農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索及啟示

卓娜　柴智慧

[摘要] 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)前提，是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的一項(xiàng)重大變革。文章以6個(gè)典型試點(diǎn)地區(qū)為案例，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范流程、宣傳培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障等方面有序推進(jìn)，改革取得顯著成效;然而，從全國范圍來看，各地在股權(quán)設(shè)置與管理、集體收益分配和股權(quán)拓展、集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新等方面仍存在共性且亟待解決的問題。進(jìn)一步深化改革需要從4個(gè)方面加以重視：區(qū)分改革重點(diǎn)，差異化改革方式;農(nóng)民主動(dòng)參與，透明化管理方式;有效處理改革過程中的重要關(guān)系;選準(zhǔn)路子、自我“造血”以拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;改革;實(shí)踐;啟示

[中圖分類號(hào)]F32132[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1673-0461（2022）01-0053-08

一、引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是具有中國特色的制度，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的前提基礎(chǔ)，是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的一項(xiàng)重大變革，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要抓手。自2014年試點(diǎn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)先易后難、梯次展開，成效顯著。從制度設(shè)計(jì)到試點(diǎn)實(shí)踐均體現(xiàn)出了黨中央國務(wù)院對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高度重視。無論是自2012年以來每年的中央“一號(hào)文件”，還是黨的十九大報(bào)告以及十九屆五中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，均對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出具體要求。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十二條明確指出“國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益”。自全面啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，全國先后組織開展了五批次試點(diǎn)，逐步由點(diǎn)上探索轉(zhuǎn)向面上擴(kuò)展，范圍覆蓋所有涉農(nóng)縣市區(qū)。截至2020年底，除港澳臺(tái)外，18個(gè)省份已完成試點(diǎn)任務(wù)，其余13個(gè)省份計(jì)劃于2021年底完成。目前，全國共清查核實(shí)鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體資產(chǎn)65萬億元，集體土地等資源655億畝;全國共確認(rèn)集體成員6億多人;全國438萬個(gè)村完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，其中413萬個(gè)村領(lǐng)到集體經(jīng)濟(jì)組織登記證，平等參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng);2019年全國村集體收益超過5萬元以上的村占482%，集體成員累計(jì)分紅超過3 800億元。① 可知：全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資基本完成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全面確認(rèn)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系得以明晰，經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革有序推進(jìn)，運(yùn)行機(jī)制逐步完善、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。

繼黨的十九大報(bào)告中提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為熱議話題并受到普遍關(guān)注。從當(dāng)前學(xué)術(shù)成果看，雖目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進(jìn)，但仍面臨發(fā)展主體缺位、資源利用零散等制約，改革與發(fā)展之間脫節(jié)嚴(yán)重。因此，如何拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，讓集體成員切實(shí)分享股權(quán)收益和制度紅利，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也是當(dāng)前決策部門與學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重要話題。現(xiàn)階段相關(guān)的討論主要聚焦于4個(gè)方面。一是從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度探討如何深化改革以夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，如孔祥智（2020）構(gòu)建了“產(chǎn)權(quán)清晰+制度激勵(lì)”理論框架，[1]高強(qiáng)（2020）從開放式集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度討論如何多樣化集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。[2]二是從建立政社分離體系的角度討論拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的前提。此類研究多關(guān)注于如何在改革中通過解決“政”“社”不分的問題給集體經(jīng)濟(jì)減負(fù)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能分離、組織封閉性向開放性轉(zhuǎn)變、農(nóng)民權(quán)益從難以交易的身份權(quán)向可交易的契約權(quán)轉(zhuǎn)變。[3-4]三是從集體成員的權(quán)益角度分析拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑面臨的挑戰(zhàn)。如針對(duì)集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益難保障的問題可借助完善“三會(huì)”等基層民主治理機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民的“兩權(quán)”匹配，通過促進(jìn)管理者的“兩權(quán)”匹配，進(jìn)而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。[5-6]四是指出拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的關(guān)鍵在于市場化運(yùn)作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要在市場競爭中憑借市場勢力防止政府行為對(duì)市場行為的替代，可借助多元市場主體和信托、投資等靈活的交易方式加以實(shí)現(xiàn)。[7-8]此外，消除集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場活動(dòng)的障礙，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制，法律保障、政策支持、政府指導(dǎo)等多方面的配套措施也至關(guān)重要。[9-10]

相關(guān)研究各有側(cè)重且皆有價(jià)值，對(duì)于推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，也為本研究奠定了理論基礎(chǔ)。雖然改革前沿地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)和問題不斷向內(nèi)地傳導(dǎo)，學(xué)者們也通過對(duì)單個(gè)地區(qū)改革實(shí)踐的分析得到了有效結(jié)論，但對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全局上的認(rèn)知和把握仍有欠缺。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、內(nèi)容豐富且流程嚴(yán)密，政策性、專業(yè)性、操作性極強(qiáng)。自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平等方面的差異使得各地改革的側(cè)重點(diǎn)各有不同，而改革推進(jìn)的過程又伴隨著村莊布局和人口結(jié)構(gòu)的快速變化，改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性隨之加劇。加之農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化相互嵌套，給清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置和管理等帶來不同程度的挑戰(zhàn)，因此，各地在改革過程中的做法、效果和經(jīng)驗(yàn)呈明顯的區(qū)域差異，地方特色鮮明。鑒于此，本文的貢獻(xiàn)在于：一是選擇代表性地區(qū)，總結(jié)梳理過去幾年試點(diǎn)典型地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體做法與改革效應(yīng)，凝練共性特征;二是總結(jié)歸納不同區(qū)域特色下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑;三是指出現(xiàn)階段改革存在的難點(diǎn)與堵點(diǎn);四是為其他地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)改革、壯大集體經(jīng)濟(jì)提供可借鑒的啟示。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地方實(shí)踐

