西藏民航“十四五”展望及思考

□ 中國國際航空股份有限公司西藏分公司 羅 勇/文

今年是西藏民航開航57周年，伴隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，西藏民航發(fā)生了翻天覆地的變化。

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，雖然西藏民航也受到很大影響，但其受影響程度和恢復(fù)的速度均有別于國內(nèi)很多區(qū)域，2020年共保障航班起降4.9萬架次、完成旅客吞吐量515.4萬人次，相當(dāng)于2019年的93.5%、89.6%；2021年旅客吞吐量首破600萬人次，超過2019年575萬人次的水平，這也反映了西藏民航客源的韌性和特殊性。本文在分析西藏人口分布特征和西藏民航“十三五”特點基礎(chǔ)上，對“十四五”時期西藏民航，特別是客運(yùn)方面進(jìn)行展望并提出一些建議思考。

西藏人口分布特征

西藏是全國藏族居民最集中的地區(qū)。2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，西藏全區(qū)常住人口364.81萬，其中，藏族人口為313.79萬人。西藏是中國人口最少，密度最小的省區(qū)。全區(qū)人口分布很不平衡，主要集中在西藏南部和東部。西藏全區(qū)常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為130.34萬人，占35.73%，成為民航穩(wěn)定客源的基礎(chǔ)；居住在鄉(xiāng)村的人口為234.47萬人，占64.27%。與2010年相比，雖然城鎮(zhèn)人口比重提高13.06個百分點，但城鎮(zhèn)化率仍然較低，這也成為民航未來客源的潛力所在。

西藏民航“十三五”回顧

“十三五”時期，西藏民航累計運(yùn)輸起降23.1萬架次、完成旅客吞吐量2483.7萬人次、年均增長14%，增速位居西南地區(qū)前列，超過同期全國增速3個百分點。

2020年，西藏民航國際國內(nèi)航線總數(shù)達(dá)141條，通航城市67個，巳形成東向（成都、重慶）和北向（西安）兩條空中快速通道及成都和重慶兩條日均10班以上的航空快線。執(zhí)飛航空公司達(dá)到11家，形成傳統(tǒng)航空公司和低成本航空公司組成的多元化航空公司體系，其中西藏航空公司作為基地航空公司，市場份額處于領(lǐng)先地位；低成本航空市場份額約9%，接近全國平均水平。

“十三五”時期，西藏民航呈現(xiàn)如下特點：

一是旅客吞吐量增速較快，2020年受疫情影響較小且恢復(fù)較快，航空需求較為穩(wěn)定。

二是航班量和旅客量在五個民用機(jī)場分布不均（見圖1和圖2）。

三是五個民用機(jī)場的運(yùn)營情況差距很大（見表1）。

圖1：西藏全區(qū)民航機(jī)場起降架次占比統(tǒng)計

圖2：西藏全區(qū)民航機(jī)場旅客吞吐量占比統(tǒng)計

從表1可看出，五個機(jī)場的整體客座率都不高，且淡旺季明顯，其旺季主要集中在年底年初在藏外來人員返鄉(xiāng)和7～9月旅游旺季。阿里、日喀則、林芝航班客座率及班均旅客量偏低，淡旺季更加明顯。

四是航線網(wǎng)絡(luò)不夠完善。據(jù)民航西藏自治區(qū)管理局（以下簡稱“西藏區(qū)局”）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，拉薩到國內(nèi)城市的通航點較少、覆蓋國內(nèi)機(jī)場不足20%，省會城市或直轄市直航率僅為48%；航班頻次不高，76%的航線日均班次不到1班，且經(jīng)停航線較多，航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性不足；拉薩僅有1條國際地區(qū)航線（加德滿都）；區(qū)內(nèi)只開通了拉薩—邦達(dá)、拉薩—阿里航線，且航班量不足，拉薩的區(qū)域性樞紐功能發(fā)揮還不夠充分。

