生態(tài)文明語境下生物多樣性法治的完善策略

于文軒，胡澤弘

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

2020年聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)的召開，對(duì)全球生物多樣性治理具有重要意義，也充分展示了中國(guó)生物多樣性保護(hù)方面的巨大成就和為此付出的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。2021年10月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》，提出“確保重要生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和生物遺傳資源得到全面保護(hù)，將生物多樣性保護(hù)理念融入生態(tài)文明建設(shè)全過程”，強(qiáng)調(diào)“加快完善生物多樣性保護(hù)政策法規(guī)”，對(duì)加強(qiáng)生物多樣性法治保障提出了新的要求。目前，中國(guó)在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域已形成了一系列法律法規(guī)和制度措施。同時(shí)也應(yīng)注意到，在生態(tài)文明的語境下，中國(guó)生物多樣性保護(hù)一方面面臨著“主流化”規(guī)范缺失的挑戰(zhàn)，即生物多樣性保護(hù)的要求未能在法律體系、法律制度和管理體制等方面得到充分體現(xiàn)；另一方面也存在對(duì)生物安全保障回應(yīng)不足的問題。在此背景下，將生態(tài)文明思想的理念和內(nèi)在要求融入生物多樣性法治建設(shè)的過程中，健全和完善生物多樣性保護(hù)的體制機(jī)制，是推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求。

一、生物多樣性保護(hù)的內(nèi)涵與法律框架

由于人類的不合理開發(fā)利用，生物多樣性破壞成為現(xiàn)代社會(huì)面臨的重要生態(tài)環(huán)境問題。20世紀(jì)90年代以來，以《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》為標(biāo)志，國(guó)際社會(huì)日益重視生物多樣性保護(hù)。中國(guó)目前也已建立由憲法、環(huán)境保護(hù)法和生物多樣性相關(guān)立法構(gòu)成的生物多樣性法律體系，為生物多樣性保護(hù)發(fā)揮了重要作用。

（一）生物多樣性保護(hù)的法治內(nèi)涵

生物多樣性（biodiversity）是一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以存續(xù)和可持續(xù)發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)之一[1]1。因研究視角差異，生物多樣性在不同學(xué)科背景下的內(nèi)涵不盡相同。在自然科學(xué)層面，生物多樣性至少存在生物學(xué)、生態(tài)學(xué)和生物地理學(xué)等三種意義上的內(nèi)涵，主要指所有植物、動(dòng)物、微生物物種以及所有的生態(tài)系統(tǒng)及其形成的生態(tài)過程[2]。

有關(guān)國(guó)際條約和一些國(guó)家的立法對(duì)生物多樣性作出了定義?！堵?lián)合國(guó)生物多樣性公約》規(guī)定，“‘生物多樣性’是指所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性?！雹佟堵?lián)合國(guó)生物多樣性公約》第2條。這一定義在很大程度上影響了各國(guó)立法對(duì)生物多樣性的定義。例如，日本《生物多樣性基本法》（生物多様性基本法，2008）規(guī)定，“本法所稱的生物多樣性，是指存在的各種生態(tài)系統(tǒng)，以及生物物種之間和物種內(nèi)部存在的各種差異。”②日本《生物多樣性基本法》第2條。印度《生物多樣性法》（Biological Diversity Act,2002）規(guī)定，“生物多樣性是指一種可變性，這種可變性蘊(yùn)于所有來源的活生物體和其所屬的生態(tài)復(fù)合體中，包括物種內(nèi)的多樣性、物種之間的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。”③印度《生物多樣性法》第1條。在委內(nèi)瑞拉《生物多樣性法》（Ley de la Diversidad Biológica,2000）中，作為保護(hù)對(duì)象的生物多樣性也被稱為國(guó)家環(huán)境遺產(chǎn)（El patrimonio ambiental de la Nación）。該法規(guī)定，“國(guó)家環(huán)境遺產(chǎn)由國(guó)家領(lǐng)土及其管轄范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源組成，這一范圍包括毗連海域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！雹芪瘍?nèi)瑞拉《生物多樣性法》第3條。在中國(guó)，國(guó)務(wù)院于2021年10月發(fā)布的《中國(guó)的生物多樣性保護(hù)》白皮書將生物多樣性定義為“生物（動(dòng)物、植物、微生物）與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，包括生態(tài)系統(tǒng)、物種和基因三個(gè)層次?！?/p>

