城市精細化更新背景下老舊小區(qū)改造實踐困境與路徑探索

李祥 麥梓婷 吳紀瑩

摘要：湛江市作為廣東省級副中心，目前在城市更新進程中遇到政策制定不完善、參與改造主體單一、低效用土地再開發(fā)難等問題，阻礙了城市的發(fā)展道路，為解決這些困境，湛江市應(yīng)當(dāng)充分運用精細化管理理念科學(xué)調(diào)整改造政策、提高多方組織參與度、協(xié)調(diào)改造需求并提高土地盤活率，為增強湛江市發(fā)展實力、進一步融入粵港澳大灣區(qū)奠定堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：湛江市;城市有機更新;精細化管理;三舊改造

一、問題提出

城市作為社會發(fā)展的重要產(chǎn)物，其發(fā)展是推動社會不斷前進的重要依托。隨著社會的發(fā)展，當(dāng)前城市中許多已建成的空間難以滿足持續(xù)發(fā)展的要求，需要通過更新改造，從增量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪堪l(fā)展。在城市發(fā)展的道路探索中，我國城市更新在歷史上雖落后于西方發(fā)達國家，但我國具有后發(fā)優(yōu)勢，且在近年來的探索和發(fā)展中積累了豐厚的經(jīng)驗。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中對“十四五”時期的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了：“國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高?！钡恼雇?。而運用城市精細化更新理念，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及城市和諧發(fā)展則是我國推動可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。如：佛山嶺南新天地、北京大柵欄等改造項目，體現(xiàn)了精細化更新在我國實踐中的高適配度。

廣東省人民政府就關(guān)于加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的問題多次發(fā)函，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的決策部署，遵循市場化運作規(guī)律，以優(yōu)化“三舊”改造內(nèi)生動力機制為方向，以提高存量土地資源配置效率為核心，以改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強歷史文化和生態(tài)環(huán)境保護為重點，以打造多元化的配套政策體系為基礎(chǔ)，全力推動“三舊”改造取得突破性進展，運用城市精細化更新的理念，推動各市進行“三舊”改造，促進城市可持續(xù)發(fā)展，不斷挖掘各城市潛力、激發(fā)城市活力，推動人居環(huán)境、經(jīng)濟社會等各方面高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

湛江市作為廣東省級副中心、國家沿海經(jīng)濟帶的重要發(fā)展極之一，其“三舊”改造亦在進行中。湛江市的城市更新探索道路在20世紀初便已踏上征途，其在2009年成立湛江市“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，積極參與“三舊”改造工作，并于2010年3月17日批準實施《湛江市“三舊”改造規(guī)劃》，開始了湛江市的“三舊”改造之路。湛江市城市更新局公開信息中顯示，湛江市2020年度計劃“三舊”改造的地塊共24個，用地面積共282013.7平方米，擬改造用途主要為農(nóng)村住宅用地、商務(wù)金融用地、城鎮(zhèn)住宅用地等。其中，農(nóng)墾第一機械廠改造項目備受群眾好評，湛江華都匯改造項目則被評為2020年廣東省“三舊”改造十大標桿（美好生活）之一，體現(xiàn)了湛江市在精細化管理理念下成功進行城市更新的可能性十分高。但湛江市在“三舊”改造道路中仍然存在著許多困境與難題，特別體現(xiàn)在以下方面：當(dāng)?shù)鼐用駥ο嚓P(guān)政策了解不深導(dǎo)致產(chǎn)生反抗情緒、舊城區(qū)改造拆遷補償難平居民需求、回收土地使用權(quán)難、改造方向不夠明確、舊城歷史文化特色保護難、各界參與度低、引入社會資本困難等。

因此，湛江市需要通過加強前期調(diào)查、多方參與改造過程等手段，科學(xué)應(yīng)用城市精細化管理觀念，推動湛江“三舊”改造工程的順利進行，從而促進湛江在城市更新路徑探索中實現(xiàn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的同時保留歷史文化特色、提高居民生活水平，并激發(fā)湛江經(jīng)濟活力，加快湛江市融入粵港澳大灣區(qū)的腳步，全力以赴建設(shè)省域副中心城市，推動廣東省經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、目前湛江市舊城改造困境

