共有產(chǎn)權(quán)住房政策量化評價與改進研究

宋禹均 信小濤 高舉

摘? ?要：共有產(chǎn)權(quán)住房政策的推進與實施對完善住房制度、保證城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)住有所居具有重要意義。然而，該政策方案在付諸實施后未必能產(chǎn)生預(yù)期效果，因此，對共有產(chǎn)權(quán)住房政策進行分析具有現(xiàn)實必要性?；诖?，結(jié)合漸進決策理論，運用PMC指數(shù)評價方法，對2014—2018年不同部門和試點城市出臺的7項關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)住房的政策條文進行挖掘分析，并選取10項一級變量與41項二級變量進行量化評價研究。研究發(fā)現(xiàn)，7項政策總體上均可接受，但在發(fā)布機構(gòu)、政策級別、籌集建設(shè)方式、保障措施方面相對存在不足之處。未來政策的制定應(yīng)在籌集建設(shè)、保障措施等方面進行改進，以提升政策的完整性和合理性。

關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán)住房政策;漸進決策理論;量化評價;政策改進

中圖分類號：F273.1? ? ? ?文獻標志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2022）02-0036-05

引言

共有產(chǎn)權(quán)住房政策是我國住房保障制度的最新進展和制度創(chuàng)新，在解決住房問題、完善住房保障和住房供應(yīng)模式、推動社會公平等方面，這一政策具有重要意義[1]。政府建立的產(chǎn)權(quán)式住房保障政策使得中低收入家庭有機會獲得住房產(chǎn)權(quán)，有機會享受家庭財富增長和積累[2]。通過共有產(chǎn)權(quán)制度的引入，意在厘清政府與市場的關(guān)系，并充分利用二者的優(yōu)勢，有效解決處于政府與市場邊緣地帶的夾心層群體的住房問題[3]。共有產(chǎn)權(quán)住房彌補了原有住房保障設(shè)計中的不足，降低了城市居民擁有住房產(chǎn)權(quán)的門檻，具有明顯的優(yōu)點[1]。作為一項承載公眾百姓“住有所居”美好期盼的社會公共政策，其實施與推廣必須輔以完善精密的宏觀制度設(shè)計和操作上可行的微觀執(zhí)行辦法[4]。

然而，現(xiàn)有研究缺乏對共有產(chǎn)權(quán)住房政策自身的深入挖掘，不能清晰描述各項政策文本的優(yōu)劣。同時，提出的政策方案在付諸實施后，由于政策環(huán)境復(fù)雜多變，政策實施未必能實現(xiàn)其預(yù)期效果、實現(xiàn)其政策目標[5]。因此，為保證政策的良好實施，在共有產(chǎn)權(quán)住房日益受到社會廣泛關(guān)注的情況下，需要對共有產(chǎn)權(quán)住房政策的完整性與合理性進行客觀評價，進一步為住房制度的改革、保障城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)住有所居提供有力支持。因此，借助漸進決策理論的視角，對部分共有產(chǎn)權(quán)住房政策進行評價和改進，對推進共有產(chǎn)權(quán)住房的實施存在一定的現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

林德布洛姆認為，“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠不會出現(xiàn)的‘全盤解決’?！盵6]漸進的過程實際上就是一個不斷學(xué)習(xí)實驗、不斷反饋調(diào)整的過程，也是一個試錯的過程，它有利于避免因決策嚴重失誤所產(chǎn)生的災(zāi)難性后果[7]。處理政策問題是往往把問題的焦點放在現(xiàn)有政策上，通過不斷修正原有政策，保證政策過程的連續(xù)性，照顧到之前的政策現(xiàn)實，充實現(xiàn)有政策的內(nèi)容，并非對原有政策進行徹底的否定[8]。漸進決策需要遵循以下三個基本原則：按部就班原則、積小變大原則與穩(wěn)中求變原則[9]。政府決策部門通過漸進的方式出臺政策來保持原有政策的核心內(nèi)容，適量增加現(xiàn)有決策內(nèi)容[6]。在住房領(lǐng)域中，共有產(chǎn)權(quán)住房政策關(guān)乎中低收入階層民眾的住房問題，因此各級政府應(yīng)謹慎制定共有產(chǎn)權(quán)住房政策。