可見，國(guó)內(nèi)外立法關(guān)于生物多樣性的定義雖有差異，但核心內(nèi)容基本一致，主要包括生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性（種間多樣性）和遺傳多樣性（種內(nèi)多樣性）三個(gè)方面。其中，生態(tài)系統(tǒng)多樣性，是指生物圈內(nèi)生境、生物群落和生態(tài)過程的多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生境差異、生態(tài)變化的多樣性，具體包括環(huán)境系統(tǒng)、生物系統(tǒng)和生態(tài)過程的多樣性；物種多樣性是指地球上所有生物物種及其各種變化的總和，包括野生種和馴化種；遺傳多樣性是指以生物遺傳資源為載體的物種間的本質(zhì)差別，包括種間遺傳多樣性（廣義的）和種內(nèi)遺傳多樣性（狹義的），種間多樣性指各種生物所擁有的多種多樣的遺傳信息，種內(nèi)多樣性指物種內(nèi)部基因的差別和變異[1]3-5。以此為基礎(chǔ)，各國(guó)的生物多樣性保護(hù)立法也主要圍繞著這三個(gè)層面展開。

近些年來，世界范圍內(nèi)的生物多樣性法治的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新特征。一是立法“主流化”和體系化特征日益突出。一些國(guó)家制定了生物多樣性保護(hù)的綜合性立法。日本于2008年頒布了《生物多樣性基本法》，并于2010年頒布了《生物多樣性區(qū)域合作促進(jìn)法》（生物多様性地域連攜促進(jìn)法）；印度于2002年頒布了《生物多樣性法》（Biological Diversity Act），并于2004年由環(huán)境和森林部頒布了《生物多樣性實(shí)施細(xì)則》（Biological Diversity Rules）。委內(nèi)瑞拉于2000年頒布了《生物多樣性法》，明確了生物多樣性資源的國(guó)家主權(quán)原則⑤委內(nèi)瑞拉《生物多樣性法》第2條。，建立了遺傳資源獲取規(guī)則和惠益分享制度，承認(rèn)、保護(hù)原住民在生物多樣性方面的傳統(tǒng)知識(shí)，規(guī)定了惠益原住民的補(bǔ)償機(jī)制。此外，該法律要求國(guó)家制定戰(zhàn)略，保護(hù)傳統(tǒng)知識(shí)，控制利用傳統(tǒng)知識(shí)的活動(dòng)，促進(jìn)地方社區(qū)的發(fā)展和創(chuàng)造力[3]。此外，委內(nèi)瑞拉將生物多樣性保護(hù)作為一項(xiàng)國(guó)家職責(zé)納入了憲法⑥《委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國(guó)憲法》第127條：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境、生物多樣性、遺傳資源、生態(tài)過程、國(guó)家公園和自然紀(jì)念物以及其他具有特殊生態(tài)重要性的地區(qū)。生物基因組不能申請(qǐng)專利，該事項(xiàng)由涉及生物倫理原則的法律予以規(guī)范?！?，頒布了《原住民棲息地和土地邊界劃定和保障法》（Demarcation and Guarantee of Indigenous Habitat and Lands Law）、《傳統(tǒng)遺產(chǎn)保護(hù)法》等相關(guān)立法。二是生物多樣性保護(hù)法律和政策的協(xié)同作用增強(qiáng)。突出的表現(xiàn)是，一些國(guó)家往往通過立法授權(quán)賦予相關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略、計(jì)劃以更強(qiáng)的實(shí)效性，對(duì)生物多樣性保護(hù)和管理的階段目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域、主要手段作出較為明確的規(guī)定，憑借其綜合性和靈活性為管理活動(dòng)提供指引。三是生物多樣性保護(hù)的國(guó)際合作日益加強(qiáng)。由于生物多樣性保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的其他領(lǐng)域存在密切的關(guān)聯(lián)性，各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化、跨國(guó)污染防治領(lǐng)域也積極開展生物多樣性保護(hù)的合作，在更廣闊的層面開展生物多樣性國(guó)際治理活動(dòng)。四是生物多樣性保護(hù)的社會(huì)參與方式進(jìn)一步豐富。例如引入私有化和市場(chǎng)機(jī)制，開展與私人主體的合作，主要包括支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)用、生物多樣性（損害）抵消和保護(hù)契約等方式⑦生物多樣性（損害）抵消是指只有在異地實(shí)施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有所提升的行為，才允許對(duì)生物多樣性造成開發(fā)的活動(dòng)繼續(xù)推進(jìn)；保護(hù)契約則是指與土地所有者簽訂合同，對(duì)其使用土地的方式進(jìn)行生態(tài)化限制并支付費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的方式。，其基本思路是賦予生物多樣性財(cái)產(chǎn)價(jià)值，以付費(fèi)機(jī)制抑制開發(fā)利用行為的負(fù)外部性，并以社會(huì)利益限制私權(quán)的行使[4]。