本文根據(jù)“全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第二批試點(diǎn)典型單位名單”中的試點(diǎn)單位，按照東中西部區(qū)域進(jìn)行劃分，選擇處于不同地區(qū)、不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的6個(gè)省份（浙江、山東，河南、山西，青海、新疆）進(jìn)行案例分析，具體市縣區(qū)如表1所示，通過梳理做法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)難點(diǎn)，進(jìn)而為其他地區(qū)持續(xù)深化改革提供參考。

（一）工作部署

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施過程中，各樣本地區(qū)嚴(yán)格落實(shí)中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，在落實(shí)工作部署和完成改革任務(wù)兩方面創(chuàng)新思路，在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范流程、宣傳培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障等方面有序推進(jìn)，均取得了顯著成效，圓滿完成了改革試點(diǎn)任務(wù)。

1強(qiáng)化責(zé)任，為改革提供組織保障

各地強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革作為“書記工程”或“一把手工程”，由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長親自抓責(zé)任定方向，并向各職能部門組成的成員單位部署工作職責(zé)。將改革試點(diǎn)工作列入責(zé)任清單和年度績效考核中，實(shí)行“一票否決”，以確保事有人抓、責(zé)有人負(fù)。例如，河南省濮陽市華龍區(qū)推行縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、局委包村工作責(zé)任制，制定“三會(huì)”制度;山西省沁水縣確保改革始終在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨委（支部）的議事日程里，由三級(jí)書記負(fù)責(zé)在改革一線抓落實(shí);新疆阿克蘇市按照“五級(jí)書記抓改革，五級(jí)書記抓農(nóng)業(yè)”的要求部署工作，同時(shí)由市長主持每月一次的推進(jìn)會(huì)通報(bào)工作進(jìn)展。

2出臺(tái)制度，為改革規(guī)范工作流程

各地將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)細(xì)分，在清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置與管理、建立集體經(jīng)濟(jì)組織等方面通過編制工作計(jì)劃、出臺(tái)指導(dǎo)文件、制度辦法規(guī)范改革流程。例如，河南省濮陽市華龍區(qū)采用“十五步工作法”推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;山東省昌樂縣在結(jié)合本縣實(shí)際制定21個(gè)改革配套文件基礎(chǔ)上實(shí)施“十步工作法”，改革有章可循且規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn);青海省湟源縣在總結(jié)前期試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將改革的詳細(xì)流程設(shè)計(jì)在一張表格上，化繁為簡。

3注重宣傳，為改革營造輿論氛圍

在政策宣傳方面，各地堅(jiān)持思想動(dòng)員和政策宣傳到位的原則，充分發(fā)揮電視媒體、微信平臺(tái)、官方網(wǎng)站和報(bào)刊等各種媒體的作用，多途徑廣泛深入宣傳相關(guān)政策和工作動(dòng)態(tài)，營造改革氛圍。例如，山西省河津市建立“五個(gè)一”（即一網(wǎng)、一欄、一榜、一冊、一信）平臺(tái)宣傳政策法規(guī)，鄉(xiāng)村統(tǒng)一收集疑難問題由市統(tǒng)一研究解答，通過提升群眾積極性達(dá)到改革政策家喻戶曉的效果;新疆阿克蘇市通過印制發(fā)放維漢兩種文字的宣傳材料、拍攝制作專題宣傳片，擴(kuò)大改革試點(diǎn)影響力。

在培訓(xùn)方面，采用理論學(xué)習(xí)、辦班培訓(xùn)、現(xiàn)場教學(xué)、專家授課、典型地區(qū)考察學(xué)習(xí)等方法，組織各級(jí)干部骨干深入學(xué)習(xí)政策、法規(guī)、經(jīng)驗(yàn)。例如，河南省濮陽市華龍區(qū)通過組織舉辦農(nóng)村改革“一把手”專題論壇轉(zhuǎn)變干部觀念;青海省澤庫縣不僅派人員參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和省級(jí)舉辦的培訓(xùn)，還組織相關(guān)人員考察學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn);新疆昌吉市通過市級(jí)培訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩教學(xué)、編發(fā)工作簡報(bào)，為改革試點(diǎn)提供人才支撐。