四是基地航空公司少。目前只有西藏航空作為基地公司，其機(jī)隊規(guī)模偏小，加之正在加快拓展區(qū)外航線、國際航線，導(dǎo)致藏區(qū)相關(guān)航線頻次下降，便捷性相對不足。

五是拉薩機(jī)場地面交通對周邊地區(qū)輻射能力不足，交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善，綜合交通運(yùn)輸服務(wù)體系不健全。

六是民航體制存在一定制約。西藏區(qū)局直接承擔(dān)拉薩機(jī)場運(yùn)行保障工作，未單獨設(shè)立機(jī)場運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，造成政府監(jiān)管與企業(yè)管理職能重疊，不利于拉薩機(jī)場管理水平和運(yùn)行質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

表1：西藏全區(qū)民航機(jī)場“十三五”時期運(yùn)營情況對比

西藏民航“十四五”展望

西藏“十四五”規(guī)劃提出堅持實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，著力構(gòu)建“一核一圈兩帶三區(qū)”發(fā)展新格局，做大做強(qiáng)拉薩核心增長極，打造三小時經(jīng)濟(jì)圈，加強(qiáng)鐵路、公路、航空、管道、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快進(jìn)出藏綜合運(yùn)輸通道建設(shè)，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式有機(jī)銜接，構(gòu)建以鐵路、高等級公路和運(yùn)輸機(jī)場為骨干，普通國省道為主體的區(qū)際綜合交通運(yùn)輸體系。建設(shè)重要的國際文化旅游城市、面向南亞開放的區(qū)域中心城市。著力推動七大產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)增加值年均增長10%以上，其中，旅游收入年均增長10%以上。全面提升對外開放水平，建設(shè)面向南亞開放的重要通道，積極推動“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)合作帶”、高原絲綢之路、岡底斯國際旅游合作區(qū)、跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)日喀則、阿里建設(shè)面向南亞開放的中心城市。預(yù)計到“十四五”末，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入達(dá)到或接近全國平均水平。

目前，國家部委、央企、自治區(qū)均對西藏“十四五”的發(fā)展提出了具體的目標(biāo)和實現(xiàn)路徑，可以預(yù)期“十四五”西藏民航客運(yùn)市場必將迎來新的發(fā)展機(jī)會。

2021年5月28日，在民航援藏工作會議上，民航局與西藏自治區(qū)人民政府正式簽署《關(guān)于促進(jìn)西藏民航高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議》。協(xié)議涵蓋了完善運(yùn)輸機(jī)場布局、推進(jìn)智慧民航建設(shè)、提升空管保障能力等16個方面的內(nèi)容。針對下一步民航援藏重點工作，民航局馮正霖局長從航空安全、航線網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、通用航空、黨建五個方面提出了明確要求。

這些要求為“十四五”西藏民航的發(fā)展指明了方向，在機(jī)場數(shù)量快速增長和加快推進(jìn)體制機(jī)制改革的背景下，西藏民航“十四五”時期年旅客吞吐量有望破千萬。

（一）機(jī)場建設(shè)

西藏機(jī)場“3＋1”（新建定日、普蘭、隆子支線機(jī)場＋拉薩機(jī)場二跑道建設(shè)）援建項目已正式啟動。隆子機(jī)場、定日機(jī)場、普蘭機(jī)場將分別在2022年至2024年投入使用。屆時，西藏全區(qū)運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量將達(dá)到8個，形成以拉薩機(jī)場為核心，其他機(jī)場協(xié)同發(fā)展的“1＋7”西藏機(jī)場體系，實現(xiàn)在地面交通100公里或1.5小時的車程范圍內(nèi)，覆蓋全區(qū)75%以上的人口。

在新擴(kuò)建機(jī)場的同時，日喀則機(jī)場將作為備降場，當(dāng)雄機(jī)場將恢復(fù)民用功能，將更好地保障拉薩機(jī)場的運(yùn)營；拉薩貢嘎機(jī)場國際和地區(qū)航站樓將搬遷改造，為未來的國際和地區(qū)航班提供更好的服務(wù)和保障。