（二）中國(guó)生物多樣性保護(hù)的法律框架

中國(guó)生物多樣性保護(hù)實(shí)踐可追溯至20世紀(jì)50年代。1956年，國(guó)務(wù)院在廣州、云南、福建和黑龍江批準(zhǔn)劃定了四處自然保護(hù)區(qū)，以保護(hù)各地帶自然動(dòng)植物的原生狀態(tài)，標(biāo)志著中國(guó)生物多樣性保護(hù)建設(shè)的開始[5]。20世紀(jì)七八十年代至今，中國(guó)生物多樣性相關(guān)立法迅速發(fā)展，目前已形成縱橫結(jié)合的生物多樣性保護(hù)法律體系。

從縱向結(jié)構(gòu)看，中國(guó)形成了從憲法、環(huán)境保護(hù)法、專門性生物多樣性保護(hù)立法到各級(jí)地方性法規(guī)的生物多樣性保護(hù)法律體系。從憲法層面看，《中華人民共和國(guó)憲法》第9條規(guī)定了自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，為國(guó)家實(shí)施生物多樣性保護(hù)提供了法律依據(jù)①《中華人民共和國(guó)憲法》第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第26條明確了國(guó)家生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，這也是國(guó)家開展生物多樣性保護(hù)與管理的憲法依據(jù)②《中華人民共和國(guó)憲法》第26條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木?！?。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)紅線、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫?，并專門就生物多樣性保護(hù)作出了規(guī)定，“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。引進(jìn)外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)生物多樣性的破壞?！雹邸吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第29～第31條。同時(shí)，在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)、生物遺傳資源保護(hù)方面的立法中，也就生物多樣性保護(hù)作出了規(guī)定（下文詳述）。在地方立法層面，云南省、湖南省也制定了專門的生物多樣性保護(hù)立法。

從橫向結(jié)構(gòu)看，中國(guó)建立了涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)、生物遺傳資源保護(hù)的生物多樣性保護(hù)法律體系。在生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)方面，中國(guó)不僅制定實(shí)施了《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律，還于2014年修訂了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，不斷加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。黨的十八大以來，中國(guó)修訂了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)和規(guī)章，為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域的保護(hù)和管理提供了更為充分的依據(jù)。同時(shí)，中國(guó)近幾年來制定的一些重要立法也對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)給予了更多的關(guān)注。例如，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》將生態(tài)優(yōu)先作為基本原則，通篇貫穿長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求；《中華人民共和國(guó)生物安全法》將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為立法目的之一，并就生物多樣性保護(hù)作出了多方面的專門規(guī)定。在物種多樣性保護(hù)方面，黨的十八大以來，中國(guó)不僅修訂了《野生植物保護(hù)條例》《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》等以及國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物名錄，還根據(jù)生物多樣性保護(hù)和生物安全保障的需要，進(jìn)一步完善相關(guān)立法。目前正在推進(jìn)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂工作。在遺傳多樣性保護(hù)方面，中國(guó)的法律規(guī)范主要集中于家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理、農(nóng)作物種質(zhì)資源管理、植物新品種保護(hù)以及其他方面的生物遺傳資源管理等方面。黨的十八大以來，在家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理方面，修訂了《家畜遺傳材料生產(chǎn)許可辦法》；在農(nóng)作物種質(zhì)資源管理方面，修訂了《中華人民共和國(guó)種子法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》；《植物新品種保護(hù)條例》也于2014年進(jìn)行了第二次修訂。同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、中藥品種管理、動(dòng)植物檢疫管理等方面的立法中也包含關(guān)于生物遺傳資源管理的內(nèi)容，其中《中華人民共和國(guó)專利法》《中藥品種保護(hù)條例》《植物檢疫條例》等立法均在近幾年進(jìn)行了修訂，為遺傳多樣性保護(hù)提供了更為科學(xué)和充分的法律依據(jù)。

二、生物多樣性法治的雙重挑戰(zhàn)

現(xiàn)有的生物多樣性立法對(duì)中國(guó)生物多樣性保護(hù)發(fā)揮了重要作用，但“主流化”規(guī)范缺失、對(duì)生物安全保障回應(yīng)不足等問題，也對(duì)現(xiàn)有的生物多樣性法律規(guī)范在新時(shí)代背景下充分發(fā)揮其作用形成了挑戰(zhàn)。

