應(yīng)急管理部為何需要?jiǎng)?chuàng)新？
——基于對(duì)10大關(guān)系的考量

王宏偉

在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革中，全新的應(yīng)急管理部組建、掛牌了。自此，我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)開(kāi)始了新的征程。這是一個(gè)“再造重建、脫胎換骨”的過(guò)程，新時(shí)代的應(yīng)急管理事業(yè)應(yīng)該表現(xiàn)出新氣象。人們熱切期盼著，我國(guó)應(yīng)急管理從此開(kāi)啟前所未有的新格局。目前，中國(guó)正在向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)。在此背景下，站在新征程起點(diǎn)上的應(yīng)急管理部必須具備創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力。這是我們思考以下10個(gè)方面重要關(guān)系后所得出的結(jié)論。

一、突發(fā)事件：常規(guī)與非常規(guī)

自我國(guó)2003年抗擊“非典”以來(lái)，應(yīng)急管理事業(yè)圍繞“一案三制”這個(gè)核心，取得了巨大的進(jìn)步與長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，我國(guó)應(yīng)急管理能力主要以應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件為中心，表現(xiàn)出應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件能力過(guò)強(qiáng)、應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件能力過(guò)弱的不平衡局面。

突發(fā)事件可以被分為兩種類型：常規(guī)與非常規(guī)?！胺浅Ｒ?guī)突發(fā)事件是指需要以非常規(guī)手段、調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)外資源才能有效處置、復(fù)雜性極強(qiáng)的巨災(zāi)或極端事件。一般而言，非常規(guī)突發(fā)事件的規(guī)模較大，影響深遠(yuǎn)，可預(yù)見(jiàn)性較低，不確定性和不可控程度較高，是現(xiàn)代應(yīng)急管理的難點(diǎn)?！倍Ｒ?guī)突發(fā)事件則與非常規(guī)突發(fā)事件的特點(diǎn)恰好相反。

相比之下，工業(yè)社會(huì)具有低度復(fù)雜性與低度不確定性，而后工業(yè)社會(huì)則具有高度復(fù)雜性與高度不確定性。工業(yè)社會(huì)的突發(fā)事件多為常規(guī)突發(fā)事件，而后工業(yè)社會(huì)的突發(fā)事件多為非常規(guī)突發(fā)事件。目前，我國(guó)正處于從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡時(shí)期，常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)突發(fā)事件共存同在。

相對(duì)而言，常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與日常事務(wù)的特點(diǎn)更為接近，應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件的難度較低。按照政府科層制的組織分工，相關(guān)部門只要履行自身的職責(zé)，就可以高效地開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)。這是因?yàn)榭茖又平M織在處理日常事務(wù)中表現(xiàn)出了高效率的特征。但是，非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與日常事務(wù)的處理相差甚遠(yuǎn)，應(yīng)急管理者需要打破常規(guī)、特事特辦，必須具備足夠的靈活性、響應(yīng)性和適應(yīng)性。

多年來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)了太多的常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的養(yǎng)成，導(dǎo)致應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)僵化，應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件所需的靈活性、響應(yīng)性和適應(yīng)性不足。強(qiáng)大的常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理能力與弱小的非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急能力形成鮮明的對(duì)比，造成應(yīng)急管理平時(shí)“嚴(yán)陣以待、萬(wàn)事俱備”的假象。當(dāng)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急體系又漏洞百出、捉襟見(jiàn)肘。例如，北京的應(yīng)急管理能力位居全國(guó)前列，但卻禁不起 “7·21”暴雨的考驗(yàn)。我們建議，應(yīng)急管理部應(yīng)更加重視非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急能力的養(yǎng)成。

二、社會(huì)動(dòng)員：命令型與治理型

有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件離不開(kāi)社會(huì)動(dòng)員。這是調(diào)集全社會(huì)力量以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的重要行動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員主要借鑒革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代積累下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，自上而下地進(jìn)行動(dòng)員，即政府對(duì)社會(huì)動(dòng)員，也可以被稱為命令型動(dòng)員。以往，命令型動(dòng)員的有效是因?yàn)椤皢挝恢啤鄙鐣?huì)的存在。只要政府通過(guò)層級(jí)節(jié)制控制了一個(gè)個(gè)單位，就能控制、調(diào)動(dòng)幾乎全部的社會(huì)成員。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的劇變，“單位制”社會(huì)逐漸解構(gòu)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，“單位人”占社會(huì)成員總數(shù)的95%以上。今天，公眾從“單位人”變成了“社會(huì)人”。體制內(nèi)人員主要包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的工作人員，他們約占人口總數(shù)的大約1/3。也就是說(shuō)，大多數(shù)社會(huì)公眾位于體制之外，可能不受命令型動(dòng)員的硬性約束。

