CGR框架下地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制研究

林 靜

(集美大學(xué)誠毅學(xué)院，福建 廈門 361021)

預(yù)算與國家治理之間存在著聯(lián)系。2013年中共十八屆三中全會首次從國家治理層面定位財政，即“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而預(yù)算作為財政制度的核心，通過規(guī)范政府的財政收支行為，能夠推動國家治理能力現(xiàn)代化。公共預(yù)算專家阿倫·威爾達(dá)夫斯基提出“如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理？”[1]需要考慮的是，地方政府預(yù)算過程涉及財政部門、支出部門、審計部門、立法部門、社會公眾等利益相關(guān)者，各自的利益訴求與追求利益最大化的決策可能導(dǎo)致政府整體預(yù)算能力不高，表現(xiàn)出財政資金配置低效甚至無效。因此，多元利益相關(guān)者需要構(gòu)建協(xié)商共享、協(xié)同合作的預(yù)算治理機(jī)制。

大部分學(xué)者運用協(xié)同治理理論研究政府預(yù)算和國家治理的相關(guān)問題，認(rèn)為預(yù)算績效與政府治理具有共生性與協(xié)同性[2]。有的研究強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的多元主體，如包國憲等提出績效領(lǐng)導(dǎo)是基于公共價值的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體系，能夠有效引導(dǎo)公民參與，引導(dǎo)利益相關(guān)者之間溝通和協(xié)商，實現(xiàn)多元主體合作[3]。有的關(guān)注協(xié)同治理體系的構(gòu)建，如李紅霞和劉天琦提出要建立績效預(yù)算與政府治理協(xié)同共容機(jī)制，提升預(yù)算管理的科學(xué)規(guī)范化水平，有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]；袁月和孫光國認(rèn)為預(yù)算管理、政府會計、政府內(nèi)部控制、國家審計均是國家治理大系統(tǒng)的重要組成部分，各組成部分之間相互影響，以提高預(yù)算績效為核心進(jìn)行的探索需要處理好各組成部分之間的關(guān)系，從而對國家治理產(chǎn)生更大的協(xié)同效應(yīng)[5]；何文盛和蔡澤山在協(xié)同治理機(jī)制(CGRs)理論框架下，構(gòu)建地方政府預(yù)算績效管理改革的跨部門協(xié)同治理機(jī)制[6]。從上述研究來看，預(yù)算過程與政府治理都涉及多元利益相關(guān)者，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)在政府預(yù)算中要推動多元協(xié)同治理，但缺乏對協(xié)同治理的影響因素與協(xié)同動力的系統(tǒng)性分析。本文擬通過構(gòu)建我國地方政府預(yù)算治理框架，以驅(qū)動因素與協(xié)同動力為切入點，研究預(yù)算過程中利益相關(guān)者的協(xié)同合作，實現(xiàn)預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制有效、可持續(xù)。

