民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理提質(zhì)增效分析

□ 中國民航管理干部學(xué)院 楊 琳/文

預(yù)算績效是指預(yù)算資金通過分配、使用各環(huán)節(jié)最終所能實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是一種“注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”的新型管理方式。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本。

黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！笆奈濉币?guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)提出要加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌、中期財(cái)政規(guī)劃管理，深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“全面實(shí)施績效管理”和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，民航局發(fā)布了一系列預(yù)算績效管理文件，加強(qiáng)民航預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確了預(yù)算績效管理的總體要求、重點(diǎn)工作和保障措施，為民航行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算績效管理指明了方向。同時，民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理面臨尚未完全覆蓋、缺乏內(nèi)部監(jiān)督約束和信息公開有待規(guī)范等問題，迫切需要進(jìn)一步加大對民航行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理方面的研究。本文結(jié)合民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，歸納預(yù)算績效管理應(yīng)堅(jiān)持的原則，明確預(yù)算績效管理要實(shí)現(xiàn)的功能，提出關(guān)于推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的具體建議。

民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）民航全面預(yù)算績效管理制度體系初步形成

民航局高度重視預(yù)算績效管理工作，按照“全方位、全過程、全覆蓋”的指導(dǎo)理念，堅(jiān)持試點(diǎn)先行與制度轉(zhuǎn)化相結(jié)合，初步建立了民航全面預(yù)算績效管理制度體系（見表1），并針對績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等作出具體規(guī)定。民航行政事業(yè)單位普遍結(jié)合自身業(yè)務(wù)發(fā)展，完善績效管理流程，制定了本單位的預(yù)算績效管理辦法。在民航局的指導(dǎo)下，各級預(yù)算單位注重積累，及時反饋，健全共性的績效指標(biāo)框架和具有民航行業(yè)特色的績效指標(biāo)體系，共同推進(jìn)民航績效工作的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

（二）民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

“十三五”時期以來，在民航強(qiáng)國戰(zhàn)略進(jìn)程的推進(jìn)實(shí)施中，行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與民航財(cái)政保障之間的矛盾更加凸顯，尤其是2020年以來，新冠肺炎疫情對行業(yè)帶來嚴(yán)重沖擊，加劇了民航發(fā)展基金的收支矛盾和支出結(jié)構(gòu)固化。目前，民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的主要問題表現(xiàn)在三個方面：

1.預(yù)算績效管理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理基本按照“以點(diǎn)帶面，逐步推開”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。預(yù)算績效管理已基本覆蓋財(cái)政資金，需逐步將所有財(cái)政資金和非財(cái)政資金納入預(yù)算績效管理范圍。目前項(xiàng)目支出已全部納入預(yù)算績效管理，但單位整體支出預(yù)算績效管理工作仍處于試點(diǎn)階段，尚未全面推行。從資金管理層面和實(shí)施對象層面，民航預(yù)算績效管理需“擴(kuò)圍”。

2.預(yù)算績效管理缺乏內(nèi)部監(jiān)督約束。目前大多數(shù)民航行政事業(yè)單位由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算并開展預(yù)算績效評價工作，這種“自我設(shè)置績效、自我績效評價”的狀況不符合“預(yù)算績效管理和預(yù)算管理適度分離”的內(nèi)部控制要求，嚴(yán)重缺乏單位內(nèi)部的監(jiān)督約束機(jī)制，無法達(dá)到預(yù)算績效管理的預(yù)期效果。

3.預(yù)算績效信息公開有待規(guī)范?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出了預(yù)算績效管理要“堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、公開透明”的基本原則。目前部分單位對預(yù)算績效信息公開抱有消極情緒，處于被相關(guān)法律法規(guī)和上級主管單位強(qiáng)制要求公開的狀態(tài)，且預(yù)算績效信息公開僅涉及個別重點(diǎn)項(xiàng)目。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效信息公開的范圍需進(jìn)一步擴(kuò)大，其內(nèi)容及形式均需更加規(guī)范。