（一）“主流化”規(guī)范缺失

生物多樣性保護(hù)主流化是《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》倡導(dǎo)的重要措施，基本要求包括為生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)性利用制定的國(guó)家戰(zhàn)略或計(jì)劃，以此為目的修訂相關(guān)戰(zhàn)略或計(jì)劃，或者將生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容納入相關(guān)戰(zhàn)略和計(jì)劃的內(nèi)容中①《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》第6條。?！独ッ餍浴愤M(jìn)一步明確了生物多樣性保護(hù)“主流化”的內(nèi)涵，提出“將生物多樣性的多元價(jià)值納入到政策、法規(guī)、規(guī)劃進(jìn)程、減貧戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)核算中，并加強(qiáng)生物多樣性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制”②《2020年聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)（第一階段）高級(jí)別會(huì)議昆明宣言》。，從法律政策和體制機(jī)制兩個(gè)層面為生物多樣性保護(hù)“主流化”提供保障?！爸髁骰币?guī)范缺失是中國(guó)生物多樣性法治面臨的現(xiàn)實(shí)問題，主要體現(xiàn)為法律體系、法律制度、管理體制等三個(gè)方面。

在法律體系方面，存在結(jié)構(gòu)失衡、位階不高、滯后于生物多樣性保護(hù)實(shí)踐等問題?，F(xiàn)有的生物多樣性立法在生態(tài)系統(tǒng)多樣性和物種多樣性保護(hù)方面較為豐富，但在遺傳多樣性保護(hù)方面則存在缺失。在自然遺產(chǎn)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面僅存在部門規(guī)章或地方性立法，法律位階較低。同時(shí)，生物多樣性立法未能與現(xiàn)有的實(shí)踐探索實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接，對(duì)后者的有益成果以法律的形式及時(shí)確認(rèn)。例如，目前開展的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的有益成果，時(shí)至今日未能系統(tǒng)地體現(xiàn)在立法之中。另外，由于分別制定了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法，一些地方根據(jù)本地區(qū)需要制定了國(guó)家公園、自然遺產(chǎn)地保護(hù)立法，形成多部立法在管理空間上交叉重疊的情況。

在法律制度方面，存在一些制度目標(biāo)偏離、保護(hù)范圍過窄、專門制度欠缺等問題。首先，中國(guó)生物多樣性保護(hù)立法萌生于自然資源法，最初建立天然森林禁伐區(qū)系是為了“保存自然植被以供科學(xué)的需要”③1956年全國(guó)人大第三次會(huì)議第92號(hào)提案。，這些自然資源立法的主要目的在于保護(hù)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)環(huán)境。迄今為止，中國(guó)仍有相當(dāng)數(shù)量的生物多樣性保護(hù)規(guī)定存在于自然資源和產(chǎn)業(yè)管理法律法規(guī)中，例如《中華人民共和國(guó)森林法》中關(guān)于森林保護(hù)、造林綠化的專章規(guī)定，《中華人民共和國(guó)草原法》中關(guān)于草原保護(hù)的專章規(guī)定，《中華人民共和國(guó)種子法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》中關(guān)于種質(zhì)資源保護(hù)和畜禽遺傳資源保護(hù)的專章規(guī)定等。盡管這些規(guī)定在一定程度上發(fā)揮了保護(hù)生物多樣性的客觀功能，但由于自然資源立法在目的上側(cè)重于保護(hù)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)價(jià)值，使得這些立法在制度安排上對(duì)生物多樣性的價(jià)值關(guān)注不足[6]。其次，保護(hù)范圍過窄直接影響到了生物多樣性保護(hù)立法的實(shí)施效果。以《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》為例，目前以珍貴瀕危野生動(dòng)物和“三有”的陸生野生動(dòng)物作為保護(hù)對(duì)象的制度設(shè)計(jì)，越來越暴露出問題，無法回應(yīng)生物多樣性保護(hù)的內(nèi)在要求，這在目前開展的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂討論的過程中也有較多的體現(xiàn)。再次，生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域具有一些獨(dú)有的制度，這在生物遺傳資源保護(hù)法方面體現(xiàn)得尤為顯著。目前的相關(guān)立法更側(cè)重保護(hù)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中具有遺傳資源價(jià)值的動(dòng)植物體，而對(duì)各類載體中的無形遺傳信息、各民族地區(qū)的傳統(tǒng)知識(shí)等同樣具有重要生態(tài)價(jià)值的遺傳資源缺乏保護(hù)[7]。