4撥付經(jīng)費(fèi)，為改革提供資金保障

各地為推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利開展，在財(cái)政專項(xiàng)列支工作經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金，以保障改革工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，山西省長治市屯留區(qū)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)列支工作經(jīng)費(fèi)600余萬元，并為產(chǎn)權(quán)制度改革辦協(xié)調(diào)解決集中辦公場所300多平方米，建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易大廳100多平方米;山東省淄博市淄川區(qū)區(qū)財(cái)政每年專項(xiàng)投入經(jīng)費(fèi)6 000萬元用于村居干部報(bào)酬和村居運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障，明確各級(jí)涉農(nóng)資金項(xiàng)目要從集體經(jīng)濟(jì)組織的渠道撥付和落實(shí)，打通社區(qū)服務(wù)、基層管理、政策落實(shí)、服務(wù)群眾“最后一公里”;青海省湟源縣縣財(cái)政在省財(cái)政撥付專項(xiàng)資金200萬元的基礎(chǔ)上配套改革工作經(jīng)費(fèi)5萬元;新疆阿克蘇市自籌經(jīng)費(fèi)12715萬元用于改革試點(diǎn)工作以緩解市財(cái)政緊張的窘境，為改革順利推進(jìn)提供保障。

（二）具體舉措

1清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提，其作用在于全面梳理集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用效益情況，通過建立健全登記、保管、使用、處置等制度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。各試點(diǎn)地區(qū)通過清產(chǎn)核資來摸清集體家底，界定資產(chǎn)權(quán)屬，并使用法律途徑強(qiáng)力收回各類欠款和違規(guī)占用的集體資產(chǎn)，以解決歷史陳欠和長期違規(guī)霸占集體資產(chǎn)資源的問題，達(dá)到了夯實(shí)改革物質(zhì)基礎(chǔ)的目的。

從樣本地區(qū)實(shí)踐來看，各地在工作推進(jìn)中秉承清查徹底、程序規(guī)范、過程公開、專業(yè)清查等基本原則，創(chuàng)新工作方式方法，均取得了一定制度性成果。例如，河南省濮陽市華龍區(qū)編制了“一冊十五表”，制定出臺(tái)指導(dǎo)意見;山西省沁水縣采用“十三步”工作法，聘請會(huì)計(jì)事務(wù)所全程把關(guān)，同時(shí)邀請老黨員、老會(huì)計(jì)、老監(jiān)委參與監(jiān)督和查漏補(bǔ)缺;山東省昌樂縣和淄博市淄川區(qū)研究出臺(tái)地方性法規(guī)，對(duì)集體資產(chǎn)較多或構(gòu)成復(fù)雜的村居采用邀請群眾代表參與和聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、測繪公司等）參與的方式來體現(xiàn)清查權(quán)威性和提高群眾滿意度，聘請律師對(duì)問題合同進(jìn)行清理和規(guī)范;山西省長治市屯留區(qū)按照清償、剝離、核銷等方式處置并表決公示集體資產(chǎn)中存在的“斷頭賬”問題，對(duì)涉及少數(shù)群眾的原農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)提留村統(tǒng)籌等往來款項(xiàng)問題，采用逐年扣減分紅的清償辦法確保集體資產(chǎn)不流失;新疆阿克蘇市采取政府購買服務(wù)的方式委托會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)清產(chǎn)核資結(jié)果專項(xiàng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)賬據(jù)、賬賬、賬款、賬表、賬實(shí)“五相符”，確保集體資產(chǎn)保值增值不流失。

2成員身份界定

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確認(rèn)成員身份是明晰集體資產(chǎn)歸屬的關(guān)鍵，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的基本民事權(quán)利。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快誘發(fā)人口流動(dòng)頻繁，使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜。那么成員身份的界定過程中，如何在確保農(nóng)村穩(wěn)定的前提下既能銜接已有改革又能適應(yīng)新形勢的要求至關(guān)重要。這就需要改革中的科學(xué)性和可操作性并存以降低有可能引發(fā)的矛盾。

從樣本地區(qū)實(shí)踐來看，此項(xiàng)工作進(jìn)展順利取決各地對(duì)堅(jiān)持基本原則、明確政策界限、充分依靠群眾三方面的把握。在此基礎(chǔ)上，各地因村施策差別化認(rèn)定方法，對(duì)原始取得、法定取得的成員資格認(rèn)定基本一致，對(duì)身份標(biāo)簽群體的成員資格保留規(guī)定高度一致，但在身份轉(zhuǎn)換人群的資格認(rèn)定中方式各有不同，且從成員資格喪失角度來看，中西部地區(qū)增加了保障生存的附加條款。例如，山西省采用身份界定“三公示”“三反復(fù)”等方式，其中沁水縣創(chuàng)新探索出“依法依規(guī)合理登記、世代農(nóng)戶上門登記、戶地分離詢函登記、群眾認(rèn)可大會(huì)登記、無戶無地不予登記”的工作辦法。山東省按照“市級(jí)定原則、村級(jí)定細(xì)則、民主定成員”的總體思路，采取“兩下兩上”定標(biāo)準(zhǔn)、“兩級(jí)”評(píng)審定成員的方式維護(hù)各類群體利益，對(duì)有爭議人員按照“依法依規(guī)、依民有序”的原則，由村級(jí)通過民主的方式解決。對(duì)于改革中有悖法律政策的做法，聘請律師全程介入，實(shí)現(xiàn)了公平公正民主決策與法律法規(guī)的有機(jī)統(tǒng)一。新疆采取“三上三下”步驟，問計(jì)于民、反復(fù)核實(shí)，做到不漏登一人、不錯(cuò)定一人，堅(jiān)決防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

