政府績效管理元評(píng)估的成本收益模型與實(shí)證檢驗(yàn)

范柏乃，韓 飛，陳韶暉，郭 蕓

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

在全面實(shí)施績效管理的背景下，中國亟需深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。各地政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，有效的績效管理是轉(zhuǎn)變政府職能的重要工具。自1979年中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》起，中國開啟了長達(dá)四十余年的績效管理建設(shè)[1]。從局部試點(diǎn)到全面實(shí)施，從主要由部門推動(dòng)的局部探索，轉(zhuǎn)型升級(jí)為國家全面實(shí)施的全方位、全過程、全覆蓋體系[2]。中國政府績效管理制度引導(dǎo)地方政府實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)、監(jiān)控、自評(píng)和責(zé)任的全覆蓋的同時(shí)，消耗了大量財(cái)政資源，僅2018年初，中央層面實(shí)施績效目標(biāo)管理的資金規(guī)模就已經(jīng)超過了2.5萬億元[3]。政府績效管理全面推進(jìn)的過程中，執(zhí)行成本高昂，消耗了大量人力、財(cái)力、物力和時(shí)間的同時(shí)，地方政府績效管理仍然存在立法保障缺乏、績效問責(zé)不足、評(píng)估專業(yè)化程度不高的現(xiàn)象，陷入了績效不彰的尷尬局面[4-5]。加之，當(dāng)前各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題縱橫交錯(cuò)導(dǎo)致政府預(yù)算壓力陡增，如何分配行政資源以提升績效管理投資回報(bào)率的討論備受實(shí)踐界關(guān)注。面對(duì)如此現(xiàn)狀，亟需從成本收益的視角開展研究，以扭轉(zhuǎn)政府績效管理工作中重投入輕管理、重支出輕績效的觀念，積極主動(dòng)地控制由政府績效管理工作自身帶來的效率損耗[6]。

元評(píng)估（Meta-evaluation）是基于專業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)提升績效管理效率的必由之路[7-9]。早在1940年，佩德羅·奧拉托（Pedro Orata）就提出了元評(píng)估的思想，強(qiáng)調(diào)“對(duì)評(píng)估本身的評(píng)估”（evaluation evaluation）[10]405?；谠撍枷?，Stufflebeam[11]將元評(píng)估定義為使用描述性和判斷性信息診斷評(píng)估的效用性、可行性、適當(dāng)性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性、有效性、完整性、權(quán)威性以指導(dǎo)評(píng)估，判斷公開報(bào)告的優(yōu)缺點(diǎn)的過程。為將該思想操作化，1995年美國評(píng)估協(xié)會(huì)（American Evaluation Association）提出了《評(píng)估者實(shí)踐指南》（Guiding Principles for Evaluators）[12]，但是該指南較為復(fù)雜抽象，操作性欠佳。在其指導(dǎo)下，Sanders[13]和Stufflebeam[14]提出了UFPA框架，從效用性（Utility）、可行性（Feasibility）、合理性（Propriety）和精確性（Accuracy）四個(gè)維度對(duì)評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行了再評(píng)估。在元評(píng)估研究的影響下，美國評(píng)估研究會(huì)、美國評(píng)估協(xié)會(huì)、澳大利亞國家審計(jì)署、德國評(píng)估協(xié)會(huì)、非洲評(píng)估協(xié)會(huì)、OECD國家和世界銀行相繼制定了元評(píng)估原則，然而，這些提出專業(yè)化原則的評(píng)估機(jī)構(gòu)因元評(píng)估內(nèi)容繁雜，而未能化繁就簡以達(dá)到管中窺豹的評(píng)估目的，未能提升政府績效管理的規(guī)范化和專業(yè)化程度[10]405。因此，有必要在反思已有元評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)—證研究結(jié)論改良元評(píng)估模型，通過模型的建構(gòu)、測(cè)算和驗(yàn)證提出一套新的元評(píng)估思路，并回應(yīng)研究問題——政府績效管理是否有效，以推進(jìn)關(guān)于政府績效管理有效性的理論認(rèn)知。