（一）舊城區(qū)改造政策仍不完善，部分制定未滿足現(xiàn)實需求

一是項目缺乏基層政策指引，政府推進項目受阻。由于湛江具有獨創(chuàng)性的地理區(qū)位，每個區(qū)對應(yīng)的改造項目都不完全一致。面對歷史遺留、拆遷補償、功能區(qū)劃分以及執(zhí)行管理等問題上，各方面的更新方向都對政策的全面性發(fā)出挑戰(zhàn)。缺乏強有力的政策，則阻礙了政府進一步落實更新項目。如舊城鎮(zhèn)人口密度大，建筑密集，因此改造將涉及多方利益，在政策上缺乏衡量各方利益的標尺;土地難以集中用地，政策也沒有對住房配套房學(xué)位問題的相應(yīng)引導(dǎo);面對復(fù)雜的城中村改造，村民改造意愿雖強烈但沒有政府牽引，政策的不到位使政府的引導(dǎo)沒有方向性。

二是有關(guān)標準規(guī)定與現(xiàn)實不符，縣區(qū)改造入庫困難。根據(jù)《湛江市城市規(guī)劃規(guī)定》中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國建筑法》等法律，對于住房用地、建設(shè)用地以及商業(yè)用地都有相應(yīng)的面積入庫規(guī)劃要求。雖然鑒于各區(qū)縣在實踐中的實際情況層層降低了申請改造面積入庫的標準，但是該標準在許多實際改造地域中仍然是難以達到的水平線。大部分改造區(qū)都以分散改造為主，土地難以集中用地，加上連片改造難度面臨的挑戰(zhàn)大，許多需要更新的危樓或老舊住宅本身面積太小，申請改造的土地或建筑大部分成點狀分布，則出現(xiàn)了地塊面積與規(guī)劃標準要求不符這一尷尬的矛盾點，這也極大的限制了湛江市城市更新的步伐。

（二）第三方組織參與度較低，居民反饋意見不統(tǒng)一

由于人口老齡化、外來化等社會問題，湛江市各大片區(qū)的更新之路往往失去動力，又或因居民需求和經(jīng)濟利益造成進一步低水準加建。一方面，第三方組織的缺位，主要是由于更新規(guī)劃仍處于初期階段，單一的政府決策模式封閉了居民的參與意識，使得規(guī)劃內(nèi)容密不透風(fēng)，更新規(guī)劃的內(nèi)容缺乏透明度，難以引導(dǎo)公眾參與提供建議。在舊城更新中，涉及到切身利益的居民通常被排斥在決策外，甚至成為改造的犧牲者。最難改造的城中村以及鄉(xiāng)村，居民的政治參與意識并不高，反饋渠道不暢通，因此需要一個代表本身利益的信息組織體，搭建一座與政府雙向反饋的橋梁。然而，公民社會還處于發(fā)展階段，能夠代表公共利益，提供技術(shù)支持，搭建溝通平臺的民間力量的參與體現(xiàn)出局限性，反映出公眾對大眾參與需求的不滿足，以及第三方組織缺位的遺憾。但對于引進第三方組織，湛江市城市更新局的態(tài)度是積極和鼓勵的，但是面對第三方的參與，其中涉及的利益問題本身錯綜復(fù)雜，不僅僅局限于土地規(guī)劃和拆遷問題，還有比較復(fù)雜的人情和地域規(guī)劃上的矛盾，在縣城和城中村建設(shè)中，鑒于一些地段為官方特殊用地，開發(fā)耗時長，難度大，導(dǎo)致開發(fā)積極性不高，也難以引入企業(yè)的參與。沒有利益助推的改造計劃難以招引第三方組織的主動參與，能動性較弱。而與此同時，結(jié)合目前湛江市大多處的更新都處于比較初級的改造階段的情況，許多地區(qū)主要還是以政府主導(dǎo)或者資本主導(dǎo)，第三方還是個比較難以主動加入的社會儲備力量?？梢垣@得的權(quán)益很少，也就很少有第三方組織的主動蓄力進入舊改當(dāng)中。