3經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容和核心要義即有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，目的在于將集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為成員參與年終集體收益分配的依據(jù)。樣本各地根據(jù)集體資產(chǎn)狀況和土地資源稟賦等因素確定折股量化的資產(chǎn)和份額。主要做法是將改革試點(diǎn)集體資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)作為總股本折股量化到本集體成員，將集體各項(xiàng)經(jīng)營性資產(chǎn)原始價(jià)值加總作為總股本進(jìn)行折股量化，或遵循農(nóng)民意愿將未承包到戶的集體土地等資源性資產(chǎn)的面積以份額的形式明確到每位集體成員。

股權(quán)設(shè)置方面，集體股的設(shè)立與否及其比例并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，樣本地區(qū)僅青海省設(shè)置了集體股;在成員股的設(shè)置上，各地因村制宜設(shè)置了不同形式，如人口股、勞齡股、扶貧股、土地股、貢獻(xiàn)股等。股權(quán)管理方面，多數(shù)地方堅(jiān)持由群眾決定采取不以人口增減變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式，但浙江省和河南省打破傳統(tǒng)思維，創(chuàng)新采用靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合或靜態(tài)為主動(dòng)態(tài)為輔的管理方式，如表2所示。此外，浙江省德清縣、山東省鄒城市等地探索開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款，以金融創(chuàng)新拓展股權(quán)功能實(shí)現(xiàn)了股權(quán)管理信息化、流轉(zhuǎn)規(guī)范化和監(jiān)督制度化，為金融資本、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村搭建了平臺(tái)，通過激活股權(quán)權(quán)能，充分發(fā)揮其金融資產(chǎn)屬性，有效拓寬了集體經(jīng)濟(jì)組織成員生產(chǎn)、生活中的融資渠道。

4發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)成員的能力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從樣本地區(qū)的實(shí)踐成果來看，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織的重點(diǎn)在于做好組織登記賦碼和政經(jīng)分離的探索，部分地區(qū)在政經(jīng)分離的探索中大膽嘗試，逐步實(shí)現(xiàn)了選舉分離、職能分離和賬務(wù)分離。在此基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步探索了多種形式的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，如利用未承包到戶的資源集中開發(fā)或采用公開招投標(biāo)等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游;利用閑置房產(chǎn)設(shè)施和集體建設(shè)用地等為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全套生產(chǎn)性服務(wù);利用集體積累資金和政府幫扶資金等，以入股或參股龍頭企業(yè)、村村合作、村企聯(lián)手、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

改革推動(dòng)了鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、舊村改造、園區(qū)建設(shè)等多種發(fā)展模式，同時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理主體，通過建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)盤活集體資源、規(guī)范運(yùn)營，使集體資產(chǎn)能交易、能投資，有效解決了農(nóng)村集體資產(chǎn)長期存在的問題，加速了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)踐表明，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展基于因村制宜發(fā)揮資源優(yōu)勢，突出特色做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)才能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在市場中實(shí)現(xiàn)收益最大化。

（三）改革成效

1產(chǎn)權(quán)關(guān)系得以明晰，資產(chǎn)配置效率得以提升

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革摸清了農(nóng)村長期積累沉淀下來的存量集體資產(chǎn)的規(guī)模數(shù)量，通過理順資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系，促進(jìn)了“三權(quán)分離”，實(shí)現(xiàn)了股權(quán)管理的新模式。集體產(chǎn)權(quán)制度約束的重構(gòu)，在制度規(guī)范上賦予農(nóng)民更加清晰和完整的各項(xiàng)權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)利的人格化和價(jià)值化，同時(shí)在集體資產(chǎn)流失和保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益方面起到了監(jiān)督管理的作用，解決了一直以來收益分配不合理、監(jiān)督缺位、基層腐敗等問題。

產(chǎn)權(quán)改革提升了資源配置效率，有效降低了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，推動(dòng)更多要素流入農(nóng)村。在股份權(quán)能的改革探索中，各地不僅拓展了集體資產(chǎn)權(quán)能，更為其價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。例如，浙江省德清縣結(jié)合金融部門的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施股權(quán)抵押擔(dān)保制度，慎重選取合適的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保，有效拓寬了集體經(jīng)濟(jì)組織成員生活和生產(chǎn)的融資渠道;山東省鄒城市與銀行合作優(yōu)化貸款流程，開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款試點(diǎn)，農(nóng)村集體股權(quán)質(zhì)押貸款的發(fā)放將更多金融資本注入農(nóng)村市場，也為鄉(xiāng)村振興帶來了新的動(dòng)力。

2集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營模式得以創(chuàng)新，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得以提升

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，解決了長期禁錮集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列問題，激發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。各樣本地區(qū)創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營模式，以集體股份合作社、集體經(jīng)濟(jì)合作社、土地股份合作社、集體經(jīng)濟(jì)股份合作聯(lián)社等新型組織形式，重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)組織的管理主體，改變了原有集體資產(chǎn)的支配狀況。新型集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展，新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮了鄉(xiāng)村的資源整合和發(fā)展運(yùn)營的平臺(tái)載體功能，例如，以集體資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展、以集體成員資金入股集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展、以外部要素入股集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展等，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展能力在運(yùn)營模式的多元化發(fā)展中得以顯著提升。