一、元評(píng)估的成本收益模型

（一）對(duì)已有模型的反思

在Stufflebeam[15]看來，元評(píng)估的最終目標(biāo)是考察評(píng)估活動(dòng)的質(zhì)量和成本收益率。目前，尚處起步階段的政府績效管理元評(píng)估圍繞這一目標(biāo)形成了兩類模型：一是系統(tǒng)分析模型，該模型從經(jīng)典的元評(píng)估框架出發(fā)，將評(píng)估活動(dòng)看作投入產(chǎn)出系統(tǒng)，評(píng)估該系統(tǒng)在主體、方法、活動(dòng)、數(shù)據(jù)等方面的偏差；二是制度分析模型，該模型從制度績效視角對(duì)績效管理制度的實(shí)施績效進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)分析實(shí)施績效的生成機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)[10]408[16]。

第一階段的元評(píng)估研究主要圍繞系統(tǒng)分析模型展開，沿襲UFPA框架，試圖從利益相關(guān)者、評(píng)估者、實(shí)務(wù)的程序、評(píng)估信息等方面系統(tǒng)考察績效管理制度的質(zhì)量和效率，呈現(xiàn)系統(tǒng)全面的定性論斷，有益于探究“最佳績效評(píng)估模式”[8][16]，但系統(tǒng)分析模型在評(píng)估假設(shè)和評(píng)估論斷方面有待改進(jìn)。系統(tǒng)分析模型的基本假設(shè)是存在可模仿的最佳績效管理模式，然而政府績效管理本身的復(fù)雜性、多樣性決定了該假設(shè)很難成立。更需要關(guān)注的是，系統(tǒng)分析模型中涉及較多定性評(píng)估指標(biāo)，操作性欠佳。因此，盛明科和彭國甫[17]利用克朗巴赫系數(shù)、肯德爾和諧系數(shù)等方法提升了元評(píng)估結(jié)論的精確程度。

第二階段的元評(píng)估研究主要圍繞制度績效模型展開，此類研究往往以績效管理效率（Performance Management Effectiveness）為因變量，構(gòu)建制度績效模型，探究一種單向因果關(guān)系，以進(jìn)一步系統(tǒng)提升元評(píng)估結(jié)論的精確程度。大量來自美國的實(shí)證研究表明，此類單向因果關(guān)系中有兩類重要影響因素—人力投入和組織投入[18-20]。有學(xué)者基于結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)一步指出政治環(huán)境也是績效管理實(shí)施績效的重要影響因素[21]。雖然實(shí)施績效的重要影響因素在已有模型中逐漸明晰，但這些模型仍然存在遺漏變量問題。孟慶國等[22]基于準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)建立雙重差分估計(jì)（DID）模型，規(guī)避了遺漏變量問題，并指出政治環(huán)境影響了目標(biāo)管理類、效能監(jiān)察類、外部評(píng)價(jià)類績效管理工具的使用及其實(shí)施績效。制度績效模型的評(píng)估結(jié)果比系統(tǒng)分析模型的評(píng)估結(jié)果更清晰。更重要的是，制度績效模型假設(shè)績效管理制度與績效管理效率之間存在單向因果機(jī)制。就評(píng)估假設(shè)的科學(xué)性和評(píng)估結(jié)論的穩(wěn)健性而言，制度績效模型還存在改進(jìn)空間。

雖然兩類模型的最終目標(biāo)都是分析績效評(píng)估的質(zhì)量，指出評(píng)估活動(dòng)的優(yōu)缺點(diǎn)，但側(cè)重點(diǎn)各有不同。系統(tǒng)分析模型傾向于開發(fā)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以系統(tǒng)判斷評(píng)估活動(dòng)本身的優(yōu)缺點(diǎn)。制度績效模型側(cè)重于構(gòu)建計(jì)量模型，分析績效管理制度效率及其影響因素。圍繞系統(tǒng)分析模型展開的研究表明，UFPA框架是透視績效管理實(shí)施績效的可靠分析框架；圍繞制度績效模型展開的研究表明，政治環(huán)境、人力投入和組織投入都是績效管理投入系統(tǒng)中的關(guān)鍵變量。然而，兩類模型在評(píng)估假設(shè)的科學(xué)性、評(píng)估結(jié)果的精確性和穩(wěn)健性方面仍存在一定的不足。

（二）成本收益模型的建構(gòu)