但是，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，社會(huì)公眾出于利他主義的考慮，往往會(huì)自發(fā)地趕往現(xiàn)場(chǎng)救援、開(kāi)展志愿行動(dòng)，表現(xiàn)出自下而上自發(fā)動(dòng)員的熱情。對(duì)此，政府并沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備，依舊死守命令型動(dòng)員的陳舊思維。應(yīng)急體系沒(méi)有為社會(huì)力量預(yù)留足夠的參與空間。結(jié)果，在巨災(zāi)情境下，公眾的參與經(jīng)常表現(xiàn)出混亂與無(wú)序，各種救援力量之間相互掣肘。

今天，應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員應(yīng)該是”命令型+治理型“的。我們建議，應(yīng)急管理部要充分考慮到社會(huì)公眾自我動(dòng)員的積極性，設(shè)計(jì)便于社會(huì)公眾有序參與的應(yīng)急體系。同時(shí)，探索應(yīng)用共享經(jīng)濟(jì)的成果，如共享單車、短租服務(wù)，豐富應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)容。此外，一些城市已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行黨員線上與線下雙報(bào)到制度。這也為巨災(zāi)情境下的社區(qū)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員提供了新的機(jī)遇。

三、應(yīng)急決策：社會(huì)變化與行政意志

應(yīng)急管理關(guān)乎社會(huì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全，是確保公共安全的重要手段和工具。應(yīng)急管理具有高度的政治性，這是毋庸諱言的。但是，我們認(rèn)為，應(yīng)急管理的成敗不能進(jìn)行泛政治化的過(guò)度解讀。否則，它可能會(huì)影響人們對(duì)應(yīng)急管理自身規(guī)律的探索與認(rèn)知。此外，作為公共管理的分支領(lǐng)域，應(yīng)急管理需要深入研究社會(huì)變化包括突發(fā)事件所引致的社會(huì)變化。應(yīng)急決策者基于這種社會(huì)變化進(jìn)行決策，而非基于行政意志進(jìn)行武斷的決策。

應(yīng)急決策是一種高風(fēng)險(xiǎn)的決策。當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生后，社會(huì)將發(fā)生重大的變化，如公民角色擴(kuò)張、緊急一致性的形成。當(dāng)災(zāi)害情境基本穩(wěn)定后，社會(huì)又可能回歸常態(tài)，如公民角色回落、緊急一致性出現(xiàn)消失。例如，在洪災(zāi)救援中，乘坐籮筐脫險(xiǎn)的公眾可能因沒(méi)有乘坐直升機(jī)而自感受到歧視。在此過(guò)程中，公眾的心理與行為模式都會(huì)發(fā)生較大的波動(dòng)。只有把握住社會(huì)變化的特點(diǎn)，應(yīng)急管理部門提供的公共服務(wù)才能有的放矢，贏得社會(huì)公眾的贊譽(yù)。

相反，單憑政府主觀行政意志，應(yīng)急管理不一定能貼近公眾的真正需求，甚至可能事與愿違。例如，為了避免跨年夜燈光秀引發(fā)人流過(guò)于集中，上海市將活動(dòng)地點(diǎn)從外灘轉(zhuǎn)移到外灘源。但是，公眾并沒(méi)有如政府預(yù)想、引導(dǎo)的那樣流動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致了傷亡嚴(yán)重的踩踏事故，令人扼腕嘆息。

應(yīng)急管理要以人民為中心，這是我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。我們建議，應(yīng)急管理部研究緊急狀態(tài)下社會(huì)變化規(guī)律，以更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件并為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：預(yù)測(cè)與韌性