（二）體制改革

按照計劃，2022年一季度西藏區(qū)局將完成政企分開的體制機(jī)制改革，機(jī)場、空管將從區(qū)局中剝離并獨立運(yùn)行，這將為西藏民航注入新的活力。

（三）旅客運(yùn)輸量

在“十四五”西藏社會經(jīng)濟(jì)全面提速、綜合交通運(yùn)輸體系不斷完善、旅游業(yè)不斷發(fā)展的大背景下，西藏民航必將迎來快速發(fā)展的機(jī)遇。根據(jù)西藏區(qū)局的預(yù)測，在中觀情景下，2025年西藏民航年起降架次達(dá)到7萬架次，旅客需求將達(dá)到1100萬人次，拉薩機(jī)場年旅客吞吐量突破900萬人次，年均增幅超過10%；在樂觀情景下，2025年西藏民航年起降架次達(dá)到10萬架次，旅客需求則將達(dá)到1300萬人次，拉薩機(jī)場旅客吞吐量有望突破1000萬人次。

西藏民航“十四五”發(fā)展思考

面對“十四五”西藏社會經(jīng)濟(jì)全面提速和西藏民航快速發(fā)展的機(jī)遇，必須認(rèn)真分析制約西藏民航發(fā)展因素，切實解決存在的問題，才能抓住機(jī)會，乘勢而上。

（一）完善航線網(wǎng)絡(luò)

1.拓展拉薩相關(guān)航線的寬度、加密航班厚度，強(qiáng)化拉薩區(qū)域性樞紐。相比國內(nèi)其他區(qū)域樞紐，拉薩機(jī)場航線網(wǎng)絡(luò)連通水平相對較低、國際化程度偏低。為此，還需要進(jìn)一步完善航線網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建省會城市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市、重點旅游城市為骨干的航線網(wǎng)絡(luò)，鞏固打造拉薩到成都、重慶、西安、昆明等市的航班航空快線。構(gòu)建以航空快線為骨干，廣覆蓋、深通達(dá)的國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)。

2.增加林芝航線的寬度，鞏固林芝機(jī)場進(jìn)出藏“第二條通道”地位。

3.增加拉薩的國際航線數(shù)量。緊跟西藏對外開放步伐，支撐西藏融入“一帶一路”倡議，構(gòu)建面向東南亞開放的空中通道，適時開通香港、南亞、新加坡等國際（地區(qū)）航線。

4.構(gòu)建區(qū)內(nèi)中轉(zhuǎn)航線網(wǎng)絡(luò)。在保持拉薩—坤沙、拉薩—邦達(dá)航線并加密航班的同時，著手拉薩—定日、拉薩—普蘭航線開通的前期市場分析，做好開航準(zhǔn)備；充分考慮各機(jī)場天氣等運(yùn)行因素，統(tǒng)籌航班時刻，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)機(jī)場當(dāng)日可以經(jīng)拉薩中轉(zhuǎn)的航線網(wǎng)絡(luò)。同時，鑒于區(qū)內(nèi)航線的班均旅客量偏低，應(yīng)關(guān)注和支持小型機(jī)，如ARJ21飛機(jī)的投運(yùn)工作。

5.增加基地公司數(shù)量。推進(jìn)高高原運(yùn)行實力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的基地航空公司引入工作，以助力拓展拉薩航線網(wǎng)絡(luò)；有序引入通用航空、支線航空公司入駐，以助力拓展區(qū)內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)。

6.完善拉薩機(jī)場樞紐功能。增強(qiáng)拉薩貢嘎機(jī)場候機(jī)樓內(nèi)服務(wù)功能，打造遠(yuǎn)程值機(jī)、行李快遞、行李直掛等“出行即服務(wù)＂的服務(wù)體系；推出“空、地、鐵、通”綜合交通聯(lián)運(yùn)，打造“經(jīng)拉飛”產(chǎn)品，提升拉薩貢嘎機(jī)場航空服務(wù)的輻射范圍，助力拉薩區(qū)域樞紐建設(shè)。