另一方面，居民與居民之間利益的沖突導(dǎo)致的意見不統(tǒng)一也使得更新之路屢屢遭遇“卡脖子”的困境。基于缺乏第三方組織的統(tǒng)籌引導(dǎo)社會力量的參與，湛江群眾的聲音是很那進入更新規(guī)劃的討論中的。而向來地域權(quán)屬和土地自身建設(shè)的需要之間的矛盾就成為了改造的痛點。居民面對改造的意見繁復(fù)多樣：住宅是拆還是留，用地該如何測量改造面積使得方案公平和統(tǒng)一等，這都是亟需解決的矛盾，而真正直面這些矛盾的，除了主動實施改造的一方，還有被動參與改造的群眾。他們的安置意見往往得不到統(tǒng)一地解決，大部分居民亟需解決的是住房問題，然后才是舊改的規(guī)劃，但最終的改造方案則往往無法滿足居民的基本需求，導(dǎo)致改造進程則停滯不前。

（三）改造規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，低效用地再開發(fā)受阻

一是城市規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，人文生態(tài)缺乏重視。城市更新的發(fā)展目標從以往追求的強化土地與經(jīng)濟建設(shè)，現(xiàn)如今更關(guān)注的是以人為本的人民幸福感與基礎(chǔ)的人文生態(tài)環(huán)境，從而進一步推進“城市雙修”理念，強調(diào)湛江市的整體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。而目前由于各個片區(qū)的更新進度參差不齊，加之環(huán)境和文化基礎(chǔ)不同，不協(xié)調(diào)的更新方案難以展現(xiàn)湛江獨特的文化名片和優(yōu)異的生態(tài)環(huán)境。人文生態(tài)環(huán)境逐漸沒落，意識形態(tài)的轉(zhuǎn)變得不到重視，形成了一個改造的惡性循環(huán)。在舊城鎮(zhèn)中，歷史遺留問題仍是一根難啃的硬骨頭，要不要改和要怎么改才能既能保護歷史文化又能達到更新目標，這一難題使得開發(fā)商承受巨大壓力。

二是土地盤活率不高，缺乏精細化管理理念。目前，湛江市的改造已經(jīng)取得了一定的成績，但同時也消耗了大量土地。土地的開發(fā)率強度高，空間分布分散，鎮(zhèn)街缺乏用地空間承接優(yōu)質(zhì)項目，土地改造主要傾向于房地產(chǎn)開發(fā)和商業(yè)開發(fā)，但一味的“工改”土地，往往忽略了配套設(shè)施的建設(shè)，如“工改住”中，房地產(chǎn)的大力開發(fā)就會伴隨著配套設(shè)施諸如學(xué)校、醫(yī)院、文化室等公共居民服務(wù)設(shè)施的用地卻沒有預(yù)留空間，但出于歷史和地理原因，湛江市卻有著大片的閑置，處處體現(xiàn)了精細化管理的疏漏。以至于出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)項目找不到容身之處，建設(shè)用地卻在旁邊“曬太陽”的怪現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換增長動力，盤活閑置用地，注重“土地存量”和“發(fā)展增量”成為了必然趨勢。

三、湛江市舊城改造的建議總結(jié)

（一）重視前期調(diào)查工作，科學(xué)調(diào)整改造政策

一是要基于實際發(fā)展情況制定相關(guān)改造政策，增強政策對實際改造的引導(dǎo)力，夯實政府舊城區(qū)改造的政策基礎(chǔ)。珠三角地區(qū)在三舊改造道路上已經(jīng)走過了十年，其中廣州、佛山等一些城市的成功案例可作廣東省許多城市實施三舊改造項目的經(jīng)驗借鑒，但是湛江市作為三線城市的代表城市之一，其舊城改造與珠三角地區(qū)的進度及需求并不完全一致。因此，有關(guān)部門在制定相關(guān)政策之前應(yīng)當(dāng)建立調(diào)查小組，通過實地調(diào)研、部門走訪等形式深入認識湛江市在其發(fā)展?fàn)顩r之下對政策的獨特需求，從而制定、調(diào)整改造政策。在制定或修改政策的過程中，部門需要以湛江市前瞻性發(fā)展為目的、以現(xiàn)有條件為依托、以專項資金為保障、以實事求是為辦事原則，充分體現(xiàn)精細化管理理念，全面提高政策的有效指引性，讓政策更有指向性地提出解決方向，實現(xiàn)政策落地。設(shè)定強有力且科學(xué)可行的法律條規(guī)，才有高效率的政府落實舊城改造方案，以及人民更強烈的信任感。