在元評(píng)估研究的演進(jìn)過程中，兩個(gè)階段的元評(píng)估模型已經(jīng)完成了各自的使命，從系統(tǒng)分析視角和制度績效視角分別提出了元評(píng)估的基本框架和核心變量。然而，當(dāng)前中國地方行政資源不足，需要更加準(zhǔn)確、穩(wěn)健的元評(píng)估模型為有效分配稀缺資源提供依據(jù)，從而提升績效管理的成本收益率。如果聚焦元評(píng)估的最終目標(biāo)—成本收益率，構(gòu)建成本收益模型，那么績效管理投入系統(tǒng)和產(chǎn)出系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)程度和趨勢(shì)就會(huì)得到充分考慮。成本收益模型的建構(gòu)可能將制度績效模型中的因果關(guān)系問題轉(zhuǎn)化為成本系統(tǒng)與收益系統(tǒng)之間的一致性問題，元評(píng)估結(jié)論的模糊性問題也可能解決。

成本收益模型的框架建構(gòu)依據(jù)為系統(tǒng)分析模型中的UFPA框架。結(jié)合中國的績效管理實(shí)踐，可將UFPA框架延伸為四維的績效管理成本要素：一是效用性維度，績效管理能產(chǎn)生多維度的效用，最重要的維度在于政府基于績效管理制度提供公共服務(wù)，并滿足群眾需求；二是可行性維度，評(píng)估重點(diǎn)是衡量評(píng)估活動(dòng)的資源是否充足，常用指標(biāo)有經(jīng)濟(jì)可行程度、政治可行程度，其中較為關(guān)鍵的是經(jīng)濟(jì)可行程度，主要體現(xiàn)在人力投入和財(cái)力投入等方面；三是合理性維度，評(píng)估焦點(diǎn)是績效評(píng)估的規(guī)范程度與合法程度，常用的指標(biāo)是服務(wù)導(dǎo)向、正式合約和公民參與權(quán)等等，這三項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于績效辦、評(píng)估中心等組織的設(shè)立與運(yùn)行；四是精確性維度，主要包括評(píng)估指標(biāo)的準(zhǔn)確性和績效信息來源的可靠性[8][23]。評(píng)估指標(biāo)的準(zhǔn)確性主要表現(xiàn)為政府在重點(diǎn)工作任務(wù)、重大項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃政策落實(shí)、機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)方面的集中投入，是實(shí)現(xiàn)整體性治理的重要特征。四維度所考察的內(nèi)容包含于績效管理投入機(jī)制的“制度供給—資源整合—整體治理”三個(gè)環(huán)節(jié)之中[24]，其中，第一環(huán)節(jié)是中國的政府績效管理工作以“人民至上”的理念凝聚共識(shí)，從群眾需求出發(fā)供給績效管理的制度；第二環(huán)節(jié)是根據(jù)制度供給目標(biāo)，各級(jí)政府部門持續(xù)加大人力投入、財(cái)力投入和組織投入；第三環(huán)節(jié)是各級(jí)政府部門根據(jù)群眾需求和領(lǐng)導(dǎo)指示規(guī)范這一系列投入的方向和力度，對(duì)民生工作和重點(diǎn)工作的投入進(jìn)行適度調(diào)整和優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)整體治理目標(biāo)[25]。

成本收益模型的變量選擇依據(jù)為制度績效模型。在政府績效管理的制度供給和資源整合環(huán)節(jié)，民生考核投入、人力投入、經(jīng)費(fèi)投入、組織投入和重點(diǎn)工作投入組合成一個(gè)績效管理投入系統(tǒng)?；趯?duì)廣西績效辦的半結(jié)構(gòu)化訪談可確定這一投入系統(tǒng)對(duì)應(yīng)的五個(gè)測(cè)量指標(biāo)，如表1所示。其中，廣西績效辦的L主任認(rèn)為，選取民意調(diào)查總分對(duì)民生考核投入進(jìn)行測(cè)度的理由在于，針對(duì)績效管理工作的民意調(diào)查總分可判斷政府在民生考核方面的投入是否正是群眾所需，民生考核的投入與群眾對(duì)績效管理的主觀感受高度相關(guān)；因?yàn)橹攸c(diǎn)工作測(cè)評(píng)分可較好反映人、財(cái)、物投入在多大程度上聚焦于重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目建設(shè)，所以可選擇重點(diǎn)工作測(cè)評(píng)分以測(cè)量重點(diǎn)工作投入。在整體治理環(huán)節(jié)，中國政府績效管理的績效目標(biāo)是推進(jìn)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的能力[7]。與國家層面的績效目標(biāo)保持一致的市級(jí)政府，其績效目標(biāo)至少涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)三方面。結(jié)合這三個(gè)方面，課題組查證了廣西壯族自治區(qū)十年來14個(gè)設(shè)區(qū)市的績效考核指標(biāo)體系，通過篩選明確了表1中的四個(gè)指標(biāo)。其中，用萬元增加值綜合能耗測(cè)度經(jīng)濟(jì)效率的理由在于，通過對(duì)企業(yè)能源利用效率的測(cè)量可判斷政府在改善經(jīng)濟(jì)效率方面的成績。