民航行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的原則與功能分析

表1：民航全面預(yù)算績效管理制度體系

（一）預(yù)算績效管理的原則

1.目標(biāo)導(dǎo)向原則。民航行政事業(yè)單位深化預(yù)算績效管理要堅(jiān)持以目標(biāo)為導(dǎo)向，各項(xiàng)任務(wù)要基金圍繞民航重要戰(zhàn)略部署和預(yù)算單位的總體目標(biāo)、中期戰(zhàn)略規(guī)劃。各級預(yù)算單位應(yīng)細(xì)化分解任務(wù)目標(biāo)，定期或不定期查驗(yàn)各項(xiàng)績效目標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行情況，分析存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)增長點(diǎn)或突破點(diǎn)，從而相應(yīng)地調(diào)整規(guī)劃或修正預(yù)算，確保各項(xiàng)政策落地并達(dá)到預(yù)期效果。

2.結(jié)果導(dǎo)向原則?！盎ㄥX必問效，無效必問責(zé)”已成為民航預(yù)算安排的重要準(zhǔn)則之一。民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，就是注重追求預(yù)算資金使用帶來的“績”和“效”，把提高預(yù)算績效的觀念貫穿于各項(xiàng)工作中，科學(xué)合理地優(yōu)化資源配置。需要強(qiáng)調(diào)，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，不等于簡單追求可量化的近期成果，也要考慮中長期產(chǎn)生的效益。

3.分級分類原則?，F(xiàn)行的預(yù)算績效管理分為三個層級：中央部門層級、中間預(yù)算單位層級和基層預(yù)算單位層級。不同預(yù)算績效管理層級應(yīng)職責(zé)明確，相互銜接；預(yù)算績效可按實(shí)施主體和資金性質(zhì)分類管理。從實(shí)施主體角度，劃分為整體支出預(yù)算績效管理和項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理；從資金性質(zhì)角度，劃分為一般公共預(yù)算績效管理、政府性基金預(yù)算績效管理和非財(cái)政撥款預(yù)算績效管理等。針對實(shí)施主體和資金性質(zhì)的不同特點(diǎn)，預(yù)算績效應(yīng)分類管理，各有側(cè)重。

4.權(quán)責(zé)匹配原則。傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理側(cè)重于績效壓力層層向下傳導(dǎo)，重責(zé)任、輕賦權(quán)，導(dǎo)致各級預(yù)算單位出現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系不匹配的現(xiàn)象。民航行政事業(yè)單位深化預(yù)算績效管理應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)匹配的原則，重點(diǎn)優(yōu)化完善各級預(yù)算單位的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，賦予各級預(yù)算單位與責(zé)任相匹配的預(yù)算管理權(quán)、資金管理權(quán)，保障其在履行預(yù)算績效管理職責(zé)時具備一定程度的主動性、能動性和靈活性。

（二）預(yù)算績效管理的功能

民航行政事業(yè)單位推進(jìn)深化預(yù)算績效管理，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)控約束和優(yōu)化資源配置等功能。

1.目標(biāo)管理功能。預(yù)算單位將總體戰(zhàn)略、中期發(fā)展規(guī)劃細(xì)化為具體的年度工作目標(biāo)或任務(wù)計(jì)劃，通過實(shí)施事前預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置、事中績效運(yùn)行監(jiān)控、年度績效評價和事后運(yùn)行政策評價的全過程預(yù)算績效管理，確保預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。并在全過程預(yù)算績效管理中引入動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)過程中的運(yùn)行監(jiān)控和年度評價，為各級預(yù)算單位管理者提供決策依據(jù)，及時調(diào)整年度預(yù)算或是下一年度預(yù)算績效目標(biāo)。

2.溝通協(xié)調(diào)功能。在制定績效目標(biāo)、編制全面預(yù)算的過程中，要及時與上級主管部門溝通，加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部職能部門和業(yè)務(wù)部門的協(xié)同配合。例如提高預(yù)算單位整體目標(biāo)與內(nèi)部部門分解細(xì)化目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)性與一致性，各部門相互溝通目標(biāo)計(jì)劃及相關(guān)需求，及時準(zhǔn)確評估其他部門的各項(xiàng)變動對本部門目標(biāo)計(jì)劃及相關(guān)需求的影響，使單位整體行動一致，形成協(xié)同效應(yīng)。

