國有土地上房屋征收條例完善性的研究

宋燾

摘 ?要：在現行的國有土地上房屋征收決定制度中，存在時效性的模糊、征收決定程序的繁瑣、公眾參與過少等問題。征收決定的司法審查主要以《國有土地上房屋征收與補償條例》為依據對合法性進行全面審查，因此，首先應當明確條例的完善性，為其提供正當性和合法性。

關鍵詞：征收決定;完善性;公眾參與

引言

國有土地上房屋征收問題可分為征收決定問題和征收補償問題。本文將以征收決定為主要論述，通過審視國有土地上房屋征收決定的現存問題，探討關于征收決定的合法性審查要件，并對征收決定合法性審查的完善提出建議，以此來完善我國國有土地上房屋征收與補償制度。

一、國有土地上房屋征收決定合法性的現存問題

在2011年《條例》審議通過之前，規(guī)范房屋征收的法律條文主要是《城市房屋拆遷管理條例》，在此基礎上，新的《條例》在征收主體、征收范圍、征收程序等多方面進行了修改，具有明顯的進步意義?！稐l例》為房屋征收行為構建了大致的法律框架，但該法律框架尚不能完全滿足和解決房屋征收的諸多法律問題[ ]，在國有土地上房屋征收的社會實踐及司法實踐中，仍然存在大量問題，且這些問題隨著社會經濟的發(fā)展逐年增長。主要體現在以下方面：

二、征收決定實體規(guī)范的缺陷

《條例》自2011年審議通過以來，已經施行了十一年之久，其中部分實體規(guī)定已經落后于現實發(fā)展，各省、自治區(qū)、直轄市等依據《條例》制定的《房屋征收實施意見》等規(guī)范性法律文件也與現實有所脫節(jié)，其中缺陷逐漸顯露。例如以下幾點：

1.征收要件的實體缺陷。以《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實施意見》為例，征收要件包括：項目批準文件、項目規(guī)劃意見、項目土地預審意見，涉及發(fā)展改革部門、規(guī)劃部門、國土資源部門等，手續(xù)繁瑣、且各要件有效期較短，逾期未開工且不延期的即行失效。這種繁瑣、短效的行政審批事項，為征收工作帶來了一定的困難。

2.暫停公告的實體缺陷。《條例》第十六條規(guī)定，房屋征收范圍確定后，

應當發(fā)布暫停公告，不得實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為;但《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實施意見》規(guī)定，除不得新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途外，還不得變更房屋權屬登記。一方面限制了市場經濟的自由流動，不符合被征收人的合法權益;另一方面不符合《民法典》等有關規(guī)定，缺少上位法依據，其合法性有待商榷。

3.強制執(zhí)行的實體缺陷?！稐l例》第二十八條規(guī)定，被征收人既不申請行政復議也不提起行政訴訟，又不搬遷的，行政機關可依法申請人民法院強制執(zhí)行。但條例并未明確規(guī)定被征收人被依法強制執(zhí)行后是否可以按照原有補償方案進行補償。最高院《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》對于此問題也并未做出明確規(guī)定。

三、國有土地上房屋征收決定合法性的完善

1、完善征收決定程序

目前，我國因征收決定引起的行政訴訟中，有很大一部分案件是因為程序合法問題引起的，從側面說明了我國征收決定制度中正當程序的不完善。征收決定的合法性應當強調完善征收決定作出的正當程序。嚴格按照程序規(guī)定作出征收決定。

2、修訂征收實體規(guī)范

除征收決定程序的完善外，還應當對存在缺陷、落后于發(fā)展的實體規(guī)范進行修訂。結合上述問題，筆者認為應當做出以下修訂：

（1）簡化征收要件的審批。北京市《實施意見》指出，要優(yōu)化征收程序、簡化審批手續(xù)。因此，對于征收要件涉及部門較多、程序繁瑣的問題，筆者認為可以開展“一站式”辦理、統(tǒng)一集中辦理等方式，簡化審批手續(xù)，并適當延長各手續(xù)、各文書的有效期限。

（2）限定暫停公告的范圍。對于房屋征收范圍確定后的暫停公告，應當符合“比例原則”，暫停公告所限定的范圍應當以限制被征收人不當增加補償費用為界限，而不應當限制其它保證被征收人正常生活的行為，以及符合法律法規(guī)的房屋交易等物權行為。

（3）明確強制執(zhí)行的補償?！稐l例》并未明確規(guī)定強制執(zhí)行后是否可以按照原補償決定方案進行補償，但筆者認為，可以認定強制執(zhí)行后應當按照征補決定進行補償。理由在于：一方面，從“目的解釋”來看，申請強制執(zhí)行的對象為“征收補償決定”，是指行政機關已經作出的補償決定;另一方面，從“體系解釋”來看，《條例》規(guī)定強制執(zhí)行申請書附具補償金額，對于強制執(zhí)行后是否可以按照原方案進行補償的問題，更重要的是應通過立法對其進行規(guī)定，提供明確的法律依據。

四、對于征收補償過程中監(jiān)管機制的規(guī)范與審查

《條例》作為征收補償工作中唯一依據，在進行征收補償工作中起到關鍵作用，然而，在實踐當中扔出現很多漏洞被發(fā)現并詬病，需要規(guī)范并加以審查。

從2011年至今，法院審理各種由于征收拆遷造成國家損失及被征收人財產損失的案件多不勝數，2019年北京市朝陽區(qū)分鐘寺征收項目出現的問題就體現出了條例需要完善性的必要點，造成國有資產流失及眾多被征收人個人財產損失等情況，更是對多名參案人員進行了抓捕和審理。

根據上述情況，建議條例中應加大對于征收項目中過程性的監(jiān)督審查和對工作人員在工作中職能審查，并建議紀委監(jiān)察部門及審計部門全程跟進征收項目，對于項目的每一步進行過程性全面監(jiān)督和審查，及時糾正根源性錯誤，對發(fā)現的問題及時整改，既能保證國有資產和被征收人的資產流失，又能保證工作人員的個人安全。

五、結語

《條例》作為國有土地上房屋征收與補償的具體辦法，為我國的房屋征收制度構建了大致的法律框架，但這種框架并不能完全滿足我國經濟社會發(fā)展的現實需要，因房屋征收決定引發(fā)的社會問題不容忽視。房屋征收決定涉及重大公共利益，應當對其合法性進行嚴格審查，一方面，要完善征收決定制度中的各項程序，建立征收聽證制度，為征收決定提供正當性和合法性，切實保護行政相對人的財產和其它權益;另一方面，要及時對現行《條例》及其相關配套條文中存在漏洞及落后的地方進行修訂，以符合現代社會發(fā)展的需要。

參考文獻

[1] 焦清揚.國有土地上房屋征收的立法透析與制度反思[J].河南財經政法大學學報，2016（1）.

[2] 王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009（2）.

[3] 劉云華.行政程序法的價值與功能[J].求實，2011（12）.

[4] 劉東亮.拆遷亂象的根源分析與制度重整[J].中國法學，2012（5）.

[5] 房紹坤.論征收中“公共利益”界定的程序機制[J].法學家，2010（6）.

[6] 王名揚.美國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1995.