各地通過提供生產(chǎn)和生活服務(wù)、購買政府公共服務(wù)和探索跨村合作發(fā)展等模式拓展了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑（見表3），實(shí)現(xiàn)了對(duì)外可與社會(huì)資本對(duì)接、對(duì)內(nèi)可盤活集體閑置資源、對(duì)上可承接和直接運(yùn)營各級(jí)政府項(xiàng)目、對(duì)下可組織分散化的村民。例如，山西省沁水縣以“產(chǎn)權(quán)改革+土地流轉(zhuǎn)”等模式引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集體收入5萬元以上的村達(dá)86%。浙江省德清縣以股份合作壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展新業(yè)態(tài)，村集體以“三資”作價(jià)入股方式合作聯(lián)營，吸引工商資本共同打造“企業(yè)+村集體+農(nóng)民”幸福圈。青海省澤庫縣成立了扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)，形成“一委二園三區(qū)64個(gè)單元”的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

3農(nóng)村基層治理效能得以提升，鄉(xiāng)村治理制度體系得到優(yōu)化

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)虛置和鄉(xiāng)村治理權(quán)力弱化的矛盾由來已久且持續(xù)加劇，集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)力交叉引致的村組干部尋租、監(jiān)督失控和分配不均嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，鄉(xiāng)村治理能力退化嚴(yán)重。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分工逐步明確，通過相互監(jiān)督、分工合作、相互配合阻斷了行政權(quán)力在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與利益分配過程中的過度干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理秩序隨集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而改善的良性循環(huán)。

各樣本地區(qū)在改革中充分尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用、將選擇權(quán)交于農(nóng)民，凡涉及集體成員資格界定、股權(quán)設(shè)置等重大事項(xiàng)均實(shí)行民主決策，讓農(nóng)民真正成為改革的參與者和受益人，保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。農(nóng)民的集體意識(shí)被喚醒，觀念得以轉(zhuǎn)變，并積極主動(dòng)參與到支持發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)中。例如，河南省濮陽市華龍區(qū)的村民可隨時(shí)隨地監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)務(wù)收支狀況，干群關(guān)系融洽發(fā)展。山東省淄博市淄川區(qū)實(shí)施股份經(jīng)濟(jì)合作社與村委會(huì)政經(jīng)分開，以財(cái)務(wù)核算為突破口逐步建立健全村集體經(jīng)濟(jì)有效治理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，基層治理得以完善。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的難點(diǎn)

根據(jù)上文分析，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍在有序推進(jìn)，且試點(diǎn)地區(qū)均已取得顯著成效，但從全國來看仍有一些共性問題或改革面臨的難點(diǎn)亟待解決。

（一）股權(quán)設(shè)置與管理

在股權(quán)設(shè)置問題上，關(guān)于集體股的存廢問題自改革以來爭議頗多，也是目前改革中最為棘手的難題。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）中僅提出了方向性要求，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但集體股設(shè)置與否關(guān)乎每位成員的切身利益，對(duì)改革的徹底性和成員權(quán)益的實(shí)現(xiàn)影響極大。全國范圍來看，多數(shù)地區(qū)以成員股為主不設(shè)集體股，小部分地區(qū)保留集體股甚至有的村集體股所占比例較高。調(diào)查顯示，改制較早、城鎮(zhèn)化程度較高且集體積累豐厚的集體經(jīng)濟(jì)組織傾向于保留集體股且占比較高，而改制較晚、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的地方通常不設(shè)集體股。[2]事實(shí)上，目前由集體股帶來的所有權(quán)虛置問題仍無法徹底解決，弊端明顯。一是監(jiān)管難度大且成本高，如果缺乏良好的監(jiān)管機(jī)制，集體股參與分紅后積累的資產(chǎn)易產(chǎn)生尋租腐敗的問題，既易受村干部控制，也可能面臨代理人侵吞集體資產(chǎn)的局面，導(dǎo)致農(nóng)民股份分紅數(shù)額較低，獲得感弱。二是設(shè)置集體股造成的產(chǎn)權(quán)歸屬不清，未來面臨二次改制和二次分配的問題，既為集體成員帶來更多負(fù)擔(dān)同時(shí)也對(duì)改革的深入進(jìn)行埋下隱患，且從股改完成地區(qū)來看這種負(fù)面效應(yīng)隨時(shí)間推進(jìn)愈加明顯。因此，在政策導(dǎo)向上是否應(yīng)考慮對(duì)股權(quán)設(shè)置進(jìn)一步明確統(tǒng)一，以個(gè)人股為主、不設(shè)集體股或明確界定集體股比例上限。針對(duì)目前現(xiàn)存的集體股，盡可能縮減比例，可采用將其調(diào)整為提取公積金或公益金、全部量化為成員股和降低集體股設(shè)置比例的方式予以適當(dāng)處理?！兑庖姟分袑?duì)于集體成員的退出與進(jìn)入管理，體現(xiàn)出來的是靜態(tài)管理方式。實(shí)踐中，大部分地區(qū)也傾向于靜態(tài)管理。但這種封閉性的靜態(tài)管理方式并不能匹配農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的趨勢，且家庭新增人口、集體企業(yè)引進(jìn)人才的流動(dòng)都有可能打破原有邊界，因此，股權(quán)的退出、轉(zhuǎn)讓辦法亟待完善。