在管理體制方面，有關(guān)部門管理職責(zé)的協(xié)調(diào)是亟需解決的問題。立法將生態(tài)要素人為地劃分為不同的物種或空間，導(dǎo)致管理過程中出現(xiàn)管理空白或管理重疊的問題。例如，《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》將野生動(dòng)物劃分為陸生野生動(dòng)物和水生野生動(dòng)物，其保護(hù)分別由林草部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，在實(shí)踐中導(dǎo)致對(duì)一些動(dòng)物的管理權(quán)限模糊。又如，將一個(gè)地理區(qū)域按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同的保護(hù)區(qū)域，往往導(dǎo)致該區(qū)域由多個(gè)不同部門管理。以《風(fēng)景名勝區(qū)條例》為例，該法雖然規(guī)定對(duì)已設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)重合或者交叉的，應(yīng)當(dāng)與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)④《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第7條。，但由于國(guó)家和地方均未明確協(xié)調(diào)規(guī)則、建立協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)交叉重疊，有關(guān)部門對(duì)相同區(qū)域重疊管理的問題依然突出。

（二）對(duì)生物安全保障回應(yīng)不足

在生態(tài)文明語境下，生物多樣性保護(hù)不僅事關(guān)良好生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，更與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至國(guó)家安全密切相關(guān)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，生物多樣性保護(hù)與生物安全之間存在著高度的關(guān)聯(lián)性。廣義上的“生物安全”，是指生物技術(shù)健康發(fā)展和公共健康、生態(tài)系統(tǒng)免受危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素侵害的狀態(tài)。在這一意義上，生物安全管理保障涵蓋現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用安全、生物多樣性保護(hù)和生物入侵防范、人類遺傳資源安全等諸多方面[8]。習(xí)近平總書記指出，“生物安全關(guān)乎人民生命健康，關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)治久安，關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展，是國(guó)家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要力量”[9]，更是將生物安全問題提高到國(guó)家總體安全和世界發(fā)展格局的戰(zhàn)略高度。

從生物安全的視角看，對(duì)作為一種資源的生物多樣性的保護(hù)和開發(fā)利用不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)關(guān)注其生態(tài)價(jià)值，以及對(duì)國(guó)家安全的影響。但是，目前的生物多樣性立法在與生物安全相關(guān)的一些關(guān)鍵內(nèi)容方面存在缺失，并直接影響生物安全治理的實(shí)效。譬如，由于外來入侵物種防治的專門立法滯后，使得法律規(guī)制效果大受影響；生物遺傳資源安全方面的立法不健全，使中國(guó)作為遺傳資源的提供國(guó)，在很多情況下卻長(zhǎng)期難以公平合理地獲得相關(guān)惠益[10]，使國(guó)家利益遭受損失。

三、生態(tài)文明語境下生物多樣性法治的理念更新

為積極有效地應(yīng)對(duì)中國(guó)生物多樣性治理面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)遵循生態(tài)文明理念，基于生態(tài)發(fā)展觀實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值溝通協(xié)調(diào)，基于生態(tài)協(xié)同觀推動(dòng)生物多樣性保護(hù)的整體主義進(jìn)路，基于生態(tài)合作觀促進(jìn)全球生物多樣性治理。

（一）基于生態(tài)發(fā)展觀的多元價(jià)值協(xié)調(diào)

生物多樣性既是一種自然資源，也是一種生態(tài)要素，因而具有雙重屬性。一方面，野生動(dòng)植物、森林、草原等作為自然資源，具有經(jīng)濟(jì)性與排他性，無論是國(guó)家的自然資源所有權(quán)還是私人對(duì)特定物的物權(quán)，都是其開發(fā)利用的基礎(chǔ)。另一方面，作為生態(tài)要素的生物多樣性具有公益屬性，例如涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定等功能，公益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)無法為個(gè)體所獨(dú)享。這一特性使得生物多樣性的保護(hù)與利用之間長(zhǎng)期以來存在張力。這也是導(dǎo)致上述生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用之間在各個(gè)方面產(chǎn)生沖突的最重要的根源之一。

在生態(tài)文明語境下，這兩個(gè)側(cè)面的屬性統(tǒng)一于以生態(tài)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的多元價(jià)值協(xié)調(diào)。根據(jù)生態(tài)發(fā)展觀，“綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。”[11]因而，生態(tài)發(fā)展觀要求協(xié)調(diào)生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與公益價(jià)值。一方面，生物多樣性保護(hù)不是排斥利用的保護(hù)，而是在利用其經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)避免其公益價(jià)值受到損害，消除生物多樣性利用的負(fù)外部性，可以通過行政規(guī)制、對(duì)所有權(quán)和契約設(shè)定公共義務(wù)、開發(fā)利用行為的責(zé)任延伸等方式，為生物多樣性可持續(xù)利用行為確定邊界。另一方面，生物多樣性與資源安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全高度相關(guān)，這使其與生物安全法治的理念和實(shí)踐產(chǎn)生深層次的關(guān)聯(lián)性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語境下，法律對(duì)生物多樣性的利用應(yīng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，采取更為審慎的態(tài)度。為此，生物多樣性法治的價(jià)值體系應(yīng)適當(dāng)調(diào)適，資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)須以保障生態(tài)價(jià)值為限度，并以安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為底線。