表1中的四維成本要素和二維收益要素分別是成本收益模型的起點(diǎn)和終點(diǎn)。起點(diǎn)對(duì)應(yīng)績效—管理投入機(jī)制的制度供給和資源整合環(huán)節(jié)；終點(diǎn)對(duì)應(yīng)整體治理環(huán)節(jié)，起點(diǎn)與終點(diǎn)之間存在一個(gè)“連接器”——績效管理效率（PM Effectiveness）?？冃Ч芾硇士杀碚鳛槌杀臼找骊P(guān)聯(lián)度。UFPA框架下的成本要素和收益要素、成本收益關(guān)聯(lián)度，三要素環(huán)環(huán)相扣，組成了成本收益模型，留待于實(shí)證檢驗(yàn)。該模型旨在從成本收益視角評(píng)估績效管理效率，引導(dǎo)政府對(duì)內(nèi)做好組織運(yùn)行，對(duì)外做好資源配置和公共物品供給，進(jìn)而從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成率和社會(huì)目標(biāo)完成率兩個(gè)維度提升政府的整體治理效率[26]。

（三）樣本選擇

無論從時(shí)間，還是空間維度觀察，中國唯一入選《公共部門績效全球報(bào)告》最佳實(shí)踐案例的廣西績效管理都具有先進(jìn)性和典型性[27-28]。在時(shí)間維度上，從2008年開始，廣西績效辦開啟了南寧等四個(gè)市的績效管理試點(diǎn)工作，初步建立起目標(biāo)分解、督促檢查、考核獎(jiǎng)懲、信息公開等基礎(chǔ)性制度。2011年國務(wù)院批準(zhǔn)廣西績效辦開展整體性政府績效管理的創(chuàng)新試點(diǎn)工作[29]，其下轄的14個(gè)地級(jí)市以此為契機(jī)全面推進(jìn)績效管理工作。2018年，各市進(jìn)一步聚焦高質(zhì)量發(fā)展要求，優(yōu)化指標(biāo)體系，加快信息化建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)績效管理升級(jí)發(fā)展。從初創(chuàng)，到發(fā)展，再到升級(jí)，處于不同發(fā)展階段的廣西績效管理無不體現(xiàn)著較強(qiáng)的先進(jìn)性。在空間維度上，中國政府績效管理從“目標(biāo)責(zé)任制”過渡到“全面預(yù)算績效管理”[6]。處于相鄰空間的廣西各市堅(jiān)持圍繞國家各項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署制定績效管理制度，形成可量化、可執(zhí)行、可考核的具體目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任分解橫向到區(qū)直部門、縱向到市縣鄉(xiāng)村，切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新，形成影響全區(qū)的“績效管理指揮棒”，以激發(fā)各級(jí)各部門為市場(chǎng)服務(wù)、為社會(huì)負(fù)責(zé)的活力與熱情，碩果累累[30-31]。與此同時(shí)，覆蓋全區(qū)的廣西績效管理建構(gòu)了協(xié)同驅(qū)動(dòng)的六大體系—組織工作體系、考評(píng)指標(biāo)體系、考評(píng)方法體系、察訪核驗(yàn)體系、創(chuàng)新爭優(yōu)體系和結(jié)果運(yùn)用體系[26]。這六大體系消耗了大量人力、財(cái)力、物力。具體而言，截至2019年，共設(shè)立市級(jí)以下的績效管理組織單位221個(gè)，占用行政編制867個(gè)。