一、地方政府預(yù)算協(xié)同治理的需求及其面臨的現(xiàn)實困境

(一)地方政府預(yù)算協(xié)同治理的需求

地方政府預(yù)算過程實質(zhì)上是財政資金的合理配置與使用過程，財政資金取之于民，必然要用之于民，涉及地方政府與公眾兩大類主體。社會公眾是預(yù)算資金的供給者，有權(quán)參與預(yù)算全過程，并全面了解預(yù)算資金信息；地方政府是預(yù)算資金的需求者，應(yīng)以公共政策或公共利益目標(biāo)為依據(jù)來配置和使用財政資金。然而，信息不對稱和預(yù)算主體的主觀利益訴求，可能導(dǎo)致財政預(yù)算過程中出現(xiàn)道德風(fēng)險。社會公眾作為信息劣勢方，只能通過地方政府提供的預(yù)算信息來了解資金的使用情況，實際參與預(yù)算的程度極其有限，弱化對地方政府行為的約束與監(jiān)督；地方政府作為信息優(yōu)勢方，可能采取隱瞞或虛報預(yù)算信息的決策，從自身利益出發(fā)追求預(yù)算資金最大化，導(dǎo)致預(yù)算資金池膨脹，進(jìn)而產(chǎn)生挪用、浪費預(yù)算資金的低效現(xiàn)象，偏離公共政策或公共利益的目標(biāo)。具體到預(yù)算環(huán)節(jié)，涉及的預(yù)算主體更復(fù)雜，地方政府的不同部門在預(yù)算中承擔(dān)著不同職責(zé)，如財政部門分配財政資金、支出部門編制預(yù)算與使用財政資金、立法部門審批預(yù)算與監(jiān)督財政資金使用、審計部門監(jiān)督財政資金績效等。這些預(yù)算主體基于自身利益訴求而作出的行為決策，實質(zhì)上就是預(yù)算博弈，包括：一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)中支出部門之間的競爭博弈，在懲罰機(jī)制較弱與尋租成本較低時，支出部門可能會采取不細(xì)化編制預(yù)算的行為決策以創(chuàng)造尋租空間，競相爭取盡可能多的預(yù)算資金；二是預(yù)算審批環(huán)節(jié)中支出部門、財政部門與立法部門的序貫博弈，在支出部門尋租意愿較強(qiáng)、租金收益較高、懲罰成本較低等因素影響下，財政部門可能主動創(chuàng)租，從而對支出部門提出的預(yù)算作形式審核，或是財政部門與支出部門合謀，隱瞞預(yù)算信息，共享利益，同時立法部門在政治激勵較弱、監(jiān)督成本較高時會弱化預(yù)算監(jiān)督職能。以上種種，最終造成地方政府預(yù)算協(xié)同治理失靈。必須注意的是，地方政府預(yù)算治理絕非地方政府或某一政府部門為單一主體的治理，而是融合地方政府與社會公眾、不同政府部門共同參與的多元主體的治理。只有尋求多元利益主體協(xié)同合作的驅(qū)動因素，構(gòu)建協(xié)同合作的動力機(jī)制，才能保證多元利益主體在預(yù)算過程中實現(xiàn)博弈均衡，從而有效提升財政資金配置與使用效率。

(二)我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實困境

為了克服地方政府預(yù)算中多元利益主體的協(xié)同失靈，有必要結(jié)合我國地方政府(1)為了更具象地分析我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理的現(xiàn)實困境，本文所論及地方政府均為省級層面的地方政府，下同。預(yù)算實踐來考察影響預(yù)算主體行為決策的因素，主要涉及激勵約束機(jī)制、實質(zhì)性參與、共享信息和預(yù)算權(quán)配置。

激勵約束不相容。設(shè)計合理的激勵約束相容機(jī)制，有利于促進(jìn)利益相關(guān)者協(xié)同行動。從約束機(jī)制來看，支出部門預(yù)算的編制要符合《中華人民共和國預(yù)算法(2018年修正)》，遵循預(yù)算原則與程序，但事實上仍然存在一些預(yù)算編制不合規(guī)行為。如在2020年度審計署發(fā)布的省級地方政府審計報告中，安徽省有5個部門和7家所屬單位未將動用以前年度結(jié)余、利息收入、其他收入等編入預(yù)算，山西省退役軍人事務(wù)廳、省發(fā)展改革委行政干部學(xué)院等8個單位，因結(jié)余資金有專項用途、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革等導(dǎo)致部門預(yù)算編制不夠完整準(zhǔn)確(2)資料來源于《安徽省2020年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》《關(guān)于山西省2020年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》。。從激勵機(jī)制來看，2015年頒布實施的新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)績效預(yù)算的理念，2018年國務(wù)院發(fā)文全面實施預(yù)算績效管理，2020年3月2日財政部發(fā)布《項目支出績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，細(xì)分績效評價目標(biāo)、規(guī)定績效指標(biāo)體系框架、要求績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤等。從形式上看，績效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤可以起到一定的激勵和約束作用，如《辦法》第27條提出，績效評價結(jié)果為優(yōu)、良的，根據(jù)情況給予支持；績效評價結(jié)果為中、差的，根據(jù)情況核減預(yù)算，給予整改應(yīng)對措施，整改到位后再安排預(yù)算資金。事實上，績效評價和管理的理論基礎(chǔ)是基于財政受托責(zé)任[7]，首先是對合規(guī)即政府部門花錢行為的正當(dāng)性負(fù)責(zé)，其次是對績效即花錢結(jié)果是否符合公共利益負(fù)責(zé)。但是，績效激勵以節(jié)約財政資金為主要依據(jù)，可能出現(xiàn)阻滯資金效率提升的棘輪效應(yīng)[8]；而績效問責(zé)界定較籠統(tǒng)、模糊，沒有實質(zhì)性地掛鉤政績考核、行政問責(zé)，還有可能造成利益相關(guān)者尋租以符合所謂的情況，自然不會影響下一年度的預(yù)算決策安排，無法真正體現(xiàn)激勵約束相容作用。