（二）基于生態(tài)協(xié)同觀的整體主義路徑

生態(tài)協(xié)同觀認(rèn)為，“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條?！痹谏锒鄻有员Ｗo(hù)中，應(yīng)特別注意避免基于不同的生態(tài)要素進(jìn)行管理和法律規(guī)制的弊端，重視生物多樣性作為生態(tài)系統(tǒng)的整體性和內(nèi)在各部分協(xié)同性的特點(diǎn)，以空間治理、系統(tǒng)治理的方式協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各類資源（要素）的整體性保護(hù)。

生態(tài)協(xié)同觀內(nèi)在地要求遵循生態(tài)整體主義路徑，實(shí)現(xiàn)法制與法治的協(xié)同、治理主體間的協(xié)同以及法律秩序構(gòu)造的協(xié)同[12]。這就要求在生物多樣性保護(hù)和管理過程中統(tǒng)籌兼顧，調(diào)動(dòng)各層級(jí)、各區(qū)域、各領(lǐng)域的主管部門在生物多樣性保護(hù)中的作用，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草系統(tǒng)治理”。同時(shí)，生態(tài)協(xié)同觀關(guān)注生物多樣性保護(hù)與相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)在聯(lián)系。此次COP15會(huì)議關(guān)注應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)生物多樣性之間的協(xié)同、生態(tài)保護(hù)方式的創(chuàng)新、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)修復(fù)之間的關(guān)聯(lián)等方面的問題；在高級(jí)別會(huì)議上對(duì)關(guān)于促進(jìn)生物多樣性、氣候、陸地和海洋協(xié)同行動(dòng)的議題進(jìn)行了充分討論，突出體現(xiàn)了生態(tài)協(xié)同觀的要求[13]。由于遺傳資源的保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)密切相關(guān)，而生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)也要求物種和各類資源的保護(hù)，這就要求在立法的過程中注意規(guī)范和制度之間的協(xié)同性。

（三）基于生態(tài)合作觀的全球生物多樣性治理

在全球化趨勢(shì)日益顯著的現(xiàn)代社會(huì)，生物多樣性保護(hù)亦遠(yuǎn)非某一國(guó)家或者某些國(guó)家力所能及。國(guó)際社會(huì)唯有不斷加強(qiáng)合作，方可遏制生物多樣性破壞與減損日益嚴(yán)重之勢(shì)。這不僅與各國(guó)生物多樣性賦存與利用的不同情況相關(guān)，還與生物多樣性保護(hù)的能力相關(guān)。以人類命運(yùn)共同體思想為基礎(chǔ)的生態(tài)合作觀認(rèn)為，“宇宙只有一個(gè)地球，人類共有一個(gè)家園”，而“他國(guó)的威脅也可能成為本國(guó)的挑戰(zhàn)”[14]，因此沒有國(guó)家能在損害他國(guó)利益的前提下獨(dú)善其身。為此，一方面要尊重各國(guó)在生物多樣性資源方面的主權(quán)；另一方面，在相互尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上展開充分合作，特別是遏制跨國(guó)界的生物多樣性破壞行為，以及生物剽竊、生物安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移行為。在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)充分關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的需求與訴求。在《昆明宣言》中承諾增加為發(fā)展中國(guó)家提供實(shí)施“2020年后全球生物多樣性框架”所需的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持①《2020年聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)（第一階段）高級(jí)別會(huì)議昆明宣言》。，推動(dòng)形成公平合理的生物多樣性保護(hù)國(guó)際秩序。

四、中國(guó)生物多樣性法治的完善路徑

以生態(tài)文明理念為指引完善生物多樣性法治，應(yīng)推動(dòng)生物多樣性法律體系化，貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，同時(shí)加強(qiáng)體制協(xié)調(diào)與協(xié)同。