基于上述考察，課題組選定廣西績效管理為研究對(duì)象，開展了為期六年的實(shí)地調(diào)研，依托廣西績效辦、廣西統(tǒng)計(jì)局、廣西生態(tài)環(huán)境廳等單位系統(tǒng)收集了廣西14個(gè)市的文本資料和面板數(shù)據(jù)。研究樣本是橫向可比較、縱向可追蹤的全樣本數(shù)據(jù)，樣本期限為八年（2010—2017年），最終有效樣本為112個(gè)。研究樣本的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)完整且質(zhì)量較好，符合開展元評(píng)估的基本要求。加之，廣西各市的績效管理在人、財(cái)、物投入、制度安排、評(píng)估模式、成本收益方面存在差異，為形成差異化的元評(píng)估結(jié)果提供了保障。

二、成本收益模型的測(cè)算與驗(yàn)證

成本收益模型的建構(gòu)基于灰色關(guān)聯(lián)度分析展開。灰色關(guān)聯(lián)度分析的初衷是確定比較數(shù)列對(duì)參考數(shù)列的影響程度，作為分析結(jié)果的灰色關(guān)聯(lián)度還代表兩系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)趨勢(shì)。這種關(guān)聯(lián)趨勢(shì)的測(cè)算適用于兩個(gè)具有非線性關(guān)系的系統(tǒng)。因此，該方法可用于測(cè)算績效管理成本系統(tǒng)和收益系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)程度及關(guān)聯(lián)趨勢(shì)。

實(shí)證分析圍繞成本收益模型的建構(gòu)、調(diào)整和驗(yàn)證展開。一是建構(gòu)，應(yīng)用灰色關(guān)聯(lián)度算法測(cè)算績效管理工作的成本收益率，從而建構(gòu)成本收益模型；二是調(diào)整，調(diào)整灰色關(guān)聯(lián)度算法，確定哪些投入能夠帶來更多的績效管理收益，從而明確獲取績效管理收益的最優(yōu)途徑；三是驗(yàn)證，基于初始模型測(cè)算14個(gè)地級(jí)市的灰色關(guān)聯(lián)度，通過k均值聚類排名的比較分析，檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷臏?zhǔn)確性；運(yùn)用面板回歸分析，在控制城市規(guī)模、政府規(guī)模等變量后，探究成本收益關(guān)聯(lián)度與政府績效之間的因果關(guān)系，從而驗(yàn)證模型的穩(wěn)健性。

（一）成本收益模型的測(cè)算

成本收益模型建構(gòu)的關(guān)鍵在于計(jì)算績效管理的收益要素和成本要素間的灰色關(guān)聯(lián)度，主要有三個(gè)步驟。第一步，分別定義參考數(shù)列（y）、比較數(shù)列（x）和矩陣（r），矩陣r的行代表年份，列代表城市，用于儲(chǔ)存x和y；第二步是參考數(shù)列和比較數(shù)列的標(biāo)準(zhǔn)化，計(jì)算公式為Y1,i=[Y1,i-min(Y1)]/[max(Y1)-min(Y1)]，得到標(biāo)準(zhǔn)化的參考數(shù)列和比較數(shù)列Yi、Xi；第三步為計(jì)算關(guān)聯(lián)系數(shù)。首先，通過Xk=abs(Xi-Yi)得到標(biāo)準(zhǔn)化后的參考數(shù)列和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)列差的絕對(duì)值，形成一個(gè)4×14的矩陣。然后，取分辨系數(shù)為0.5，則得到矩陣b，行m代表參考數(shù)列的指標(biāo)，列n代表城市，令2010年的灰色關(guān)聯(lián)度矩陣為b2010，通過公式b(m,n)=(Xkmin+0.5Xkmax)/[Xk(m,n)+0.5 Xkmax]，得到矩陣b2010、b2011、b2012、b2013、b2014、b2015、b2016、b2017。最后，將八年的關(guān)系系數(shù)矩陣整合到同一個(gè)矩陣b中，形成一個(gè)32×14的矩陣，得到灰色關(guān)聯(lián)矩陣r=b/4。