缺乏有效的實質(zhì)性參與。不論是財政部門、支出部門、立法部門還是審計部門，都是政府部門，作為財政預(yù)算的內(nèi)部力量占據(jù)主導(dǎo)地位，而社會公眾作為財政預(yù)算的外部力量較為薄弱，未能形成財政預(yù)算的內(nèi)外合力作用。在我國預(yù)算實踐中，雖然嘗試和探索了外部力量的實質(zhì)性參與，如2005年浙江省溫嶺市試點民主懇談形式的參與式預(yù)算，并運用到預(yù)算編制、審查和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，隨后推廣至河南省焦作市、上海閔行區(qū)、江蘇省無錫市等地區(qū)，但仍然存在一些問題。其一，社會公眾的預(yù)算參與權(quán)缺少法律保障，不論是《中華人民共和國憲法》還是《中華人民共和國預(yù)算法(2018年修正)》，都沒有明確細(xì)化規(guī)定公民的參與權(quán)。其二，參與預(yù)算代表的選取技術(shù)與方法不盡合理，如浙江省溫嶺市的分層抽樣方法，可能導(dǎo)致選取缺乏預(yù)算參與熱情或預(yù)算專業(yè)知識的公眾，無法真正激發(fā)公眾與其他利益相關(guān)者協(xié)同行動的作用。其三，參與式預(yù)算未融入預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)?？冃гu價僅限于政府部門的評價，也可由第三方機(jī)構(gòu)評價，但第三方機(jī)構(gòu)往往是政府部門的受托者，有可能應(yīng)委托者的需求或與委托者共謀而提供失實的績效評價結(jié)果。此外，當(dāng)前還缺失社會公眾、新聞媒體、專家學(xué)者等多元主體參與績效評價的平臺或渠道，外部參與預(yù)算監(jiān)督較乏力。

預(yù)算信息不對稱弱化共享動機(jī)。財政預(yù)算信息由政府壟斷，社會公眾處于信息劣勢，要實現(xiàn)預(yù)算信息對稱，政府就必須主動全面公開預(yù)算信息，才有利于預(yù)算中的利益相關(guān)者建立相互信任、相互理解的共享動機(jī)，為達(dá)成公共利益目標(biāo)而協(xié)同行動。2015年新預(yù)算法中第1條、第14條與第89條都規(guī)定政府必須主動公開預(yù)算，并特別強(qiáng)調(diào)需要重點披露的預(yù)算信息與公開的時限。此后，地方政府加速推進(jìn)預(yù)算信息公開，不斷擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，規(guī)范公開平臺。從預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行與決算環(huán)節(jié)來看，每個財政年度的1月底2月初我國省級地方政府基本上都會在官網(wǎng)公開當(dāng)年度的預(yù)算報告、預(yù)算表和上一年度的決算報告，并應(yīng)預(yù)算調(diào)整要求動態(tài)公開當(dāng)年度的預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況；從審計環(huán)節(jié)來看，每個預(yù)算年度的7月底8月初都在審計署或各省審計廳官網(wǎng)公開上一年度財政收支審計報告。然而從預(yù)算全過程來看，地方政府的預(yù)算安排與預(yù)算草案要以中期財政規(guī)劃為指導(dǎo)，而績效預(yù)算管理需要在事前編制預(yù)算項目支出績效目標(biāo)表，事后進(jìn)行績效評價。實際情況是，我國地方政府的中期財政規(guī)劃、預(yù)算項目支出績效目標(biāo)表、績效評價報告等公開程度較低，公開的載體呈碎片化狀態(tài)，且可獲得性較差、不夠及時、不夠細(xì)化，弱化社會公眾進(jìn)行預(yù)算協(xié)同行動的共享動機(jī)。

