織購買服務(wù)；三是推進(jìn)數(shù)字化改革，讓數(shù)字化提升治理效率。徹底的“大部門制”是“切塊設(shè)市”模式的核心價值所在，未來的“切塊設(shè)市”必須堅持深入推進(jìn)大部門制，改變現(xiàn)有城市管理機構(gòu)臃腫的弊病，使城市治理的效率更高、治理效果更好。

2.“市管社區(qū)”模式的探索。簡約高效的基層治理要求形成“市管社區(qū)”的方式，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級別。龍港市探索建立了基層治理委員會，負(fù)責(zé)將市直部門的指令集合并統(tǒng)一向社區(qū)等基層組織傳達(dá)。因管理幅度、服務(wù)半徑大，龍港設(shè)市之初，設(shè)有龍江、沿江、白沙、湖前、江山、舥艚、蘆浦、平等、云巖九大片區(qū)作為過渡。片區(qū)不是行政層級，而是就近的服務(wù)主體。2021年開始，龍港在全市范圍內(nèi)成立26個社區(qū)聯(lián)合黨委，對應(yīng)26個社區(qū)聯(lián)勤工作站，真正實現(xiàn)市直管社區(qū)的“扁平化”管理。

3.“政社聯(lián)動”機制的建立。解決城市政府運作效率問題，還需正確處理有為政府和有效市場的關(guān)系，充分借助市場化的手段，培育輔助開展社會管理的中堅力量。只有發(fā)達(dá)的社會組織和企業(yè)，才有可能承接政府退出的某些職能領(lǐng)域，從而實現(xiàn)城市政府服務(wù)模式和職能的轉(zhuǎn)變。一是可以用政府購買服務(wù)的職能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移。以龍港市為例，首批8家職能單位將條件成熟的27項政府職能，轉(zhuǎn)移給22家社會組織。二是探索建立政府雇員制、聘用制等靈活用人制度，聘請高等院校、科研院所等的高層次人才，成為政府的高級顧問，探索在產(chǎn)業(yè)招商、空間規(guī)劃等領(lǐng)域聘用高級專員。

4.“數(shù)字賦能”機理的重構(gòu)。數(shù)字化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，降低了政府組織和管理的成本，改善了社會治理的響應(yīng)度和效能。以數(shù)字化技術(shù)倒逼行政體制改革，要深刻把握“數(shù)字中國”建設(shè)要求，聯(lián)動推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化，加快構(gòu)建數(shù)字時代新型生產(chǎn)關(guān)系，以數(shù)字化推動流程再造、制度重塑，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，要堅持創(chuàng)新思維，強化城市大腦、未來社區(qū)等建設(shè)，完善5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)一體化智慧化數(shù)據(jù)平臺，打通“數(shù)據(jù)孤島”，推動數(shù)據(jù)共享，打造“整體智治”的城市管理者。

（三）政策供給

1.公共服務(wù)政策。就符合“切塊設(shè)市”要求的行政區(qū)而言，本身都具有較高的城市化水平，鄉(xiāng)村地區(qū)面積較小，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)占比較低，推動城鄉(xiāng)一體化改革是“切塊設(shè)市”的重要特色工作。一是探索“全域社區(qū)化”，通過推動村改社區(qū)工作，實現(xiàn)全域按照城市管理標(biāo)準(zhǔn)開展相關(guān)工作。二是推進(jìn)“全體市民化”，使農(nóng)民就地市民化，讓農(nóng)民全部成為新市民，實現(xiàn)100%的城鎮(zhèn)化率。同時，大力推進(jìn)戶籍制度改革，全面放開人口落戶限制，基本實現(xiàn)按需申請、自由流動的戶籍管理新體制。三是加快公共服務(wù)補短板，使全體市民享受同等公共服務(wù)。

2.土地保障政策。由于新生城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共服務(wù)補短板等領(lǐng)域的土地需求迫切，一方面需要省市在土地資源要素安排方面的傾斜，另一方面也需要內(nèi)部土地制度的改革。一要積極開展全域土地綜合整治，開展農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)，實現(xiàn)農(nóng)田集中連片與建設(shè)用地集中集聚，改變原有的分散無序開發(fā)狀態(tài)。二要積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑和方法，健全宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、推出、使用、收益、審批和監(jiān)督等制度。三要契合設(shè)市后城市面貌提升的要求，將土地資源重點向城市新區(qū)傾斜，向高端產(chǎn)業(yè)項目和公共服務(wù)補短板領(lǐng)域傾斜。