基于矩陣r得到參考數(shù)列的灰色關(guān)聯(lián)度t1=0.71,t2=0.788,t3=0.774,t4=0.802。從關(guān)聯(lián)度的大小可判斷：相同的績效管理投入，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)（y4）方面最高效，其次是經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)（y2），然后是居民生活目標(biāo)（y3），最后是經(jīng)濟(jì)實(shí)力目標(biāo)（y1）。四個(gè)關(guān)聯(lián)度的均值為0.77。這一結(jié)果表明，成本收益關(guān)聯(lián)度為77%，這意味著成本系統(tǒng)和收益系統(tǒng)之間有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)程度和關(guān)聯(lián)趨勢(shì)，從成本收益的視角驗(yàn)證了廣西績效管理的有效性。

為探究績效管理投入在哪些方面更有效，需要明確每一項(xiàng)投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度。因此，改造灰色關(guān)聯(lián)度的數(shù)學(xué)模型—將參考數(shù)列與比較數(shù)列對(duì)換，重新定義灰色關(guān)聯(lián)矩陣r為40×8的矩陣，得到比較數(shù)列的灰色關(guān)聯(lián)度，g1=0.54,g2=0.49,g3=0.52,g4=0.47,g5=0.539。從而得出結(jié)論—對(duì)應(yīng)同等程度的績效管理收益，成本最低的是x1（民生考核投入），其次是x5（重點(diǎn)工作投入），x3（經(jīng)費(fèi)投入），成本最高的是x2（人力投入）和x4（組織投入）。這一數(shù)值求解的結(jié)果明確了績效管理投入的優(yōu)先順序。

（二）成本收益模型的驗(yàn)證

驗(yàn)證成本收益模型的準(zhǔn)確性和穩(wěn)健性。首先，基于灰色關(guān)聯(lián)度模型對(duì)廣西14個(gè)市進(jìn)行元評(píng)估得到各市的成本受益關(guān)聯(lián)度，應(yīng)用k均值聚類算法對(duì)各市按照成本收益關(guān)聯(lián)度排序。然后選取政府績效考核指標(biāo)得分和GDP增長率分別代表政府的內(nèi)部績效和外部績效。按照k均值聚類算法對(duì)廣西各市元評(píng)估結(jié)果、考核指標(biāo)得分、GDP增長率做迭代求解的聚類分析，進(jìn)而分別對(duì)廣西14個(gè)市八年的平均成本收益關(guān)聯(lián)度、考核指標(biāo)得分和GDP增長率進(jìn)行計(jì)算和排序，最后的元評(píng)估結(jié)果如表2所示。如果成本收益關(guān)聯(lián)度排序與政府內(nèi)外部績效的k均值聚類排序存在一定關(guān)聯(lián)，那么則從評(píng)估結(jié)果相似度的角度驗(yàn)證了模型的準(zhǔn)確性。

表2 政府績效的元評(píng)估結(jié)果

在表2中，成本收益模型的聚類結(jié)果與政府內(nèi)、外部績效的聚類結(jié)果完全一致的情況出現(xiàn)了四次，分別與政府內(nèi)、外部績效保持一致的情況出現(xiàn)八次。加之，沒有出現(xiàn)三類聚類結(jié)果相差兩個(gè)等級(jí)的情況。這意味著由成本收益模型得出的聚類結(jié)果與政府內(nèi)、外部績效存在一定程度的正向關(guān)聯(lián)。這種顯著的正向關(guān)聯(lián)驗(yàn)證了成本收益模型的準(zhǔn)確性。

與此同時(shí)，系統(tǒng)分析模型的聚類結(jié)果與政府內(nèi)、外部績效的聚類結(jié)果完全一致的情況僅出現(xiàn)一次，分別與政府內(nèi)、外部績效保持一致的情況僅出現(xiàn)五次，其相似度分別比成本收益模型低21.5%和21.4%。這意味著，成本收益模型比系統(tǒng)分析模型更準(zhǔn)確。