政策評估是指，對政策進行不同程度的評估，對政策運行的判斷至關(guān)重要，評估的目的是通過相關(guān)依據(jù)對政策的調(diào)整、創(chuàng)新等進行指導(dǎo)。從政策評估過程的階段來看，政策評估共有三種，即事前評估、事中評估和事后評估[10]。事前評估能推動政策制定過程的科學(xué)化，能有效減少政策制定過程的“外在因素”。同時，從政策對象角度出發(fā)，人們想了解政策是否公平、合理，是否能解決自己的訴求[5]。政策評價的方法較多，近年來有學(xué)者采用PMC指數(shù)模型對區(qū)域科技創(chuàng)新政策、房地產(chǎn)政策等方面進行探究，PMC指數(shù)模型可以全面考慮影響變量，從多角度對不同層級的政策進行測度，具有明顯優(yōu)勢。

二、共有產(chǎn)權(quán)住房政策評價模型設(shè)計和應(yīng)用

（一）樣本采集與政策梳理

基于漸進決策理論的分析，從住建部、住建局、各級政府門戶網(wǎng)站等公開的官方網(wǎng)站共搜集了2014—2018年出臺的17項以共有產(chǎn)權(quán)住房為主要內(nèi)容的政策文件，結(jié)合時效性和必要性對政策文本進行篩選，選取了其中7項有代表性的共有產(chǎn)權(quán)住房政策進行量化評價，編號P1—P7，如表1所示。

（二）確定變量

本文在挖掘共有產(chǎn)權(quán)住房自身的特殊性時，需要對政策進行初步處理。首先對7項政策文本進行分詞處理，然后使用ROSTCM6軟件進行文本的高頻詞提取，最終對文本中的關(guān)鍵內(nèi)容進行整理，統(tǒng)計分詞后的詞語，整理出50個關(guān)鍵詞匯與詞頻統(tǒng)計，如表2所示。

其中，保障、建設(shè)、申請和管理出現(xiàn)的頻次最高，顯示共有產(chǎn)權(quán)住房的政策中主要有發(fā)揮其保障性的特點、建設(shè)和管理并重、嚴格審核申請條件。購買、市場、配售等詞語依次排列，顯示了共有產(chǎn)權(quán)住房的市場性，份額、轉(zhuǎn)讓等詞語體現(xiàn)了其產(chǎn)權(quán)特性;房源、籌集、土地、用地、收入、資金、人才等詞語表達了房源籌集、土地情況，資金金融支持和人才引進同樣也是政策考慮的重點。對提取出的詞語進行歸納，從而得出住房保障、人才引進、產(chǎn)權(quán)份額與轉(zhuǎn)讓、房源籌集方式、供應(yīng)對象、用地保障、資金保證與補貼、金融支持等關(guān)鍵詞，將其概括歸納為政策功能、政策內(nèi)容、保障措施、籌集建設(shè)方式等。

在借鑒前人的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合共有產(chǎn)權(quán)住房的自身特色確定全部變量。在PMC指數(shù)模型的研究中，學(xué)者們對政策性質(zhì)、政策時效、發(fā)布機構(gòu)、政策級別、政策評價這幾個變量的應(yīng)用最多，屬于PMC指數(shù)模型的基本變量，因此選取這5項變量?；诖耍ㄟ^對政策文本的初步處理，調(diào)整并確立了9個一級變量以及41個二級變量。這9個主變量依次為X1政策性質(zhì)、X2政策時效、X3發(fā)布機構(gòu)、X4政策級別、X5政策功能、X6政策內(nèi)容、X7籌集建設(shè)方式、X8保障措施、X9政策評價，如表3所示。

（三）政策多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一套可以包含大量數(shù)據(jù)并計算單獨變量的數(shù)據(jù)分析框架。長遠來看，同一層次里變量的個數(shù)和變量的重要程度相似，參數(shù)均設(shè)定為0和1，確保每一個二級變量均對多投入產(chǎn)出表發(fā)揮著同樣的影響。因此，如果政策能夠符合相應(yīng)的二級變量，則該二級變量設(shè)定為1;如果政策在該二級變量上不符合，則二級變量設(shè)定為0。