3.區(qū)域協(xié)同政策?！扒袎K設(shè)市”模式不可避免地帶來新生城市和原有行政區(qū)的協(xié)調(diào)問題，尤其是新生城市與原有行政區(qū)級別相同時，會造成協(xié)調(diào)成本上升，需高度重視協(xié)同機制的建立。第一，成立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，重點負(fù)責(zé)規(guī)劃協(xié)同編制、跨區(qū)域設(shè)施建設(shè)、過渡期公共服務(wù)安排等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)工作。第二，上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要加強對新生城市和原有行政區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺支持兩地協(xié)同發(fā)展的專門文件，使兩地共享設(shè)市帶來的改革紅利，實現(xiàn)共贏發(fā)展。就具體協(xié)同工作而言，需高度重視的領(lǐng)域包括空間布局、設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等。在空間布局上，兩地要堅持共同規(guī)劃、錯位發(fā)展。在設(shè)施建設(shè)上，可創(chuàng)新采用資本手段，推進(jìn)跨區(qū)域設(shè)施協(xié)同建設(shè)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，可采取過渡期的形式，在一定期限內(nèi)實現(xiàn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等設(shè)施共享。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，河流、湖庫、山林等生態(tài)保護(hù)區(qū)域共建共保，垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等選址困難的環(huán)境設(shè)施盡量尊重原有布局，采用“誰污染、誰付費”的方式共享原有設(shè)施。

五、結(jié)論與建議

龍港“切塊設(shè)市”兩年多來，已經(jīng)初顯改革成效，未來發(fā)展前景也是十分可期。由于更加精準(zhǔn)地將高度城市化區(qū)域“切塊設(shè)市”，輔以合理的行政級別，龍港“切塊設(shè)市”呈現(xiàn)出比“整縣設(shè)市”更大的發(fā)展變化、更高的行政效率，擁有更大的發(fā)展?jié)摿?。龍港市的成功實踐，主要得益于正確的改革方向、擴大的發(fā)展自主權(quán)及與數(shù)字化改革的聯(lián)動推進(jìn)。龍港設(shè)市前存在的“小馬拉大車”問題，在我國眾多的“超級鎮(zhèn)”也存在；龍港設(shè)市成功的要素，這些“超級鎮(zhèn)”也基本擁有或可以實現(xiàn)。盡管難易程度差異較大，將“超級鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”遠(yuǎn)比“整縣設(shè)市”更加合理。只要在設(shè)市范圍劃定、設(shè)市等級確定、治理模式創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新、治理改革深化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面做好頂層設(shè)計，完全可以確?！扒袎K設(shè)市”實現(xiàn)治理效率提升、治理成本下降、治理成效凸顯。建議：

1.穩(wěn)慎有序推進(jìn)“切塊設(shè)市”。“十四五”時期，把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現(xiàn)代化城市治理效率和運行模式創(chuàng)新的需求，率先完成推動一批人口集聚多、經(jīng)濟規(guī)模超大的鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。新生中小城市的設(shè)立，將進(jìn)一步拓展城鎮(zhèn)化承載空間，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)而激發(fā)發(fā)展內(nèi)生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用。

2.合理控制“整縣設(shè)市”。部分學(xué)者對我國1994—2012年“撤縣設(shè)市”政策實證結(jié)果表明，“撤縣設(shè)市”政策對相關(guān)地區(qū)名義經(jīng)濟增長產(chǎn)生了顯著的正向影響，但未能從本質(zhì)上改善資源配置效率。盡管如此，“撤縣設(shè)市”在推動區(qū)域發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面仍有其積極作用。建議合理控制全國“撤縣設(shè)市”的節(jié)奏，條件適合的區(qū)域優(yōu)先推動內(nèi)部的經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，以實現(xiàn)效率提升與發(fā)展動能釋放。

3.探索建立高效的小城市治理體系。治理成本和治理效率“一降一升”是龍港改革的核心價值，是事關(guān)“切塊設(shè)市”能否成功的重要保障。就目前來看，盡管仍存在管理上“一對多”等問題，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推廣的。我國新生小城市對上對下任務(wù)都較重，基層治理的難度大，城市精細(xì)化管理要求高，龍港“切塊設(shè)市”模式經(jīng)驗值得推廣借鑒。