為驗(yàn)證成本收益模型的穩(wěn)健性，本研究基于面板回歸分析明確了成本收益關(guān)聯(lián)度與政府績效之間的關(guān)系。選定GDP增速（gdpgr）為因變量—政府績效，成本收益關(guān)聯(lián)度（rd）為核心自變量。因?yàn)槿丝谑侵匾纳a(chǎn)要素，是城市中重要的資源稟賦，所以選擇各市常住人口數(shù)（po）代表城市規(guī)模。因?yàn)楣藏?cái)政支出與政府政策投入有較高的關(guān)聯(lián)度，所以選擇公共財(cái)政預(yù)算支出（pbe）表征政府規(guī)模。在回歸模型通過了豪斯曼檢驗(yàn)（Hausman Test）之后，根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果選擇固定效應(yīng)模型，其計(jì)算結(jié)果如表3所示。

表3 固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果

固定效應(yīng)模型旨在剔除不隨時(shí)間變化的變量對(duì)政府績效的影響，進(jìn)一步明確成本收益關(guān)聯(lián)度與政府績效之間的關(guān)系，以驗(yàn)證成本收益模型的穩(wěn)健性。表3中的回歸方程結(jié)果表明，核心自變量（rd）的系數(shù)為正數(shù)，而控制變量（po、pbe）的系數(shù)為負(fù)數(shù)。這意味著提升績效管理的成本收益關(guān)聯(lián)度才是改善政府績效管理有效性的關(guān)鍵手段，一味擴(kuò)大城市規(guī)模和政府規(guī)模，全方位加大行政資源投入未必能夠提升政府績效管理本身的有效性。

（三）結(jié)果分析與討論

成本收益模型的測(cè)算與驗(yàn)證回應(yīng)了兩個(gè)問題。一是政府績效管理是否有效。模型的計(jì)算結(jié)果—成本收益關(guān)聯(lián)度高達(dá)77%，表明八年的廣西績效管理具備較高的效率。因?yàn)橹袊魇∈械目冃Ч芾碇贫容^為相似，所以該結(jié)果可在一定程度上佐證中國政府績效管理的有效性；二是如何在一定投入約束下，以較低的成本提升政府績效管理的成本收益率。在模型建構(gòu)過程中比較數(shù)列的灰色關(guān)聯(lián)度存在顯著差異，說明了績效管理在各方面的投入將帶來差異顯著的績效管理收益。這種差異表現(xiàn)為，從民生考核投入、重點(diǎn)工作投入、經(jīng)費(fèi)投入到人力投入和組織投入的收益遞減趨勢(shì)。這意味著，在進(jìn)行績效管理的行政資源分配時(shí)，可加大績效管理工作中的民生考核投入、重點(diǎn)工作投入和經(jīng)費(fèi)投入，適度減少人力投入和組織投入，以提升績效管理工作的成本收益率。更重要的是，在數(shù)字技術(shù)日趨成熟的今天，減少人力投入和組織投入的同時(shí)不降低績效管理本身的效率是可能實(shí)現(xiàn)的。

相較于系統(tǒng)分析模型和制度績效模型，成本收益模型在提升績效管理效率方面更具優(yōu)勢(shì)。成本收益模型一方面能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地呈現(xiàn)各市的績效管理效率差異，為診斷并提升各市的績效管理效率提供決策依據(jù)；另一方面，規(guī)避了制度績效模型的內(nèi)生性問題，可能更有效地解釋績效管理實(shí)踐。

成本收益模型的結(jié)論與廣西各市的績效管理成效有較強(qiáng)一致性。在民生考核投入和重點(diǎn)工作投入方面，灰色關(guān)聯(lián)度處于中高聚類的城市，如南寧、柳州等，特別強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)的“瘦身”“健體”和“提速”，通過科學(xué)合理的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)引導(dǎo)全市上下聚焦群眾的切身利益、中心工作和重點(diǎn)任務(wù)。在此過程中，這些城市引導(dǎo)各級(jí)政府形成密切聯(lián)系群眾的管理機(jī)制，跟蹤涉及群眾利益的重大政策和民生項(xiàng)目的落實(shí)，抓好對(duì)群眾意見訴求的回應(yīng)與整改，確保發(fā)展成果真正惠及群眾。這一現(xiàn)象與成本收益模型的評(píng)估結(jié)果一致—重視民生考核投入和重點(diǎn)工作投入的城市均未出現(xiàn)在成本收益模型的低效聚類中。在經(jīng)費(fèi)投入方面，處于中、高聚類的城市特別注重運(yùn)用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)績效工作人員的積極性，并通過給予基層預(yù)算部門一定范圍的預(yù)算自主權(quán)，強(qiáng)化對(duì)績效工作人員的物質(zhì)激勵(lì)，同時(shí)由基層政府的績效辦或評(píng)估中心根據(jù)績效目標(biāo)的完成情況，動(dòng)態(tài)調(diào)配預(yù)算資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這一現(xiàn)象再次與成本收益模型的評(píng)估結(jié)果保持一致—重視績效管理經(jīng)費(fèi)投入的城市，其成本收益模型的元評(píng)估結(jié)果都處于中、高聚類之中。