3.監(jiān)控約束功能。有效的監(jiān)督控制和責(zé)任約束有助于提升預(yù)算績效管理的規(guī)范性，這一功能可借助上級主管單位或第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)控評價、預(yù)算績效信息公開等手段實(shí)現(xiàn)。預(yù)算單位按要求公開預(yù)算績效信息，為社會公眾監(jiān)督控制預(yù)算執(zhí)行、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)。

4.優(yōu)化資源配置功能?，F(xiàn)階段，民航行政事業(yè)單位普遍處于“收支緊平衡”狀態(tài)，暴露出預(yù)算約束力度不足、預(yù)算統(tǒng)籌力度不足和資源配置需進(jìn)一步優(yōu)化等預(yù)算管理問題。通過深化預(yù)算績效管理，形成良性競爭、激勵約束的循環(huán)機(jī)制，打破固化的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效果。

推動民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的建議

樹立系統(tǒng)思維，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系，是持續(xù)深化預(yù)算績效管理、推動預(yù)算資金使用提質(zhì)增效的必然選擇。民航行政事業(yè)單位要厘清預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的關(guān)系，要壓實(shí)各級預(yù)算單位主體責(zé)任并適度賦權(quán)，貫通績效目標(biāo)設(shè)置、預(yù)算安排、目標(biāo)分解、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用的全鏈條，促進(jìn)公平與效率優(yōu)化結(jié)合，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系。

（一）厘清預(yù)算績效管理與預(yù)算管理的關(guān)系

厘清預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的關(guān)系是構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系的基礎(chǔ)。一方面，預(yù)算績效管理和預(yù)算管理目標(biāo)高度統(tǒng)一，核心內(nèi)容部分重疊，兩者相互滲透、相互影響。預(yù)算管理是預(yù)算績效管理的基石，深化預(yù)算績效管理就要將預(yù)算績效滲透到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)與全部內(nèi)容，將績效管理全面嵌入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)融合；另一方面，從內(nèi)部控制角度，只有預(yù)算績效管理和預(yù)算管理適度分離，兩者才能起到相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的作用。建議預(yù)算單位成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體預(yù)算績效管理工作由審計(jì)監(jiān)督部門等非財(cái)務(wù)部門牽頭承擔(dān)。

（二）壓實(shí)主體責(zé)任，適度賦權(quán)

壓實(shí)各級預(yù)算單位主體責(zé)任并適度賦權(quán)是推進(jìn)民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理深化的關(guān)鍵。應(yīng)壓實(shí)各級預(yù)算單位的主體責(zé)任，在單位內(nèi)部清晰劃分各層級、各部門的預(yù)算績效管理責(zé)任，提高預(yù)算績效重視程度，協(xié)同配合，共同推進(jìn)深化預(yù)算績效管理。

按照權(quán)責(zé)匹配的原則，建議在一定程度上對各級預(yù)算單位相應(yīng)賦權(quán)，使權(quán)利與責(zé)任相匹配，促使各級預(yù)算單位主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)、盡職履責(zé)。例如在民航政府部門層面，提高一級項(xiàng)目、二級項(xiàng)目設(shè)立和之間的預(yù)算調(diào)劑權(quán)利；在預(yù)算單位層面，提高二級項(xiàng)目內(nèi)部預(yù)算調(diào)整的權(quán)利，提高在靈活制定績效管理激勵政策方面的權(quán)利。

（三）完善項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)前期評審

項(xiàng)目預(yù)算績效管理是民航行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理框架體系的重要組成部分。項(xiàng)目預(yù)算績效管理應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向原則，推行職能部門歸口管理的理念，重視成本效益。現(xiàn)階段應(yīng)著重完善項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)前期評審，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的前端監(jiān)控。