長(zhǎng)期以來(lái)，應(yīng)急管理將預(yù)防的基礎(chǔ)建立于預(yù)測(cè)之上。今天，我們面對(duì)的許多風(fēng)險(xiǎn)是不能預(yù)測(cè)、甚至是不可感知的。例如，地震短臨預(yù)報(bào)是一個(gè)國(guó)際性的難題，至今難以破解。嚴(yán)格地講，國(guó)內(nèi)外的地震預(yù)警技術(shù)其實(shí)都是速報(bào)技術(shù)。

風(fēng)險(xiǎn)是致災(zāi)因子與脆弱性共同作用的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防一方面可以控制致災(zāi)因子，另一方面可以降低脆弱性。相對(duì)而言，降低脆弱性更是人力可為的。例如，人們雖然不能控制地震的發(fā)生，但卻可以降低建筑物的脆弱性。正如日本學(xué)者所言，不是地震殺人，而是地震導(dǎo)致的建筑物垮塌殺人。

一個(gè)城市構(gòu)建了可以防范百年一遇風(fēng)暴潮的堤壩，但下一次風(fēng)暴潮卻是千年一遇的。由于面對(duì)越來(lái)越多的不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際應(yīng)急管理學(xué)界開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“韌性”的概念。社會(huì)系統(tǒng)的構(gòu)建要具有彈性，即強(qiáng)大的抗逆能力和可恢復(fù)性。這就如同一個(gè)柳條，并非不會(huì)彎曲，但在彎曲后能夠迅速?gòu)?fù)原。國(guó)際上，韌性城市、韌性社區(qū)等方面的建設(shè)開(kāi)展得如火如荼。我們建議，應(yīng)急管理部應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中推行韌性理念。

五、應(yīng)急準(zhǔn)備：預(yù)案與能力

預(yù)案工作是應(yīng)急準(zhǔn)備的重要內(nèi)容，但不是應(yīng)急準(zhǔn)備的全部。我國(guó)應(yīng)急管理存在著神化應(yīng)急預(yù)案的傾向。通常，應(yīng)急預(yù)案的制訂主要基于兩個(gè)方面：一是既往的經(jīng)驗(yàn)，二是對(duì)未來(lái)的研判。非常規(guī)突發(fā)事件具有不確定性，應(yīng)急響應(yīng)不能按照經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。而且，人們?duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的研判也難以做到十分準(zhǔn)確。因而，一些應(yīng)急管理工作者抱怨，預(yù)案“不管用、不頂用”。

應(yīng)急預(yù)案并不能成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“錦囊妙計(jì)”。它可以視為各利益相關(guān)者為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而簽訂的書(shū)面契約。其中，確定相關(guān)角色與責(zé)任至關(guān)重要。至于“出了什么事、誰(shuí)來(lái)辦、找誰(shuí)辦”的預(yù)案設(shè)想具有很強(qiáng)的空想色彩。未來(lái)，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于情境而設(shè)計(jì)，如電影《倫敦陷落》《白宮陷落》那樣，將危機(jī)情境設(shè)想得足夠復(fù)雜。這體現(xiàn)了預(yù)案工作的“底線思維”，即做最壞的打算。

將應(yīng)急預(yù)案等同于應(yīng)急準(zhǔn)備能力，勢(shì)必會(huì)犯紙上談兵的錯(cuò)誤。應(yīng)急準(zhǔn)備體系應(yīng)涵蓋隊(duì)伍、物資、裝備等各方面，并可以根據(jù)突發(fā)事件情況的變化，模塊化地靈活組合。借鑒美軍的戰(zhàn)爭(zhēng)理論，應(yīng)急準(zhǔn)備不要基于威脅，而是基于能力。也就是說(shuō)，應(yīng)急準(zhǔn)備不基于對(duì)未來(lái)情況的精準(zhǔn)研判，而是立足于“兵來(lái)將擋，水來(lái)土掩”的響應(yīng)能力。

我們建議，應(yīng)急管理部應(yīng)開(kāi)發(fā)基于情境的應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)構(gòu)建基于能力的應(yīng)急相應(yīng)體系。