三、結(jié)語

已有研究從多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的視角分析了廣西績效管理的構(gòu)成要素及其內(nèi)在關(guān)系[26]，本文則進(jìn)一步構(gòu)建成本收益模型對(duì)這種協(xié)同驅(qū)動(dòng)機(jī)制的投資回報(bào)率進(jìn)行了估算。成本收益模型為市級(jí)政府的績效管理元評(píng)估提供一套較為科學(xué)的評(píng)估方法和指標(biāo)體系，從而形成新的元評(píng)估視角、思路和結(jié)果，為優(yōu)化行政資源配置提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，具有一定學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和實(shí)踐意義。

本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)主要在于研究結(jié)論從成本收益的視角回應(yīng)了重要問題—政府績效管理是否有效，并基于成本收益模型的數(shù)值求解得出不同于已有研究的結(jié)論。已有研究指出，績效管理可能提供虛假的安全感和成就感，因此現(xiàn)代化進(jìn)程中的績效管理必然帶有致命弱點(diǎn)[32]。更有研究指出，中國關(guān)于公共財(cái)政和行政成本投入的評(píng)估不足，存在績效管理的財(cái)政資源使用效率低下等問題[33]。國外研究也把這種導(dǎo)致績效管理低效的弄虛作假行為界定為作弊、操控、包裝、策略行為、創(chuàng)造性分類、創(chuàng)造性解釋等[34]。本研究基于廣西十年的績效管理實(shí)踐和八年的面板數(shù)據(jù)，驗(yàn)證了中國政府績效管理的有效性。以實(shí)證結(jié)果回應(yīng)了現(xiàn)有研究中的質(zhì)疑，這與已有研究結(jié)論存在顯著差異，可為進(jìn)一步探究中國政府績效管的有效性提供了一套新的評(píng)估思路、評(píng)估方法和指標(biāo)體系。

在世界范圍內(nèi)的績效管理實(shí)踐中，通過持續(xù)修正、完善成本收益模型可能為跨國的元評(píng)估研究提供新路徑。因?yàn)椴煌瑖业牡胤秸冃Ч芾泶嬖诓町?，不具有可比性，很難從中找到最佳績效管理模式，所以系統(tǒng)分析模型的適用性不強(qiáng)[35]。而成本收益模型在應(yīng)對(duì)這一難題時(shí)更具優(yōu)勢(shì)。它能夠聚焦于成本收益率展開元評(píng)估，較為高效、精確、穩(wěn)健地評(píng)估各國地方政府的績效管理效率。

中國的政府績效管理實(shí)踐范圍廣、內(nèi)容多，運(yùn)用系統(tǒng)分析模型估算全國的政府績效管理效率是一項(xiàng)成本高而收益不高的評(píng)估活動(dòng)，因此，至今為止并未得到足夠重視。本研究提出的成本收益模型成本更低，效率更高，且具有一定的準(zhǔn)確性、穩(wěn)健性，可能為地方政府開展大規(guī)模的專業(yè)化元評(píng)估實(shí)踐提供新思路。更重要的是，這一思路與數(shù)字時(shí)代的政府績效管理匹配度更高，有希望在準(zhǔn)確獲取并深度挖掘績效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上大范圍推廣。這對(duì)于行政資源和財(cái)政資源較為匱乏數(shù)據(jù)資源充分的地方政府意義重大，有益于打造專業(yè)化、規(guī)范化的政府績效管理，以較高的投資回報(bào)率轉(zhuǎn)變政府職能。需要注意的是，雖然上述研究結(jié)論表明，成本收益模型在廣西自治區(qū)內(nèi)具有較高的外部效度（external validity），但是在全國范圍內(nèi)是否仍然具備較高的外部效度，還留待于實(shí)證檢驗(yàn)。