預(yù)算權(quán)配置失衡影響協(xié)同行動。預(yù)算權(quán)力的分配是最主要的預(yù)算活動內(nèi)容，只有通過法律來規(guī)范參與預(yù)算的利益相關(guān)者的行為，才能有效開展政府的預(yù)算活動，最大限度地實現(xiàn)政府預(yù)算目標(biāo)，保證公共資源的有效運用。這些預(yù)算權(quán)力主要有財政部門與支出部門的預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、決算權(quán)限，立法部門的預(yù)算審批、監(jiān)督權(quán)，審計部門、社會公眾與第三方的預(yù)算監(jiān)督權(quán)等。

財政部門掌握著預(yù)算資源的分配權(quán)，在預(yù)算資源有限的情況下，分配給A支出部門而不是B支出部門，主要依據(jù)是支出部門承擔(dān)的財政事權(quán)及支出績效目標(biāo)。各支出部門是財政資金的需求者和使用者，出于自身利益考慮，如追求地區(qū)生產(chǎn)總值最大化、政績考核等，可能會利用預(yù)算編制、調(diào)整權(quán)，盡可能地攫取預(yù)算資源。如果財政部門與支出部門達(dá)成共謀，就會偏離公共利益目標(biāo)，不能有效發(fā)揮政府預(yù)算的作用。因此，預(yù)算權(quán)配置的關(guān)鍵是權(quán)力的相互制衡。預(yù)算資源取之于民、用之于民。理論上而言，社會公眾應(yīng)參與預(yù)算活動全過程，監(jiān)督預(yù)算資源的分配、使用等。事實上，很難做到全民參與，原因之一是交易成本太高。監(jiān)督權(quán)更多地賦予社會公眾的代表——立法部門，在我國省級地方層面的立法部門即省人大。新預(yù)算法賦予省人大監(jiān)督權(quán)，規(guī)定預(yù)算監(jiān)督的審查范圍和內(nèi)容，明確規(guī)定審查預(yù)算草案要注重預(yù)算績效。值得注意的是，這些規(guī)定基本上是籠統(tǒng)、原則性的表述，省人大監(jiān)督權(quán)的行使僅停留在如果出現(xiàn)問題可以提出建議的層面，沒有實質(zhì)性的預(yù)算修正權(quán)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，省人大缺乏績效監(jiān)控的法律保障、技術(shù)和平臺。省審計廳的監(jiān)督以審計報告形式體現(xiàn)，內(nèi)容較粗糙，省人大對審計報告的審議多是一次性表決通過?？梢?，從預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行到?jīng)Q算，處于主導(dǎo)地位的仍然是代表政府方的財政部門、支出部門和審計部門，社會公眾與立法部門監(jiān)督權(quán)發(fā)揮的效用有限。這種預(yù)算權(quán)力配置的格局會讓社會公眾失去與其他預(yù)算利益相關(guān)者聯(lián)合行動的熱情，難以實現(xiàn)預(yù)算過程中的協(xié)同治理。

二、CGR框架下我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

為了突破我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理的現(xiàn)實困境，應(yīng)從預(yù)算主體的利益訴求及其行為決策入手，考慮促進(jìn)預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同合作的因素、過程、結(jié)果等內(nèi)容，將協(xié)同治理機(jī)制嵌于地方政府預(yù)算各環(huán)節(jié)中，才能有效提升財政資金配置與使用效率。

(一)協(xié)同治理機(jī)制的理論

Kirk Emerson等設(shè)計協(xié)同治理的整合性框架，即在一定政治、社會經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)境及其他系統(tǒng)情境下，運用協(xié)同驅(qū)動因素，促使包括政府與非政府的多元利益相關(guān)者，通過協(xié)同治理機(jī)制(Collaborative Governance Regime，CGR)的動態(tài)交互運作，以實現(xiàn)某種公共政策或公共利益的目標(biāo)[9]。