（二）集體收益的分配和股權(quán)拓展

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更加注重集體成員的分紅問題，通過收益分紅提升集體成員的獲得感和幸福感。試點(diǎn)地區(qū)的清產(chǎn)核資和成員界定工作雖已完成，但很多地區(qū)在分配環(huán)節(jié)仍沿用改革前的舊辦法，未將集體成員（或戶）所持有的股份作為集體成員參與收益分配的依據(jù)，集體收益的分配權(quán)缺乏保障。改革要求建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，通過發(fā)放股權(quán)證書的方式將集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實(shí)處，然從全國范圍來看，各地股權(quán)頒證方面的做法各有不同，亟待中央層面給予指導(dǎo)性意見。如村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配、公積金和公益金提取比例、收益分配權(quán)的繼承、村干部的貢獻(xiàn)體現(xiàn)等方面的問題尚缺乏詳細(xì)的指導(dǎo)，無法實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益分配權(quán)。

改革雖已實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”卻并未充分體現(xiàn)出“賦能于民”，基本權(quán)利的獲得并不代表其擁有持續(xù)發(fā)展能力，農(nóng)民集體資產(chǎn)股份完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)仍面臨一定阻礙。目前各試點(diǎn)地區(qū)均賦予了集體成員對(duì)集體經(jīng)營性資產(chǎn)的占有權(quán)和收益權(quán)，但集體成員對(duì)于集體資產(chǎn)股份的有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)能如何實(shí)現(xiàn)以及怎樣維護(hù)都面臨障礙。多數(shù)地區(qū)雖在權(quán)能拓展方面建立了基本制度框架，但實(shí)施運(yùn)行仍需時(shí)間。主要體現(xiàn)在：股權(quán)退出方面，因缺乏資金或股權(quán)預(yù)期收益不明確而無法確定股權(quán)價(jià)值，使得村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有能力或意愿回購農(nóng)民的股權(quán);股份抵押方面，因擔(dān)心貸款不能如期償還而難以處置作為抵押和擔(dān)保物的股權(quán)，金融機(jī)構(gòu)參與缺乏主動(dòng)性且支持不到位，進(jìn)而抑制了集體資產(chǎn)的效能發(fā)揮;股權(quán)繼承方面，股權(quán)的繼承和轉(zhuǎn)讓明確限定在集體內(nèi)部范圍，雖短期內(nèi)有利于保持集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部穩(wěn)定性，但一定程度上限制了農(nóng)民將資產(chǎn)權(quán)利通過市場機(jī)制獲取更多收益，農(nóng)村集體資產(chǎn)的價(jià)值難以完全顯化，此外，股權(quán)的繼承也有可能破壞將股權(quán)封閉在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員中的改革原則。

（三）集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是產(chǎn)權(quán)制度改革的歸宿，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雖經(jīng)實(shí)踐探索形成了多種形式，但大部分地區(qū)的發(fā)展模式仍受規(guī)劃、土地等因素的制約，呈現(xiàn)出集體資源盤活不力、集體資產(chǎn)運(yùn)作不靈活等問題，陷入新項(xiàng)目難以引進(jìn)、老項(xiàng)目難以維持的窘境。全國范圍來看，集體經(jīng)濟(jì)薄弱村依然占比較大，優(yōu)良經(jīng)營性資產(chǎn)的缺乏迫使集體經(jīng)濟(jì)不得不以租賃物業(yè)為主，無收入來源或收入微薄且來源不穩(wěn)定，同時(shí)專業(yè)人才和相關(guān)政策的缺乏也使集體經(jīng)濟(jì)組織具有因盲目投資而發(fā)展后勁不足的問題，集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式和路徑亟待進(jìn)一步開拓。

我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)因集社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)于一體而具備社區(qū)公共性職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大既要同政府發(fā)揮作用相契合，又要與市場配置資源的決定性作用相契合，這就需要在改革中探索農(nóng)村集體公有制和市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行相結(jié)合的制度體系?，F(xiàn)實(shí)困境是改革雖已取得一定成效，但與發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)。改革之后新型集體經(jīng)濟(jì)雖發(fā)展模式多樣化，但總體上覆蓋面小、帶動(dòng)力不足、農(nóng)民收入增長激勵(lì)不足。究其原因：一是政策支持不足，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)、用地保障、資金扶持、金融信貸等方面缺乏完善的專項(xiàng)支持政策;二是新型集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委關(guān)系有待協(xié)調(diào)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織和村兩委難以實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離。股改前村“兩委”干部在集體經(jīng)濟(jì)組織中的支配地位在改制后并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，僅將原有的村級(jí)管理和組織結(jié)構(gòu)平移到股份合作社這一新的組織之中，然現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢要求鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)實(shí)現(xiàn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織和村“兩委”各司其職、功能互補(bǔ)、形成合力。因此，雖存在現(xiàn)實(shí)情況不得已而由人員交叉任職的情況，但也應(yīng)堅(jiān)持職責(zé)分離和功能分開，逐步完善集體經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。