根據(jù)M.A.RuizEstrada的研究，在確定一級變量和二級變量時，根據(jù)公式（1）和公式（2）計算二級變量，再根據(jù)公式（3）計算各一級變量，最后根據(jù)公式（4）對一級變量分值加總計算待評價政策的PMC指數(shù)。

X～N[01]（1）

X=XR：[0～1]（2）

）（3）

式（3）中，t為一級變量，j為二級變量。

通過對政策多投入產(chǎn)出表中的二級變量進行賦值，通過式（3）（4）對文本中涉及到的二級變量計算，并對多投入產(chǎn)出表的最終計算結(jié)果進行加總，結(jié)果如表4所示。首先，作為規(guī)制政策，PMC得分體現(xiàn)了政策規(guī)制力度。由于本文所選的一級變量有9項，發(fā)布機構(gòu)（X3）的二級變量內(nèi)部是互斥的，因此所有政策的這項一級變量得分應(yīng)為“1/二級變量數(shù)”，則X3=0.33;同時，其余各項變量得分應(yīng)位于0≤X≤1之間，X1與X9之和累計最高為8.33，則由此進一步可以計算各政策文本進行PMC指數(shù)值。然后，根據(jù)以往的文獻研究經(jīng)驗，對PMC指數(shù)值劃分級別，評價標準設(shè)置為，8.33—7.5分為完美，7.5—6.67分為優(yōu)秀，6.67—5分為可接受，低于5分為不合格。

由表4可以看出，P2、P4、P5、P6這4項政策位于7.5—6.67分之間，屬于優(yōu)秀級別;P1、P3、P7這3項政策位于6.67—5分之間，屬于可接受級別。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房政策評價與改進

在9項一級變量的得分中，政策性質(zhì)、政策時效、政策功能、政策內(nèi)容、政策評價5項得分較高，發(fā)布機構(gòu)、政策級別、籌集建設(shè)方式、保障措施4項得分相對較低，體現(xiàn)了政策設(shè)計中的側(cè)重點。結(jié)合漸進決策理論的分析，從發(fā)布時間來看，分布在2014—2018年的這7項政策的得分呈現(xiàn)明顯的增長趨勢，發(fā)布時間越晚，政策越完整。各地市通過不斷修正住建部政策，保證共有產(chǎn)權(quán)住房政策過程的連續(xù)性。2018年發(fā)布的政策得分高于2014年發(fā)布的政策，政策得分的進步顯示出地方政府在對政策的補充和完善。

以政策排名的第一名（P5）和第七名（P1）為例，進行政策解釋并提出改進建議。P1的PMC指數(shù)為6.09，排名第7，說明政策處于可接受級別，政策性質(zhì)、政策時效、政策功能、籌集建設(shè)方式等多個變量均低于平均水平。P1政策是國家部委制定的，目的在于鼓勵其他地方開展共有產(chǎn)權(quán)住房政策實施。但在頒布時對政策的內(nèi)容考慮較少，很多不足之處在后續(xù)各地政策的設(shè)計中得到補充。按照每項變量與均值距離由遠及近排序，提出該項政策的改進建議為X2→X9→X7→X1→X5→X6。

P5的PMC指數(shù)為7.10，排名第1，說明政策處于優(yōu)秀的水平，除保障措施、政策內(nèi)容得分低于平均水平外，其他變量得分較好。保障措施得分為0.43，7項二級變量中只有3項得分，說明該項政策對實施保障方面并未做出全面考慮，在建設(shè)資金的保證、宣傳引導(dǎo)等方面未進行規(guī)范，提出政策改進建議為X8→X6。

四、結(jié)論和建議

本文建立了基于PMC指數(shù)模型的共有產(chǎn)權(quán)住房政策量化評價體系，選取7項不同試點城市的共有產(chǎn)權(quán)住房政策進行量化評價。評價結(jié)果顯示，7項政策均屬于可接受至優(yōu)秀范圍內(nèi)，政策的制定相對合理和完整。政府應(yīng)以逐步完善改進共有產(chǎn)權(quán)住房政策為導(dǎo)向進行漸進決策，后續(xù)政策的出臺和已有政策的完善改進應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的不同共有產(chǎn)權(quán)住房政策，充分考慮到社會不同群體的利益，增加對民眾意見的征詢，并進行合理修正。