(二)地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的主要內(nèi)容

在CGR的整合性框架下，實現(xiàn)有效、持續(xù)運作的地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)包括以下三個部分：一是促進(jìn)預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同合作的因素，即協(xié)同驅(qū)動因素；二是協(xié)同合作的過程，即協(xié)同動力的動態(tài)交互，促使預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同行動的實施，形成共謀合力的作用；三是協(xié)同治理的結(jié)果，即預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同行動以實現(xiàn)預(yù)算協(xié)同治理效率，同時，在外部環(huán)境發(fā)生變化時再反饋給協(xié)同動力系統(tǒng)，重新整合協(xié)同合作的過程以逐步提高預(yù)算協(xié)同治理效率。預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制框架中最核心的組成部分是協(xié)同動力，涉及多個預(yù)算利益相關(guān)者，而要激發(fā)各預(yù)算利益相關(guān)者參與協(xié)同治理必須考慮驅(qū)動因素。因此，地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的有效運作需要具體分析驅(qū)動因素與協(xié)同動力。

(三)地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵性要素分析

1.協(xié)同驅(qū)動因素，包括領(lǐng)導(dǎo)力、間接激勵、相互依賴和不確定性四個方面。預(yù)算利益相關(guān)者了解越多的驅(qū)動因素，越可能實現(xiàn)預(yù)算過程中的協(xié)同動力，從而越能促使預(yù)算協(xié)同治理體制有效運作。

一是領(lǐng)導(dǎo)力。全球治理委員會對治理的概念給出權(quán)威性和代表性解釋：治理是個人、各種公共部門和私人部門管理共同事務(wù)的諸多方式及總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。該概念強(qiáng)調(diào)治理主體是多元化的利益相關(guān)者，治理規(guī)制是正式與非正式制度安排。十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，明確共同事務(wù)的治理主體是黨委、政府、社會組織和公眾，治理規(guī)則是法治。從省級地方政府層面而言，省委與省級人民政府在治理體制中應(yīng)處于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威地位，合理制定協(xié)同治理的正式與非正式制度規(guī)則，以驅(qū)動省級政府部門、行政事業(yè)單位、社會公眾等多元主體通過協(xié)商合作和平等交流的方式共同管理事務(wù)，實現(xiàn)公共利益。

二是間接激勵。如果預(yù)算治理以問責(zé)為主實行外部硬約束，不加強(qiáng)內(nèi)部激勵，利益相關(guān)者就會束縛手腳，難有動力提高財政資金分配和使用的有效性。只有將激勵與約束相結(jié)合，從內(nèi)外部最大程度地壓縮尋租空間，驅(qū)動利益相關(guān)者在預(yù)算資源分配與使用等過程中強(qiáng)化責(zé)任意識，將自身的利益如政績考核與公共利益相統(tǒng)一，從而提升財政資金的績效水平。

三是相互依賴。地方政府預(yù)算涉及多元利益相關(guān)者。首先是省級地方政府內(nèi)部的利益相關(guān)者，主要有支出部門如行政事業(yè)單位、省財政廳、省審計廳和省人大。前三類是地方政府在預(yù)算過程中的主體分解，支出部門申請和使用預(yù)算資金，省財政廳審查和分配預(yù)算資金，省審計廳監(jiān)督預(yù)算資金的使用；第四類是作為社會公眾代表的立法部門，行使預(yù)算的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。其次是外部的利益相關(guān)者，主要有第三方評估主體、社會公眾、公共組織等，利益相關(guān)者之間存在相互依賴的關(guān)系。從財政預(yù)算資金的供求關(guān)系來看，地方政府是資金需求者，社會公眾是資金供給者。社會公眾有權(quán)全面且清楚地了解政府如何使用財政資金、是否合理配置、是否提高社會效益、是否有利于公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)等，這就要求地方政府主動全面公開預(yù)算信息。此外，地方政府預(yù)算包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算等多環(huán)節(jié)。任何一個主體都無法獨立完成預(yù)算全過程。在這種參與約束條件下，驅(qū)動地方政府預(yù)算的利益相關(guān)者協(xié)同合作形成合力，充分發(fā)揮主體作用，防止和解決利益沖突，實現(xiàn)公共利益。