六、預(yù)警：技術(shù)主義與制度—文化導(dǎo)向

受工具理性的影響，不少人迷戀預(yù)警技術(shù)，表現(xiàn)出技術(shù)主義的傾向。的確，現(xiàn)代科技的發(fā)展為我們監(jiān)測(cè)致災(zāi)因子提供了便利條件。但是，僅有致災(zāi)因子監(jiān)測(cè)并不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)研判，因?yàn)橥恢聻?zāi)因子作用于脆弱性不同的系統(tǒng)，其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不同。從這個(gè)意義上說(shuō)，天氣預(yù)報(bào)只是氣象致災(zāi)因子的預(yù)報(bào)，而不能被稱為“氣象災(zāi)害預(yù)警”。

即便技術(shù)可以解決風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)問(wèn)題，預(yù)警的效果也未必能夠?qū)崿F(xiàn)。一個(gè)完整的預(yù)警包括多個(gè)環(huán)節(jié)：風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—編制警報(bào)信息—發(fā)送警報(bào)—公眾接收警報(bào)—公眾采取正確的避災(zāi)行動(dòng)。其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，預(yù)警也不能被稱為成功。例如，2012年，涼山白鶴灘水電站籌建處遭遇特大泥石流災(zāi)害。負(fù)責(zé)防災(zāi)的胡姓工作人員隨手刪除了政府發(fā)來(lái)的預(yù)警信息，導(dǎo)致居住在晏子酒家的員工未能及時(shí)疏散。這說(shuō)明，預(yù)警制度比預(yù)警技術(shù)更重要。此外，公眾如果沒(méi)有安全意識(shí)、無(wú)視危險(xiǎn)的存在，就不可能在接到警報(bào)后采取正確、恰當(dāng)?shù)谋茈U(xiǎn)行動(dòng)。

合理應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)，可以提高應(yīng)急管理能力，這是毋庸置疑的。然而，應(yīng)急管理依靠科學(xué)、依靠法律、依靠人民群眾，三者缺一不可。應(yīng)急管理要相信科學(xué)，但不能迷信技術(shù)；依靠科學(xué)，但不能依賴技術(shù)。在預(yù)警問(wèn)題上，堅(jiān)持制度—文化導(dǎo)向是更為務(wù)實(shí)之舉，因?yàn)樗w現(xiàn)了注重預(yù)警實(shí)效的原則。任何預(yù)警如果不能促使社會(huì)公眾采取有效的避險(xiǎn)行動(dòng)，就可以被視為失敗。

我們建議，應(yīng)急管理部應(yīng)堅(jiān)持預(yù)警的制度—文化導(dǎo)向，摒棄技術(shù)主義。甚至于，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的重組一定要多從管理的角度思考問(wèn)題。否則，從技術(shù)的角度切入，整合、融合難以實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋簯?yīng)急管理具有整合力，具有貫通各個(gè)領(lǐng)域的共性；應(yīng)急技術(shù)則是“隔行如隔山”，不同領(lǐng)域之間則具有互斥力，如防火與防洪技術(shù)難以找到共同之處。

七、應(yīng)急響應(yīng)：指揮—控制與臨機(jī)決斷

在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中，指揮—控制模式可以協(xié)調(diào)整合多元應(yīng)急力量和各種應(yīng)急資源，使救援現(xiàn)場(chǎng)有條不紊、避免相互沖突。所以，應(yīng)急響應(yīng)經(jīng)常強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一指揮、令行禁止。但是，面對(duì)復(fù)雜的非常規(guī)突發(fā)事件，一線應(yīng)急響應(yīng)人員應(yīng)該被賦予適度的臨機(jī)決斷能力。否則，按照指揮—控制系統(tǒng)的要求，逐級(jí)請(qǐng)示的結(jié)果就是貽誤戰(zhàn)機(jī)或僵化保守。例如，在北京“7·21”暴雨中，機(jī)場(chǎng)高速收費(fèi)站依舊收費(fèi)被廣為詬病。換個(gè)角度思考，一線工作人員沒(méi)有臨機(jī)決斷的權(quán)力恐怕也是問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。

在應(yīng)急響應(yīng)中，高層次領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)不必要事必躬親，靠前指揮。他們的作用應(yīng)該是靠前協(xié)調(diào)，即宣示上級(jí)政府的重視，同時(shí)將區(qū)域內(nèi)外的資源協(xié)調(diào)到位。有效的應(yīng)急指揮需要的是地方知識(shí)，即對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情態(tài)與環(huán)境的熟知。層次越高的領(lǐng)導(dǎo)就越可能缺少地方知識(shí)，徒增加要員安保的成本。