四、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

先行試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，各地集體經(jīng)濟(jì)收入也日益增長，成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“重要成果”。雖然由中央到地方對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的支持力度空前強(qiáng)大，且各地創(chuàng)新模式層出不窮，但總體來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和運(yùn)行模式尚不成熟，各地農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚存在不同程度的誤區(qū)和疑慮，一些能夠支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場、體制、觀念等要素還遠(yuǎn)未具備，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然面臨困難和阻力。東部發(fā)達(dá)地區(qū)改革較早，試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富和成熟，在推進(jìn)改革中遇到的困難與挑戰(zhàn)有一定的共性特征，其解決問題的思路也具備示范推廣價(jià)值;西部地區(qū)改革較晚，屬于少數(shù)民族聚集地區(qū)，工作基礎(chǔ)較為薄弱，其試點(diǎn)典型的經(jīng)驗(yàn)可為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供一定思路;中部地區(qū)則代表了處于改革過程中的大多數(shù)區(qū)域的真實(shí)情況，反映了大部分地區(qū)在改革中面臨的實(shí)際問題。因此，對(duì)試點(diǎn)典型地區(qū)的有效做法進(jìn)行總結(jié)提煉并為其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)支撐就顯得極為必要。通過對(duì)試點(diǎn)典型地區(qū)的分析，可以得到如下啟示：

（一）改革重點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)分，差異化改革方式

我國各地農(nóng)村發(fā)展差別較大，在集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革中，部分試點(diǎn)地區(qū)早已開展過一輪改革，而部分試點(diǎn)地區(qū)則處于改革起步階段。因此，不同地區(qū)所面臨的壓力有所區(qū)別，產(chǎn)權(quán)改革思路應(yīng)區(qū)分重點(diǎn)，利用不同優(yōu)勢資源構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)、特有模式、特殊路徑，繼而實(shí)現(xiàn)改革的最優(yōu)狀態(tài)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)資源性資產(chǎn)規(guī)模較小，集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模龐大，地方政府在改革中的側(cè)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面，一是根據(jù)村莊前期的改革成果與問題，全面了解群眾現(xiàn)階段利益保障與發(fā)展訴求，規(guī)范相關(guān)制度設(shè)計(jì)以提升其適用性;二是如何在村莊集體資產(chǎn)不清和收益分配混亂等前提下，優(yōu)化使用集體經(jīng)營性資產(chǎn);三是應(yīng)傾向于將改革的創(chuàng)新空間留給市場，交由市場創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有效實(shí)現(xiàn)形式，政府輔以監(jiān)管和保護(hù)。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)極少，而資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，村民普遍對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革缺乏獲得感，村民利益訴求主要停留在明確和規(guī)范占有權(quán)的階段，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，屬于響應(yīng)、被動(dòng)式參與，因此宣傳發(fā)動(dòng)、提升改革意識(shí)極為必要。改革制度的設(shè)定路徑應(yīng)多以政府主導(dǎo)為主，適當(dāng)予以激勵(lì)。中部地區(qū)資源性資產(chǎn)相對(duì)規(guī)模大，經(jīng)營性資產(chǎn)不多，和西部地區(qū)同樣缺乏工業(yè)化條件，因此在總體上缺乏建設(shè)用地需求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量少且價(jià)值低，那么如何盤活用好資源性資產(chǎn)則是改革的重點(diǎn)。此外，中部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)正處于起步發(fā)展階段，村民對(duì)可預(yù)期的集體經(jīng)濟(jì)營收分紅收益已具備一定參與熱情，因此，在政府規(guī)范性制度要求之外，民主協(xié)商同樣重要，應(yīng)滿足不同利益主體差異化的利益訴求。基于此，在確保改革進(jìn)程與村莊演化進(jìn)程相匹配的前提下，各地應(yīng)注重探索差異化、多元化的改革方式，創(chuàng)造性落實(shí)改革目標(biāo)任務(wù)。

（二）以農(nóng)民主動(dòng)參與為基本方式，透明化管理方式

既然改革的受益主體是農(nóng)民，那么在改革中切實(shí)保障農(nóng)民各項(xiàng)基本權(quán)益，充分尊重其意愿才能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性，形成有效的內(nèi)生動(dòng)力。通過在改革中構(gòu)建農(nóng)民充分參與的制度機(jī)制，強(qiáng)化其主體地位和責(zé)任意識(shí)才能有效化解改革中存在的矛盾，提升改革效率。同時(shí)，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在堅(jiān)持改革基本原則前提下，將原則性與靈活性相結(jié)合創(chuàng)造性地制定并實(shí)施各階段任務(wù)的管理制度。在針對(duì)改革試點(diǎn)工作的后續(xù)推進(jìn)過程中，實(shí)行以村務(wù)公開、民主監(jiān)督、民主協(xié)商為主要內(nèi)容的民主管理與監(jiān)督，有效推進(jìn)民主管理制度化、規(guī)范化、程序化、透明化，并加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范，保證集體資產(chǎn)的安全完整、保值增值，防止集體資產(chǎn)流失。應(yīng)允許各地針對(duì)實(shí)際情況通過民主協(xié)商的途徑探索多樣化改革舉措形成重要改革合力，破解改革中存在的難題，從而構(gòu)建有效的改革激勵(lì)，當(dāng)然也要避免政策脫節(jié)，整體上注重各專項(xiàng)政策的連貫性以確保不同政策之間的協(xié)調(diào)性，激發(fā)改革的綜合效應(yīng)。