（二）加強(qiáng)通用航空建設(shè)

由于西藏地域遼闊，經(jīng)濟(jì)和人員分布不均衡，應(yīng)加快推動全區(qū)通用航空服務(wù)體系進(jìn)一步完善，以改善偏遠(yuǎn)地區(qū)交通可達(dá)性，推進(jìn)基本航空服務(wù)均等化；推動覆蓋主要人口聚集區(qū)和災(zāi)害多發(fā)區(qū)的響應(yīng)時間低于1小時的通用航空應(yīng)急救援體系逐步形成，提升西藏應(yīng)急處突能力。

1.構(gòu)建通用航空監(jiān)管機(jī)制。完善西藏區(qū)局監(jiān)管職能，加強(qiáng)通用航空市場監(jiān)管，規(guī)范通用航空市場秩序。重點管控載客類運(yùn)行，放寬其他類運(yùn)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

2.加快完善通航保障體系。推進(jìn)拉薩航空應(yīng)急救援基地、林芝波密通用機(jī)場建設(shè)，加快昌都、林芝察隅等地區(qū)通用機(jī)場選址工作。在國道沿線、主要景區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、主要牧區(qū)、主要醫(yī)療點、交通樞紐節(jié)點、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)等布局直升機(jī)起降點。鼓勵林芝、阿里、日喀則等地區(qū)利用已有機(jī)場通用航空功能區(qū)開展通航載客業(yè)務(wù)。建立運(yùn)輸機(jī)場與通用機(jī)場在導(dǎo)航、氣象、維修、航油等資源方面的共享機(jī)制。鼓勵支持面向高高原通用航空飛行器，如AC311A直升機(jī)、10～29座短途運(yùn)輸機(jī)型的研發(fā)與驗證飛行。

3.建設(shè)通用航空服務(wù)體系。推進(jìn)低空空域管理體制改革，釋放非關(guān)鍵地區(qū)低空空域，打造“一站式”飛行服務(wù)平臺。強(qiáng)化科技支撐，推進(jìn)ADS-B、北斗導(dǎo)航、多點定位等新技術(shù)在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用。建立支線機(jī)場通用航空運(yùn)行指揮機(jī)制，實現(xiàn)精細(xì)化調(diào)配。

4.有序推進(jìn)新建通航機(jī)場項目前期工作，推進(jìn)形成布局合理、輻射全區(qū)的西藏通航機(jī)場群。

5.打造旅游觀光、高端定制、醫(yī)療救護(hù)、航空攝影等通用航空產(chǎn)品，助力西藏旅游發(fā)展。

（三）加強(qiáng)機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)

1.加快建設(shè)拉薩機(jī)場航站區(qū)改擴(kuò)建工程及第二跑道新建工程、昌都機(jī)場航站區(qū)改擴(kuò)建工程，以有效緩解機(jī)場核心保障資源緊張局面；推進(jìn)日喀則、阿里機(jī)場改擴(kuò)建工程，提升基礎(chǔ)設(shè)施保障水平；加強(qiáng)拉薩機(jī)場國際航站樓和口岸聯(lián)檢服務(wù)區(qū)建設(shè)，加快阿里機(jī)場航空口岸配套設(shè)施建設(shè)步伐，提升西藏航空口岸通關(guān)保障能力。

2.協(xié)同做好拉薩機(jī)場軌道交通線路、林芝機(jī)場和昌都機(jī)場與川藏鐵路車站交通互聯(lián)互通、昌都機(jī)場連通市區(qū)的高速公路研究。持續(xù)健全服務(wù)西藏機(jī)場群的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，拓展航空旅客的輻射范圍。