四是不確定性。地方政府預(yù)算過程中的利益相關(guān)者會從自身利益出發(fā)進(jìn)行決策，產(chǎn)生預(yù)算博弈行為，最終實現(xiàn)的預(yù)算均衡實際上是利益相關(guān)者在預(yù)算博弈中相互妥協(xié)的結(jié)果，而這并不一定最符合公共利益。同時，當(dāng)前全面推進(jìn)績效預(yù)算管理中，存在績效預(yù)算缺乏一定的技術(shù)基礎(chǔ)、績效預(yù)算約束力弱、績效預(yù)算與中期預(yù)算如何銜接等新挑戰(zhàn)和新風(fēng)險?；诖?，預(yù)算利益相關(guān)者應(yīng)協(xié)同合作，減少預(yù)算博弈行為，共同應(yīng)對與治理風(fēng)險，提升預(yù)算治理效率。

2.協(xié)同動力，涵蓋實質(zhì)性參與、共享動機(jī)、聯(lián)合行動能力三個要素，是協(xié)同治理機(jī)制的重要組成部分。協(xié)同動力是否能夠有效發(fā)揮作用，取決于這三個要素自我增強(qiáng)的循環(huán)互動作用。

一是實質(zhì)性參與。在地方政府預(yù)算中，實質(zhì)性參與是指多元利益相關(guān)者通過發(fā)現(xiàn)各自利益訴求、定義公共利益目標(biāo)、協(xié)商對話共同參與預(yù)算全過程、決定預(yù)算方案來實現(xiàn)的。如果將社會公眾納入預(yù)算參與者中，擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督面，讓社會公眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，且確保監(jiān)督是實質(zhì)有效的，就會對地方政府行為形成強(qiáng)有力的約束，從而減少尋租與設(shè)租行為。

二是共享動機(jī)。實質(zhì)性參與引起多元利益相關(guān)者的共享動機(jī)，共享動機(jī)指的是多元利益相關(guān)者之間相互信任、相互理解、內(nèi)部合法和共同承諾。如果能夠明確與保障多元利益相關(guān)者的共享動機(jī)，又會反過來加速或促進(jìn)實質(zhì)性參與，與實質(zhì)性參與形成一種良性循環(huán)。多元利益相關(guān)者的相互信任是保障共享動機(jī)的關(guān)鍵要素，只有實現(xiàn)相互信任，才能促進(jìn)相互理解，產(chǎn)生內(nèi)部合法和共同承諾的結(jié)果。地方政府預(yù)算利益相關(guān)者之間的相互信任不僅僅是地方政府與社會公眾的相互信任，還包括省財政廳與支出部門、省財政廳與省人大等政府內(nèi)部之間的相互信任，這就要求多元利益相關(guān)者協(xié)同合作。而造成利益相關(guān)者之間信任缺失的最主要原因是預(yù)算信息不對稱，要增進(jìn)相互信任的前提是預(yù)算信息共享，即地方政府的所有財政預(yù)算資金信息必須公開化且具有可獲得性。利益可以相互兼容和依存，相互理解并非一定要利益相關(guān)者的利益訴求完全趨同或一致，而是要了解與兼顧各方利益相關(guān)者的利益訴求，通過利益相關(guān)者的協(xié)同合作，協(xié)調(diào)與緩和利益沖突，以推動各方利益相關(guān)者致力于共同承諾，達(dá)成符合公眾利益的最終預(yù)算方案。