二是政策要留有一定的自由度，讓執(zhí)行更加靈活。由于政策對執(zhí)行具有強指引性，改造過程難免會有“硬門檻”，譬如土地入庫面積標準的限制。由于改造土地面積存在申改限制，湛江市許多較小面積的村鎮(zhèn)難以畫圖入庫，導(dǎo)致這些地方不能被列入開展“三舊改造”項目的行列，而這也讓當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展錯失機會。因此政策制定中需要留有一定的自由度供執(zhí)行靈活變通，在土地入庫的問題上，可以調(diào)整土地面積入庫范圍或者給不足以入庫的區(qū)域提供其他改造指引，這樣才能讓更多的區(qū)域收獲改造福利，切實方便項目執(zhí)行，并能夠為當(dāng)?shù)靥峁└玫陌l(fā)展空間。

（二）加強多方組織參與，搭建溝通反饋平臺

一是要提高第三方組織在改造項目中的參與度，開放窗口讓一些企業(yè)或社會組織加入舊城改造行列，以求在解決項目資金難題的同時能夠聽到不同利益群體的聲音。舊城改造需要形成規(guī)范化的實施系統(tǒng)，以協(xié)助舊城區(qū)更新計劃的最終落實。湛江市進行舊城區(qū)改造的目的是提高發(fā)展水平和當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?，因此政府部門應(yīng)當(dāng)注重對企事業(yè)單位和社會組織的引入，適當(dāng)減弱政府在改造中的主導(dǎo)地位，讓政府部門與第三方組織協(xié)作起來，將更多的權(quán)力投放到社會當(dāng)中，讓社會資金流入到公共項目當(dāng)中，規(guī)范改造項目的成立、審批和具體的工作流程，保證改造全階段的工作質(zhì)量。政府各部門之間也要相互配合、協(xié)調(diào)，為改造各環(huán)節(jié)鋪磚蓋瓦，確保改造的可實行性，改造小組也可以考慮納入相關(guān)的社會專家或顧問，通過對他們的業(yè)務(wù)水平考察選擇需要的專業(yè)人才，為改造項目出謀劃策。

二是要搭建溝通反饋平臺，聽取社會各方聲音。隨著社會組織力量的不斷壯大，其對公共生活有著舉足輕重的作用，他們的聲音可以進一步拓展政府決策和執(zhí)行的視角。多方主體對改造項目的介入不能只存在于“從上到下”的實施，“從下到上”的反饋也不可忽視，為此政府部門應(yīng)當(dāng)建立舊城區(qū)改造的專項平臺供居民、企業(yè)、社會組織等進行意見交流，同時組建專門的宣傳小組定期定時在平臺上進行相關(guān)項目的信息輸出，以便大眾能夠及時獲取到相關(guān)信息，提高大眾的知情度和項目的辦事效率。對于收集到的反饋信息，有關(guān)人員需要及時與群眾進行溝通處理，實現(xiàn)“上傳下達”的目的。提高多主體在舊城改造中的參與度能夠使改造項目更好地滿足多方利益，有效體現(xiàn)精細化管理在城市有機更新中的作用。

（三）協(xié)調(diào)改造的需求，提高土地盤活率

新時代背景下，人民對幸福感的追求成為城市更新工作中不可避免的考慮因素。精細化管理下老舊城區(qū)的改造需求不只有經(jīng)濟發(fā)展起來，還有對生活環(huán)境、生活質(zhì)量等多方面的要求。城市雙修理論中提出修復(fù)“城市病”的需求，政府在改造的過程中應(yīng)當(dāng)整合協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、人文建設(shè)三個方面的發(fā)展要求，在改造中融合居民的社會需要和精神需要，建設(shè)幸福舒適的生活環(huán)境，而非單一地以建設(shè)增量為標準。每個片區(qū)單元的歷史背景、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不一，有關(guān)部門需要考慮到單元的獨特性，特別要注意一些風(fēng)俗風(fēng)貌，積極與居民進行溝通，力求做到與居民相互理解，讓居民積極支持政府的民生工程。