（一）推動(dòng)生物多樣性法律體系化

推動(dòng)生物多樣性法律體系化，是完善生物多樣性法治的重要方面。為此，應(yīng)遵循生態(tài)整體主義理路，補(bǔ)充目前缺失的重要立法，整合現(xiàn)有的分散立法，并在目前正在開展的環(huán)境法典制定過程中充分關(guān)注生物多樣性保護(hù)方面的內(nèi)容。

中國(guó)目前的生物多樣性立法在生態(tài)保護(hù)、物種保護(hù)領(lǐng)域的內(nèi)容較為充實(shí)，但生物遺傳資源領(lǐng)域的立法較為滯后。為此，建議盡快制定生物遺傳資源管理專門立法，以遏制生物遺傳資源流失和喪失，保護(hù)生物多樣性。該法可就生物遺傳資源的獲取、惠益分享、出入境管理等方面作出規(guī)定，著重明確遺傳資源的國(guó)家所有權(quán)，以“事先知情同意”（PIC）和“共同商定條件”（MAT）為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公平公正的惠益分享，健全信息共享制度，完善生物遺傳資源出入境審批管理制度。

生物多樣性立法體系化應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的另外一類問題是，對(duì)于一些對(duì)生物多樣性影響較大的領(lǐng)域，存在立法位階低、內(nèi)容零散分散等問題。例如，關(guān)于生物入侵的內(nèi)容，目前分散于《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等立法之中，但并未在法律層面形成完整的生物入侵防治法律規(guī)范體系。為此，應(yīng)研究制定生物入侵防治的綜合性立法，建立回應(yīng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、資源利用和生物多樣性保護(hù)等多方面需求的入侵物種名錄制度，優(yōu)化生物入侵的預(yù)防性、控制性和補(bǔ)救性三類法律機(jī)制[15]。同時(shí)，在厘清各部門監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過立法完善生物入侵防治的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，加強(qiáng)生物入侵防治立法與其他生物多樣性立法的銜接，在森林、草原、濕地、自然保護(hù)地以及野生動(dòng)物保護(hù)、生物安全立法中細(xì)化生物入侵防治的相關(guān)規(guī)定，明確各類主體的法律責(zé)任，為生物入侵防治提供全面的法制保障。

法典是法律體系化的最高形式。中國(guó)目前正在積極推進(jìn)環(huán)境法典制定工作，這為推動(dòng)生物多樣性法律體系化提供了契機(jī)?？稍诃h(huán)境法典的“自然生態(tài)保護(hù)編”中明確保護(hù)生物多樣性的目標(biāo)，就生物多樣性保護(hù)規(guī)劃作出專門規(guī)定，并從保護(hù)生物多樣性的角度，對(duì)自然保護(hù)地、野生動(dòng)植物、生物遺傳資源、現(xiàn)代科技對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響管理等方面作出規(guī)定。在篇章結(jié)構(gòu)上，環(huán)境法典中可不設(shè)“生物多樣性保護(hù)”專章，但上述核心內(nèi)容應(yīng)在有關(guān)章節(jié)予以體現(xiàn)。由此，環(huán)境法典可為生物多樣性法律的體系化提供基本框架，進(jìn)一步的生物多樣性法治建設(shè)中可在此基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)。

（二）貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

法律上的風(fēng)險(xiǎn)，意指發(fā)生損害的可能性。從環(huán)境法的視角看，風(fēng)險(xiǎn)包括現(xiàn)代科技風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)均與生物多樣性的利用相關(guān)。為應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在生物多樣性治理中全面貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并在此基礎(chǔ)上健全制度體系。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)當(dāng)成為生物多樣性法治的基本原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是指在生物多樣性利用和相關(guān)活動(dòng)有可能對(duì)生物多樣性造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的危害時(shí)，即使科學(xué)上沒有確實(shí)的證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)當(dāng)采取必要措施的基本準(zhǔn)則。應(yīng)在生物多樣性立法中將生態(tài)安全保障作為基本目的之一，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為其具體化的實(shí)現(xiàn)手段。