在項(xiàng)目庫中根據(jù)實(shí)施階段建立儲備項(xiàng)目庫、待實(shí)施項(xiàng)目庫、實(shí)施項(xiàng)目庫和完成項(xiàng)目庫。所有項(xiàng)目均需科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)方可進(jìn)入儲備項(xiàng)目庫，儲備項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目通過歸口職能部門組織專家評審后進(jìn)入待實(shí)施項(xiàng)目庫，待實(shí)施項(xiàng)目庫通過民航局項(xiàng)目評審后方可安排預(yù)算正式實(shí)施，項(xiàng)目結(jié)題后自動進(jìn)入完成項(xiàng)目庫。

（四）建設(shè)民航預(yù)算績效評價智庫

民航行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價任務(wù)主要由民航局財(cái)務(wù)司、審計(jì)中心和各級預(yù)算單位承擔(dān)，人員構(gòu)成上偏重審計(jì)財(cái)務(wù)人員，飛標(biāo)、適航、空管等專業(yè)技術(shù)人才較為缺失。建議在行業(yè)內(nèi)抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人才，跨單位組建具有民航專業(yè)特色的預(yù)算績效評價智庫，在績效評價工作中提供專業(yè)技術(shù)支持。必要時可引入第三方評價機(jī)構(gòu)及行業(yè)外優(yōu)秀人才，學(xué)習(xí)積累先進(jìn)的績效評價經(jīng)驗(yàn)，但忌過度依賴第三方評價機(jī)構(gòu)。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績效管理為各級預(yù)算單位、部門及個人的考核提供了一個較為客觀、可量化的工具。單位管理者、部門及個人均需要承擔(dān)與預(yù)算績效相關(guān)的責(zé)任，通過特定期間的實(shí)際預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行比較形成預(yù)算績效評價結(jié)果。將預(yù)算績效納入單位內(nèi)部年度考核與績效工資分配體系，充分發(fā)揮預(yù)算績效激勵作用，促進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，減壓低效無效資金、收回沉淀資金并統(tǒng)籌安排，為政策制定及預(yù)算調(diào)整提供決策依據(jù)，優(yōu)化資源配置，助力實(shí)現(xiàn)民航新產(chǎn)品、新技術(shù)和管理制度等方面的突破。

（六）促進(jìn)公平與效率優(yōu)化結(jié)合

以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理原則容易導(dǎo)致出現(xiàn)“效率優(yōu)先”的現(xiàn)象。民航行政事業(yè)單位管理者需要在預(yù)算績效激勵機(jī)制中適度干預(yù)，確保公平，努力促進(jìn)公平與效率的優(yōu)化結(jié)合。在預(yù)算績效管理中，單位決策者要統(tǒng)籌短期成本效益和中長期戰(zhàn)略布局，補(bǔ)齊短板，保證公平，促進(jìn)單位整體和諧及可持續(xù)的發(fā)展。例如，針對預(yù)算績效實(shí)現(xiàn)需要周期的項(xiàng)目，應(yīng)適當(dāng)延遲預(yù)算績效考核的時間節(jié)點(diǎn)，體現(xiàn)預(yù)算績效考核的公平性。根據(jù)分類分級原則設(shè)計(jì)績效考核機(jī)制，將青年科研人員與發(fā)展成熟的科研團(tuán)隊(duì)分類考核，給予青年科研人員一定的成長周期，為民航系統(tǒng)培養(yǎng)后備力量。

（七）加大績效信息公開力度

績效公開不僅是法定義務(wù)，也是推動績效管理理念轉(zhuǎn)變，提升預(yù)算管理水平的重要途徑。預(yù)算單位應(yīng)擺正心態(tài)，加大績效信息公開力度，接受社會公眾監(jiān)督，廣泛聽取各方建議，促進(jìn)單位預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化。

面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢和日趨加劇的收支矛盾，持續(xù)深化預(yù)算績效管理是推動預(yù)算資金提質(zhì)增效的關(guān)鍵之舉。民航行政事業(yè)單位應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持原則，樹立系統(tǒng)化思維，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理框架體系，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理“擴(kuò)圍升級”，為民航事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。