政府在協(xié)調(diào)改造需求的同時必然會考慮到土地盤活的問題，實現(xiàn)低效用地的再開發(fā)。發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)是舊改的主要項目，涉及到居民樓房拆遷和居民安置問題，而在與居民簽約的“卡脖子”問題上，居民對拆遷方案的滿意度至關(guān)重要。政府可以通過適當(dāng)加大補償力度促進居民拆遷合約的簽訂，且督促樓盤在規(guī)定時間內(nèi)進行簽約和交樓;在回遷面積設(shè)置上，可以設(shè)置多種面積計算公式讓居民自主選擇;針對老人安置的問題，可以提高臨遷費標準，或準備專門的物業(yè)供老人集中安置，而臨遷費應(yīng)該由獎勵臨遷費和基礎(chǔ)臨遷費共同組成。提高居民簽約意愿之后，拆遷工程的進度才能夠得以保障。除了考慮居民搬遷時的補償金方案，政府還應(yīng)該多想想居民在搬遷之后的生活條件和發(fā)展條件，為居民“多想一步”。

針對那些不足以開放房地產(chǎn)且尚未納入舊改項目的區(qū)域，政府可以考慮將亟需改造的片區(qū)或建筑并入已開展的改造項目中，達到經(jīng)濟與環(huán)境相互協(xié)調(diào)的作用。就目前而言，湛江市許多舊改項目都是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)或者建立商城，這些樓盤和商城周圍就可以考慮建設(shè)公園、文化館等公共設(shè)施，提升片區(qū)的生活舒適度及整體價值，也為舊改工程增添人文氣息，留住城市的溫度。舊改項目對土地的盤活重在“量”，更重在“質(zhì)”，每個單元之間的功能協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，盡管湛江市如今尚處于舊改初階段，也需要考慮長遠發(fā)展，而不是只注重經(jīng)濟增長，應(yīng)當(dāng)環(huán)境經(jīng)濟雙管齊下，“瞻前”（保留歷史）與“顧后”（增添幸福）一起抓，以精細化管理思想進行單元協(xié)調(diào)規(guī)劃，做好舊改這項重大民生服務(wù)工程。

參考文獻：

[1]陳平.城市如何進行有機更新[J].群眾，2020（04）：54-55.

[2]丁卓明，孫永生，薛里瑩.廣東省“三舊”改造中歷史文化遺產(chǎn)保護政策探索[A].中國城市規(guī)劃學(xué)會、沈陽市人民政府.規(guī)劃60年：成就與挑戰(zhàn)——2016中國城市規(guī)劃年會論文集（08城市文化）[C].中國城市規(guī)劃學(xué)會、沈陽市人民政府：中國城市規(guī)劃學(xué)會，2016：10.

[3]李雪嬌.“三舊”改造拆遷補償安置策略探析[J].法制博覽，2020（13）：217-218.

[4]魏航.從城市更新PPP項目探究城市治理理論“中國化”[J].經(jīng)濟研究參考，2019（15）：52-60.

*基金項目：2020年度廣東省校級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃立項項目“城市更新背景下老舊城區(qū)更新改造的實踐困境與路徑探索——以湛江市‘三舊改造’為例”（項目編號：CXXL2020237）;2018年度廣東省教育廳創(chuàng)新強校工程課題“湛江推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的路徑與制度創(chuàng)新研究”（項目編號：2018WQNCX053）;2020年湛江市社會科學(xué)項目“湛江對接粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新研究”（項目編號：ZJ20YB05）;2020年湛江市社會科學(xué)重點項目“湛江打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟帶重要發(fā)展極的戰(zhàn)略研究”（項目編號：ZJ20ZD02）。

（作者單位：廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院）

2407500520310