同時(shí)，應(yīng)健全以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為依循的制度體系：第一，生物多樣性保護(hù)和利用相關(guān)的制度建構(gòu)應(yīng)綜合考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、公共衛(wèi)生安全、人體健康等方面構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于可能產(chǎn)生較大危害的行為，采取強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則[16]①以采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的條件和程度為標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則被分為強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(Strong Precautionary Principle)，是指一項(xiàng)行動(dòng)只有被確認(rèn)為沒有任何危害的情況下方可進(jìn)行的基本原則。在實(shí)施策略上，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則較少考慮從事危險(xiǎn)活動(dòng)可能帶來的收益，只要具有嚴(yán)重的不可逆轉(zhuǎn)的危害之風(fēng)險(xiǎn)即應(yīng)采取預(yù)防措施。，以安全閾值設(shè)定和成本效益分析方法確定相應(yīng)的禁止或限制措施。第二，應(yīng)特別重視在污染防治、應(yīng)對(duì)氣候變化、公共衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)管理等方面的立法中將生物多樣性保護(hù)納入其范圍，從而不僅在生態(tài)保護(hù)層面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，而且相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范中也給予支持和保障。第三，應(yīng)健全生物多樣性的司法保障機(jī)制，完善生物多樣性保護(hù)方面的環(huán)境基準(zhǔn)，通過生態(tài)保護(hù)紅線制度輔助風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定，同時(shí)在訴訟規(guī)則層面適當(dāng)降低對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的證明標(biāo)準(zhǔn)，采用間接反證等因果關(guān)系證明規(guī)則，從而在司法層面提供支持[17]。第四，應(yīng)更加重視生態(tài)修復(fù)制度。應(yīng)當(dāng)在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域建立普遍性的生態(tài)恢復(fù)制度和修復(fù)制度。要求開發(fā)者在生物多樣性的開發(fā)利用過程中—特別是在土地、流域等空間利用領(lǐng)域承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)義務(wù)；對(duì)生物多樣性造成破壞的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任[18]。第五，應(yīng)根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的最新要求②《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。，將生物多樣性保護(hù)融入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中，將具有生物多樣性保護(hù)功能的區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，在綜合考量生態(tài)要素之經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上完善分類補(bǔ)償機(jī)制，并加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)紅線、國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)制度的配套銜接。

（三）加強(qiáng)體制協(xié)調(diào)與協(xié)同

在管理體制方面，應(yīng)根據(jù)生物多樣性治理的實(shí)際需求，進(jìn)一步健全協(xié)調(diào)機(jī)制。整體政府與模糊治理可成為管理體制完善的具體策略。整體政府理論強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)和高效，要求政府機(jī)構(gòu)間、公私部門間的合作，加強(qiáng)以自然空間為單位的跨區(qū)域部門合作，以避免職權(quán)重疊造成的行政效率低下[19]；模糊治理則是對(duì)監(jiān)管體系作出的調(diào)適，其在尊重法定行政組織框架的前提下，適度模糊治理主體的組織關(guān)系，加強(qiáng)部門間的信息流動(dòng)，為聯(lián)動(dòng)治理創(chuàng)造組織條件[20]。

據(jù)此，應(yīng)更加重視發(fā)揮管理部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，特別重視林草、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在生物多樣性治理方面的職責(zé)。相關(guān)管理部門間應(yīng)特別重視協(xié)作配合[21]。對(duì)于跨區(qū)域、跨流域、涉及不同生態(tài)要素的生物多樣性保護(hù)和管理，有必要完善協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際需要建立國(guó)家層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或是政府或者部門牽頭下的協(xié)調(diào)機(jī)制，探索跨部門、跨區(qū)域的合作立法和聯(lián)合執(zhí)法方式，發(fā)揮其在重大決策制定、協(xié)調(diào)管理職責(zé)方面的促進(jìn)作用。同時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的規(guī)定，進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門在生物多樣性保護(hù)中的管理和監(jiān)督功能，加強(qiáng)其與林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門在野生動(dòng)植物保護(hù)、自然保護(hù)地管理、濕地保護(hù)、生物遺傳資源保護(hù)和生物安全管理方面的協(xié)調(diào)配合。

五、結(jié)論

近些年來，中國(guó)生物多樣性法治面臨著“主流化”規(guī)范缺失以及生物安全保障回應(yīng)不足的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。為積極有效地應(yīng)對(duì)生物多樣性治理面臨的挑戰(zhàn)，應(yīng)遵循生態(tài)文明理念，實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)生物多樣性保護(hù)的整體主義進(jìn)路，促進(jìn)全球生物多樣性治理。以此為遵循，首先應(yīng)推動(dòng)生物多樣性法律體系化，補(bǔ)充缺失的重要立法，整合現(xiàn)有的分散立法，并在環(huán)境法典制定過程中充分關(guān)注生物多樣性保護(hù)方面的內(nèi)容。其次應(yīng)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，完善生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)管理與司法保障機(jī)制，健全生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵制度，以實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的多元價(jià)值協(xié)調(diào)。最后應(yīng)加強(qiáng)體制協(xié)調(diào)與協(xié)同，完善生物多樣性保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，為生物多樣性協(xié)同治理提供支持。唯此方可為新時(shí)代生物多樣性治理提供有力的法治保障。