在共有產(chǎn)權(quán)住房實踐中，一方面，各地應(yīng)因地制宜、因城施策。不僅要根據(jù)地方的經(jīng)濟水平、需求情況等因素，合理設(shè)計共有產(chǎn)權(quán)住房面積、戶型，而且要對共有產(chǎn)權(quán)住房本身的設(shè)計要點應(yīng)進行重點把控，政府應(yīng)嚴格把關(guān)，出臺相關(guān)建設(shè)規(guī)范保證建筑質(zhì)量，減少后續(xù)矛盾的出現(xiàn)。另一方面，各地政府不論是單純以提供住房保障為目的，還是希望借機實現(xiàn)人才的引進，或是調(diào)節(jié)住房的供需關(guān)系都要從城市自身的情況出發(fā)，合理提出發(fā)展規(guī)劃，與共有產(chǎn)權(quán)住房政策結(jié)合，因地制宜、因城施策，最大化實現(xiàn)城市發(fā)展需要，進而實現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房的長遠發(fā)展。

參考文獻：

[1]? ?朱亞鵬.中國共有產(chǎn)權(quán)房政策的創(chuàng)新與爭議[J].社會保障評論，2018，3（2）：112-122.

[2]? ?李哲，李夢娜.共有產(chǎn)權(quán)住房政策的反思：定位、現(xiàn)狀與路徑[J].當代經(jīng)濟管理，2018，40（4）：39-45.

[3]? ?鄒琳華.政策支持如何與市場機制有效契合：基于北京市共有產(chǎn)權(quán)住房實踐的分析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2018，（5）：41-47.

[4]? ?馬輝民，劉瀟.我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策的探索與實踐[J].中國行政管理，2016，（1）：145-149.

[5]? ?余芳梅，施國慶.西方國家公共政策評估研究綜述[J].國外社會科學(xué)，2012，（4）：17-24.

[6]? ?陳振明.政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[7]? ?盧曉梅，張繼平.我國大學(xué)生就業(yè)政策分析與建議——漸進決策視閾的政策物語[J].黑龍江高教研究，2010，（9）：1-4.

[8]? ?孟延春，鄭翔益，谷浩.漸進主義視角下2007—2017年我國棚戶區(qū)改造政策回顧及分析[J].清華大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2018，33（3）：184-189，194.

[9]? ?丁煌.林德布洛姆的漸進決策理論[J].國際技術(shù)經(jīng)濟研究，1999，（3）：20-27.

[10]? ?趙莉曉.創(chuàng)新政策評估理論方法研究——基于公共政策評估邏輯框架的視角[J].科學(xué)學(xué)研究，2014，32（2）：195-202.

Research on Quantitative Evaluation and Improvement of Home with Joint Property Rights Policy

SONG Yu-jun1， XIN Xiao-tao1， GAO Ju2

（1. School of Management， Xi`an University of Architecture and Technology， Xi’an 710055， China;

2. Shaanxi Jianye Real Estate Assets Appraisal Surveying and Mapping Co.， Ltd， Xi’an 710055， China）

Abstract： The promotion and implementation of the joint property right housing policy is of great significance to improve the housing system and ensure the urban residents to live. However， the policy may not produce the expected effect after being put into practice. Therefore， it is necessary to analyze the housing policy of common property rights. So combined with the theory of progressive decision making， the PMC index evaluation method is used to mine and analyze 7 policy provisions on jointly owned housing issued by different departments and pilot cities from 2014 to 2018， and 10 first-level variables and 41 second-level variables are selected to conduct quantitative evaluation research. It is found that the 7 policies are generally acceptable， but there are some shortcomings in issuing institutions， policy levels， fund-raising and construction methods， and guarantee measures. Future policy formulation should be improved in the aspects of financing， construction and safeguard measures to enhance the integrity and rationality of policy.

Key words： home with joint property rights; Progressive Decision Theory; quantitative evaluation; policy improvement

[責任編輯? ?妤? ?文]

3452501908233