（三）有效處理改革過程中的重要關(guān)系

在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要處理好集體利益的代表人（村干部）與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營者之間的關(guān)系，避免村干部過多從事日常運(yùn)營;成員身份認(rèn)定過程中要處理好名義成員與實(shí)際成員的分配關(guān)系，避免現(xiàn)有成員的利益損失和新增成員的福利損失;理順集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)之間的職能關(guān)系，有序推進(jìn)政經(jīng)分離。充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，形成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與黨的基層組織建設(shè)之間互促互進(jìn)、良性循環(huán)的關(guān)系。此外，也應(yīng)處理好集體經(jīng)濟(jì)組織與其他市場主體的聯(lián)結(jié)關(guān)系，發(fā)揮好各自優(yōu)勢，通過多元主體的功能互補(bǔ)與合作共贏實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選準(zhǔn)路子是前提，自我“造血”是關(guān)鍵

拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑前提是建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，找準(zhǔn)本村發(fā)展優(yōu)勢、選準(zhǔn)發(fā)展思路則是首要任務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路既應(yīng)符合村情民意，又應(yīng)有自己的優(yōu)勢特色，更應(yīng)符合上級(jí)的定位和思路。但也應(yīng)明確，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，任何上級(jí)的投入和扶持都只是暫時(shí)的，初始階段的資金刺激和政策引導(dǎo)雖有利于集體經(jīng)濟(jì)的起步發(fā)展，但也要避免其發(fā)展成政策依賴型或長期扶持型的集體經(jīng)濟(jì)，只有增強(qiáng)自身的“造血”功能、造就自主發(fā)展型的集體經(jīng)濟(jì)才會(huì)越走越穩(wěn)并愈發(fā)壯大。

各地資源有限，稟賦各異，條件不同，在選擇產(chǎn)業(yè)的過程中既要因地制宜，也應(yīng)鏈?zhǔn)介_發(fā)，產(chǎn)業(yè)的配套發(fā)展才能提高產(chǎn)業(yè)的開發(fā)深度，因此在探索多渠道、多業(yè)態(tài)、多元化的發(fā)展模式時(shí)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃極為必要。通過構(gòu)建緊密的利益共享機(jī)制，將集體項(xiàng)目開發(fā)效益和投資商、村集體及其成員的利益有效掛鉤，將村集體、投資商和村民的資源資金資產(chǎn)充分整合，調(diào)動(dòng)各方參與村集體項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的積極性。同時(shí)，在健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系的基礎(chǔ)上，積極吸引工商資本下鄉(xiāng)，為集體經(jīng)濟(jì)薄弱村提供資金支撐和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)也應(yīng)更多地探索打破地域界限與行政邊界，在更廣范圍內(nèi)盤活集體資源資產(chǎn)以拓展有效路徑。此外，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑中，完善收益分配制度設(shè)計(jì)和建立市場化運(yùn)營新機(jī)制同樣關(guān)鍵，應(yīng)確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員工資報(bào)酬與貢獻(xiàn)相匹配，如可采用員工持股、期股期權(quán)、股權(quán)激勵(lì)等多種激勵(lì)方式，并輔以相應(yīng)的約束機(jī)制;在建立市場化運(yùn)營新機(jī)制方面，可考慮以具體項(xiàng)目為抓手，統(tǒng)籌考慮集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、項(xiàng)目特點(diǎn)與市場條件，引進(jìn)社會(huì)資本，確定項(xiàng)目運(yùn)作模式。

[注釋]① 數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展規(guī)劃司，“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展情況報(bào)告。

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The Practical Exploration and Enlightenment of the Reform

of Rural Collective Property Rights System

—Case Evidence from Typical Pilot Areas

ZhuoNa，ChaiZhihui

（College of Economics and Management， Inner Mongolia Agricultural University， Huhhot 010010，China）

Abstract： The reform of rural collective property right system is the basic premise for the development and expansion of rural collective economy. This is a major change in the field of rural property right system in China after socialism with Chinese characteristics has entered a new era. This paper takes 6 typical pilot areas as the cases， and finds that each region advances in an orderly way in the organizational leadership， standardized process， publicity and training， fund guarantee and other aspects， which means that the reform has achieved remarkable results; However， from a national point of view， there are still common problems that need to be solved in equity setting and management， the distribution of collective income and equity expansion， and the innovation of the effective realization form of collective economy. Therefore， further deepening the reform of rural collective property right system should focus on the following 4 aspects： distinguish the reform key points and differentiate reform modes; encourage farmers’ active participation and transparentize management mode; handle the important relationship in the reform process effectively; broaden the collective economic development path through choosing the right path and selfhematopoiesis.

Key words：rural collective property rights system; reform; practice; enlightenment

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）

收稿日期：2021-10-26

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（7206030114、71873072）;內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)?！扒嗄昕萍加⒉庞?jì)劃”（NJYT-19-B10）;內(nèi)蒙古自然科學(xué)基金項(xiàng)目（2020MS07022）;內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)校科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目（NJSY21455）;內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)高層次人才引進(jìn)科研啟動(dòng)項(xiàng)目（NDGCC2016-13）。

作者簡介：卓娜（1981—），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融、財(cái)政金融理論與政策;柴智慧（1987—），男，山西臨汾人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融、草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)。