臨機(jī)決斷是一種高風(fēng)險(xiǎn)條件下的創(chuàng)新之舉，只能產(chǎn)生于相對(duì)寬松的環(huán)境。但是，若絲毫不受約束，臨機(jī)決斷就變成了隨意決斷。我們建議，應(yīng)急管理應(yīng)規(guī)定臨機(jī)決斷的條件、情況、事項(xiàng)范圍，并輔以建立績(jī)效評(píng)估和責(zé)任豁免機(jī)制。否則，應(yīng)急響應(yīng)人員就不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、做出臨機(jī)決斷，而是選擇固守?zé)o效的應(yīng)急程序性措施。

八、恢復(fù)：?jiǎn)我伙L(fēng)險(xiǎn)與綜合風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)結(jié)束后，恢復(fù)重建活動(dòng)開(kāi)始?；謴?fù)不僅是使災(zāi)區(qū)回復(fù)到既往狀態(tài)的活動(dòng)，也是削減未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。在經(jīng)受一場(chǎng)突發(fā)事件之后，人們對(duì)特定的致災(zāi)因子印象深刻，往往會(huì)采取各種專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式的大規(guī)模治理，這是近因效應(yīng)的體現(xiàn)。例如，2008年，襄汾尾礦庫(kù)潰壩之后，全國(guó)進(jìn)行尾礦庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)大檢查。這可以看作是風(fēng)險(xiǎn)削減的集中行動(dòng)。相關(guān)部門投入大量資源，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行撞擊—反射式的應(yīng)對(duì)。

從總體上看，運(yùn)動(dòng)式治理未必就能徹底扭轉(zhuǎn)安全形勢(shì)，因?yàn)椤昂６鞣▌t”所稱海平面下的其他危險(xiǎn)可能會(huì)乘機(jī)浮出水面。結(jié)果，“按下葫蘆浮起瓢”。在恢復(fù)階段，風(fēng)險(xiǎn)削減如果忽視綜合風(fēng)險(xiǎn)、而只錨定某一風(fēng)險(xiǎn)，這就不是舉一反三，而是“舉一反一”。美國(guó)著名學(xué)者威爾達(dá)夫斯基在《尋求安全》一書(shū)中提出，人們?cè)趯で蟀踩倪^(guò)程中可能會(huì)引致新的風(fēng)險(xiǎn)。

我們建議，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行深刻的反思，應(yīng)急管理部在恢復(fù)重建階段應(yīng)注重未來(lái)綜合風(fēng)險(xiǎn)的削減。

九、應(yīng)急分工：中央政府與地方政府

2013年4月20日，雅安蘆山發(fā)生地震。當(dāng)時(shí)，中央政府并沒(méi)有大包大攬，而是賦予四川省委、省政府以指揮抗震救災(zāi)的主責(zé)。同時(shí)，中央政府給予支持。中國(guó)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)出現(xiàn)新的模式—以屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)。此后，在云南“魯?shù)榈卣稹敝校@種模式被再次得以應(yīng)用。

2016年12月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化地方應(yīng)急救災(zāi)主體責(zé)任。堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的原則，進(jìn)一步明確中央和地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的事權(quán)劃分。對(duì)達(dá)到國(guó)家啟動(dòng)響應(yīng)等級(jí)的自然災(zāi)害，中央發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)和支持作用，地方黨委和政府在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮主體作用，承擔(dān)主體責(zé)任”。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，應(yīng)急管理部在統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難方面，與地方政府進(jìn)行了應(yīng)急事權(quán)的分割：當(dāng)發(fā)生一般性突發(fā)事件時(shí)，地方政府負(fù)主責(zé)，中央予以支持。當(dāng)特別重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志開(kāi)展應(yīng)急處置。

以往自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一些地方政府具有夸大災(zāi)情的沖動(dòng)，以求得中央政府的救災(zāi)支持。因此，“會(huì)哭的孩子有奶吃”成為一個(gè)規(guī)律。央地之間的應(yīng)急分工可以避免地方政府隨意夸大災(zāi)情、壓實(shí)地方政府的應(yīng)急責(zé)任，同時(shí)也有利于我國(guó)應(yīng)急管理形成自下而上的響應(yīng)次序。