三是聯(lián)合行動能力。在實質(zhì)性參與和共享動機(jī)實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合且相互作用循環(huán)下，通過程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮、知識共享和資源配置，促成利益相關(guān)者之間的聯(lián)合行動能力。程序和制度安排應(yīng)作為地方政府預(yù)算首要考慮的要素，包括非正式和正式的規(guī)則、制度設(shè)計、組織機(jī)構(gòu)、操作程序等。具體而言，為了實現(xiàn)預(yù)算對利益相關(guān)者特別是地方政府的支出行為起到約束作用，要制定統(tǒng)一的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算規(guī)則，以立法的外部約束方式來強(qiáng)制執(zhí)行，將預(yù)算細(xì)化、預(yù)算績效與多元主體協(xié)同治理等內(nèi)容置于預(yù)算法律框架之下。第二個要素是領(lǐng)導(dǎo)力，既是協(xié)同驅(qū)動因素，也是協(xié)同動力的重要組成部分。地方政府預(yù)算的協(xié)同治理要求各利益相關(guān)者在解決利益沖突時發(fā)揮各自角色的作用，以促進(jìn)協(xié)同合作。如支出部門編制預(yù)算時以多種渠道或方式讓社會公眾實質(zhì)性地參與預(yù)算決策，社會公眾要主動積極建言獻(xiàn)策，兩者針對利益沖突的預(yù)算項目進(jìn)行商討等。第三個要素是知識，在地方政府預(yù)算協(xié)同治理中的具體體現(xiàn)是各利益相關(guān)者尤其是社會公眾要共享預(yù)算專業(yè)知識，以促進(jìn)協(xié)同合作的有效性。第四個要素是資源，包括資金、時間、技能、權(quán)力等，這些資源的配置方式是CGR運作合法性和有效性的關(guān)鍵。地方政府預(yù)算最重要的資源是預(yù)算權(quán)力，其配置合理與否直接影響財政資金分配及其使用的有效性。根據(jù)孟德斯鳩的分權(quán)原則，預(yù)算的編制權(quán)、調(diào)整權(quán)、審批權(quán)、收支執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等要由不同的利益相關(guān)者來掌握，實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，才能最終保障預(yù)算過程的協(xié)同行動效率。

三、完善地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的路徑

(一)構(gòu)建激勵約束相容為核心的驅(qū)動因素

地方政府預(yù)算活動的參與者包括財政部門、支出部門、立法部門、審計部門、社會公眾等多元利益相關(guān)者，說到底是由具體的人組成，每個人除要承擔(dān)明確的責(zé)任外，還需要有按績效進(jìn)行利益分配的激勵因素，才能促進(jìn)預(yù)算活動的有效性。一方面，落實責(zé)任就是要形成預(yù)算績效的硬約束，將績效評價結(jié)果與預(yù)算決策掛鉤的規(guī)定細(xì)化?？冃гu價結(jié)果為中、差的，掛鉤預(yù)算資金使用情況，超支一定比例或出現(xiàn)預(yù)算尋租行為，應(yīng)追究行政領(lǐng)導(dǎo)人的主體責(zé)任。下一財政年度申請預(yù)算資金時，在遵循政策目標(biāo)優(yōu)先排序前提下，將其作為重點審查對象，而不能簡單地削減資金。另一方面，內(nèi)部激勵要滿足“人”的自身利益追求。雖然物質(zhì)利益并非唯一的激勵因素，卻是至關(guān)重要的因素之一。“羊群效應(yīng)”理論肯定了獎勵在利益相關(guān)者選擇策略行為中的積極作用[10]。績效評價結(jié)果為優(yōu)、良的，掛鉤預(yù)算資金結(jié)余情況，節(jié)余一定比例的以權(quán)重或指數(shù)方式折算至地區(qū)生產(chǎn)總值中，作為政績考核的指標(biāo)之一。在績效預(yù)算管理中設(shè)計適當(dāng)?shù)募罴s束相容機(jī)制，可以促使預(yù)算利益相關(guān)者積極主動提高項目績效水平，更有利于形成預(yù)算過程的協(xié)同行動。