（四）提升空管保障能力

結(jié)合新建支線機(jī)場及拉薩機(jī)場新增跑道，持續(xù)優(yōu)化空域資源及終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)。探索空域精細(xì)化管理工作思路，提升空域資源利用水平。加強(qiáng)人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)在空域效能、輔助預(yù)警、協(xié)同運(yùn)行等方面的應(yīng)用，推進(jìn)西藏機(jī)場遠(yuǎn)程塔臺系統(tǒng)技術(shù)研究，提升機(jī)場管理智慧化水平。

（五）加強(qiáng)政策支持

1.深化軍民融合發(fā)展。協(xié)同構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、運(yùn)行協(xié)同、資源共享”的西藏軍民融合發(fā)展機(jī)制。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)對接，構(gòu)建機(jī)場運(yùn)行和應(yīng)急保障資源的共建共享機(jī)制。

2.爭取國家部委支持。加快推進(jìn)西藏的機(jī)場、空管等建設(shè)項目，加大對環(huán)境改善、技術(shù)改造等方面支持力度；爭取時刻政策支持，西藏至西南地區(qū)航線不納入時刻總量限制；爭取將西藏航線納入到“基本航空服務(wù)”計劃，加大資金扶持力度；爭取航權(quán)政策，支持拉薩有序拓展國際及地區(qū)航線；鑒于高高原機(jī)場運(yùn)行成本高、淡旺季明顯的特點，給予西藏航線運(yùn)價的更大調(diào)整權(quán)，保障這些航線的盈利能力，以調(diào)動航空公司的積極性；嚴(yán)格執(zhí)飛西藏航線航空公司的資格審查和數(shù)量控制，限制安全管理不佳的航空公司執(zhí)飛。

3.爭取西藏自治區(qū)政府支持。推進(jìn)西藏自治區(qū)政府統(tǒng)籌相關(guān)部門，建立西藏民航發(fā)展聯(lián)系會議制度，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃銜接、項目審批、資金扶持、人才引進(jìn)等西藏民航建設(shè)發(fā)展的重大問題。重點加強(qiáng)對機(jī)場綜合交通配套、專業(yè)人才引進(jìn)、應(yīng)急保障資源配置和警務(wù)協(xié)同等方面的支持力度。推進(jìn)西藏自治區(qū)出臺地方法規(guī)，保護(hù)機(jī)場發(fā)展土地空間、凈空和電磁環(huán)境，建立機(jī)場周邊建設(shè)項目聯(lián)合審批機(jī)制。

4.加強(qiáng)航線的精準(zhǔn)補(bǔ)貼。加大對基地公司、重點航線、區(qū)內(nèi)支線、通用航空補(bǔ)貼力度，以完善航線網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)化淡季補(bǔ)貼，由于西藏民航市場淡旺季明顯，在淡季時，部分航空公司大幅減少運(yùn)力投入，為此，應(yīng)強(qiáng)化淡季精準(zhǔn)補(bǔ)貼，保持航班的穩(wěn)定；增加對于安全管理嚴(yán)格的航空公司進(jìn)行專項獎勵；取消對特定人群的票價優(yōu)惠和執(zhí)行此政策的航空公司的補(bǔ)貼，以解決旅客公平性問題，更好發(fā)揮市場決定性作用。

5.切實解決西藏民航“招人難”和“留人難”的問題。完善幫扶機(jī)制，構(gòu)建制度化的對口援藏機(jī)制，切實解決人才資源瓶頸問題。由于西藏地處高原，工作環(huán)境惡劣，待遇相比于內(nèi)地同等崗位不占優(yōu)勢，導(dǎo)致對內(nèi)地民航人才的吸引力有所降低，西藏民航核心技術(shù)崗位“招人難”“留人更難”的問題凸顯，建議在高原補(bǔ)貼、職業(yè)發(fā)展、福利政策等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，出臺更具有吸引力的政策，切實解決空管、氣象、機(jī)務(wù)、通信導(dǎo)航等崗位技術(shù)人員難找且流失嚴(yán)重的問題，以確保西藏民航的健康、穩(wěn)定發(fā)展。