所有的災(zāi)難都是地方的。但是，基層最需要應(yīng)急資源，也最匱乏應(yīng)急資源。應(yīng)急管理的任務(wù)與職責(zé)必須被分解到每一個(gè)基層社會(huì)單元，人人都需要具有強(qiáng)大的公共安全意識(shí)和能力。只有這樣，中國(guó)應(yīng)急管理才能實(shí)現(xiàn)重心下移、資源下傾、力量下沉，徹底改變資源配置的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。我們建議，應(yīng)急管理部應(yīng)通過(guò)設(shè)立專門的應(yīng)急項(xiàng)目，鼓勵(lì)、資助、支持地方政府加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)。

十、安全體制：國(guó)家安全與應(yīng)急管理

應(yīng)急管理提供的產(chǎn)品是公共安全。所謂的“公共安全即公眾的安全，也就是從公共性的角度來(lái)研究安全”。公共安全是最大的民生，一頭連著千家萬(wàn)戶，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。以往，公共安全主要是社會(huì)安全，即對(duì)內(nèi)安全，這一概念凸顯的是其社會(huì)屬性；國(guó)家安全主要是對(duì)外安全，這一概念凸顯的是其政治屬性。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)家安全高度重視。習(xí)近平總書(shū)記提出了總體國(guó)家安全觀，并要求各級(jí)黨委和政府把維護(hù)公共安全“放在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀中來(lái)思考”。在新時(shí)代，公共安全是國(guó)家安全的重要組成部分。應(yīng)急管理既服務(wù)于公共安全，又服務(wù)于國(guó)家安全。在2017年2月17日舉行的國(guó)家安全工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出：“要加強(qiáng)交通運(yùn)輸、消防、危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)治理，遏制重特大事故的發(fā)生?！闭驹趪?guó)家安全的高度來(lái)審視安全生產(chǎn)問(wèn)題，這說(shuō)明應(yīng)急管理是維護(hù)國(guó)家安全的重要手段。

中央國(guó)家安全委員對(duì)作為高層次的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以調(diào)動(dòng)黨、政、軍及全社會(huì)的力量，形成合力，共同應(yīng)對(duì)危害國(guó)家安全的重大和特別重大事件。新《國(guó)家安全法》第49條規(guī)定：“國(guó)家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關(guān)于國(guó)家安全的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！蓖ǔ?，巨災(zāi)對(duì)公共安全與國(guó)家安全同時(shí)構(gòu)成威脅。巨災(zāi)中又往往暴露出政府應(yīng)急部門協(xié)調(diào)不力的問(wèn)題。在特別緊急情況下，如巨災(zāi)超越政府應(yīng)對(duì)能力，中央國(guó)家安全委可以成為特別重大突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)的最終保障。

我們建議，應(yīng)急管理部積極探索公共安全與國(guó)家安全、突發(fā)事件以及國(guó)家安全危機(jī)的關(guān)系，努力服務(wù)于國(guó)家安全戰(zhàn)略，如加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的應(yīng)急管理合作、為保護(hù)海外利益而提供災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)等。

應(yīng)急管理部誕生于改革時(shí)代，必須大膽創(chuàng)新。應(yīng)急管理部黨組書(shū)記黃明說(shuō)：“13個(gè)部門整合在一起，產(chǎn)生的是“化學(xué)反應(yīng)”，不是“物理反應(yīng)”。所以，應(yīng)急管理部是“一張白紙”，可以勾勒最新、最美的圖畫(huà)。他還說(shuō)，應(yīng)急管理不能依靠“老經(jīng)驗(yàn)、老辦法、老思路”。走向后工業(yè)社會(huì)的中國(guó)越來(lái)越多地面對(duì)高度復(fù)雜與不確定性非常規(guī)突發(fā)事件的考驗(yàn)，這是應(yīng)急管理部成立的重要背景。站在新起點(diǎn)眺望未來(lái)，應(yīng)急管理部只有不斷進(jìn)行管理創(chuàng)新，才能最終不負(fù)眾望、有所作為。