(二)完善循環(huán)交互的預(yù)算協(xié)同動力機(jī)制

第一，多渠道拓展除省人大以外的多元利益相關(guān)者參與預(yù)算，提升預(yù)算實質(zhì)性參與的熱情，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)同性。借鑒上海閔行區(qū)預(yù)算聽證、廣東省預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等參與式預(yù)算的實踐經(jīng)驗，改進(jìn)代表抽取方法，可采取以新聞媒體、社會公眾、專家學(xué)者為主體，按“三三四”的比例隨機(jī)抽取和主動報名相結(jié)合的方式，參與預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)，對重大項目予以質(zhì)詢、辯證，省人大與相關(guān)政府部門要及時反饋。同時，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺，建立公開透明、可登錄查詢的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實時跟蹤支出項目的資金使用效益，實現(xiàn)績效預(yù)算事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

第二，從法律層面賦予省人大預(yù)算修正權(quán)。權(quán)力能在集體行動中發(fā)揮建議、提示和引導(dǎo)的功能[11]。當(dāng)省人大及其預(yù)算工作委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會在審查預(yù)算中發(fā)現(xiàn)問題時，能夠擁有一定的權(quán)力，如調(diào)整預(yù)算收支的總額、在各種重大項目優(yōu)先排序中重新配置資源，并提出修正草案等，能提升省人大在預(yù)算決策中的影響力。這不僅落實預(yù)算監(jiān)督權(quán)，是省人大參與預(yù)算的實質(zhì)性體現(xiàn)，也有助于提升省人大與政府部門其他利益相關(guān)者在預(yù)算活動中的協(xié)同性。

第三，強(qiáng)化多元利益相關(guān)者的共享動機(jī)，提升預(yù)算治理的協(xié)同性。首先，實現(xiàn)預(yù)算信息全面公開化、透明化、細(xì)化。在財政部頒布《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》(財預(yù)〔2016〕143號)的基礎(chǔ)上，各地方政府應(yīng)出臺具體實施細(xì)則，結(jié)合當(dāng)前績效預(yù)算管理的實施要求與預(yù)決算公開的實踐，在政府官網(wǎng)“政務(wù)公開”欄或“財政預(yù)決算公開平臺”設(shè)置細(xì)化的子菜單，分為“中期財政規(guī)劃”“財政預(yù)算”“財政決算”“績效預(yù)算”四欄，特別是“績效預(yù)算”欄至少要包括事前預(yù)算項目支出績效目標(biāo)表與事后績效評價報告。為了便于預(yù)算利益相關(guān)者獲得和共享預(yù)算信息，預(yù)算文件統(tǒng)一為PDF格式，并按照新預(yù)算法的規(guī)定及時公開公布。其次，隨著財政預(yù)算管理日趨數(shù)字化，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)塊鏈與大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，改變各部門“信息孤島”的狀況，構(gòu)建財政大數(shù)據(jù)共享平臺。一方面，在預(yù)算各環(huán)節(jié)以區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)存證來落實預(yù)算主體責(zé)任，當(dāng)發(fā)生預(yù)算資金分配及使用等問題時可追溯，以約束與監(jiān)督相關(guān)主體的行為；另一方面，可借助財政大數(shù)據(jù)共享平臺積累的信息，不僅能橫向比較不同支出部門的預(yù)算項目支出績效目標(biāo)，更能客觀地獲取預(yù)算支出項目的優(yōu)先排序結(jié)果，還能縱向比較同一支出部門的歷年績效評價報告，以大數(shù)據(jù)的挖掘與分析來實現(xiàn)預(yù)算信息共享，從而促進(jìn)參與預(yù)算的財政部門、支出部門、立法部門、審計部門等多元利益主體協(xié)同合作，建立可持續(xù)、穩(wěn)定的聯(lián)動機(jī)制，形成預(yù)算協(xié)同治理合力。當(dāng)然，為避免政府部門內(nèi)部的尋租風(fēng)險，還要以保障社會公眾、新聞媒體、專家學(xué)者的實質(zhì)性參與預(yù)算全過程為前提，落實多元利益相關(guān)者的監(jiān)督權(quán)，達(dá)到預(yù)算權(quán)力的相互制衡，促成多元利益相關(guān)者的聯(lián)合行動能力，確保預(yù)算協(xié)同治理的公平、公正和高效。